部門預(yù)算改革是我國(guó)實(shí)行分稅制以來(lái)財(cái)政管理制度改革的又一項(xiàng)重大舉措，是構(gòu)建和諧社會(huì)、建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的公共財(cái)政框架的有效途徑，是改革現(xiàn)行預(yù)算管理弊端、保證政府預(yù)算完整、實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算統(tǒng)一的必然要求，對(duì)于促進(jìn)依法理財(cái)、民主理財(cái)、科學(xué)理財(cái)具有十分重要的意義。財(cái)政部門必須按照建立公共財(cái)政體制和財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的要求，在保障政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)，深化部門預(yù)算編制改革，完善支出管理制度，推動(dòng)財(cái)政管理不斷走向規(guī)范化和科學(xué)化。

　　一、部門預(yù)算改革取得的成效和存在的不足

　　為解決當(dāng)前財(cái)政支出領(lǐng)域出現(xiàn)的諸如支出結(jié)構(gòu)不合理、部門經(jīng)費(fèi)苦樂(lè)不均、預(yù)算編制粗放、挪用截留財(cái)政資金等問(wèn)題，預(yù)算編制改革已逐步在縣級(jí)推行。部門預(yù)算改革在體制上，打破傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式，部門有了全面、完整的預(yù)算，加強(qiáng)了單位預(yù)算編制的全局性和計(jì)劃性，避免了盲目性和隨意性，從根本上解決了“一年預(yù)算預(yù)算一年”的問(wèn)題；在實(shí)踐上，按照新的預(yù)算模式編制出來(lái)的部門預(yù)算收支細(xì)化，增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的可操作性，進(jìn)一步提高了預(yù)算編審的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和嚴(yán)肅性，增強(qiáng)了財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。同時(shí)，部門預(yù)算的科學(xué)編制，使部門參與程度大大提高，并經(jīng)過(guò)財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察、政府、人大各個(gè)環(huán)節(jié)的審核，使預(yù)算編制的結(jié)果更切合量財(cái)辦事的實(shí)際，更體現(xiàn)了多數(shù)人的意志，有利于財(cái)政的管理和監(jiān)督，確保實(shí)現(xiàn)保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的財(cái)政收支平衡目標(biāo)。

　　但部門預(yù)算改革在縣級(jí)推行難度普遍較大，要達(dá)到部門綜合預(yù)算改革的預(yù)期目標(biāo)，還有待進(jìn)一步探索和改進(jìn)。

　　一是認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。由于部門預(yù)算改革涉及到部門局部利益的調(diào)整，各部門的思想認(rèn)識(shí)很難到位。特別是預(yù)算外資金收入較多、經(jīng)濟(jì)支出較寬裕的部門，對(duì)推行預(yù)算編制改革存有種種看法。一方面，很多單位到目前還沒(méi)有轉(zhuǎn)變觀念，仍然認(rèn)為本單位組織的預(yù)算外資金收入、其他收入等不應(yīng)列入財(cái)政資金范疇，應(yīng)屬單位自有收入，對(duì)部門預(yù)算的推行有抵觸心理；另一方面，單位擔(dān)心部門預(yù)算的推行會(huì)造成本部門利益受損，對(duì)部門預(yù)算工作往往應(yīng)付了事。認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一，阻礙了財(cái)政部門預(yù)算的推行。

　　二是財(cái)力不足。目前我國(guó)地方財(cái)政收支矛盾比較突出，多數(shù)地方財(cái)政成為“吃飯財(cái)政”，財(cái)政資金優(yōu)先安排人員經(jīng)費(fèi)后所剩無(wú)幾，有的地方連工資支出都難以保障，根本沒(méi)有能力保障公用經(jīng)費(fèi)需求，這就使部門預(yù)算無(wú)法落到實(shí)處。

　　三是資金管理不統(tǒng)一。目前，預(yù)算內(nèi)資金納入國(guó)庫(kù)管理，預(yù)算外資金納入財(cái)政專戶實(shí)行收支兩條線管理，但由于受傳統(tǒng)觀念、部門利益、外部政策、決策環(huán)境等因素的影響，仍存在著部分專項(xiàng)資金及基金在財(cái)政局對(duì)口業(yè)務(wù)股室設(shè)專戶管理的多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放弊端，還存在一些預(yù)算外資金沒(méi)有與預(yù)算資金統(tǒng)籌安排，部門預(yù)算仍然是預(yù)算內(nèi)、外資金“兩張皮”，編制的部門預(yù)算流于形式，沒(méi)有形成真正的部門綜合預(yù)算。

　　四是收入預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確。收入預(yù)算尚未真正實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)收入法，稅收計(jì)劃還是在政府協(xié)調(diào)下，由財(cái)政、稅務(wù)部門確定。部門預(yù)算外收入計(jì)劃主要是由各部門測(cè)算提出。財(cái)政部門根據(jù)稅務(wù)和部門報(bào)來(lái)的稅收和預(yù)算外收入計(jì)劃，結(jié)合自身組織收入情況，提出年度收入預(yù)算計(jì)劃。這樣編制的收入預(yù)算人為因素較多，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅源情況有出入，不切實(shí)際。

　　五是公用經(jīng)費(fèi)定額不科學(xué)合理。部門預(yù)算編制涵蓋單位所有收支，涉及方方面面政策、規(guī)定，十分復(fù)雜，這就要求作為編制部門預(yù)算依據(jù)的公用經(jīng)費(fèi)定額必須科學(xué)合理。目前盡管在編制預(yù)算時(shí)都采取“零基預(yù)算”，但尚未建立起科學(xué)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額，大多數(shù)地方正常公用經(jīng)費(fèi)的分類劃?rùn)n、定額管理的類檔劃分不夠科學(xué)�，F(xiàn)行的分類劃?rùn)n支出標(biāo)準(zhǔn)定額的測(cè)算辦法中，收費(fèi)和罰沒(méi)收入仍然存在收支掛鉤現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致部門單位之間財(cái)政資源分配不平衡，以及部門間苦樂(lè)不均問(wèn)題。

　　六是有關(guān)人員知識(shí)不足。推行部門預(yù)算是財(cái)政預(yù)算管理體制的一項(xiàng)重大改革，是一項(xiàng)新生事物，政策性、業(yè)務(wù)性、技術(shù)性都很強(qiáng)，但大多數(shù)地方財(cái)政部門人員沒(méi)有進(jìn)行過(guò)系統(tǒng)正規(guī)的相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)，甚至有許多人不了解部門預(yù)算的操作規(guī)程和要求。單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)人員更是一頭霧水，根本不了解部門綜合預(yù)算是怎么回事，有些單位甚至收到部門綜合預(yù)算指標(biāo)文件后，連本單位當(dāng)年的收入計(jì)劃及可用財(cái)力是多少也看不懂。

　　二、深化部門預(yù)算改革的對(duì)策思路

　　部門預(yù)算改革是一項(xiàng)涉及整個(gè)財(cái)政管理的基礎(chǔ)性改革，更是深化地方財(cái)政管理體制改革的一個(gè)重大舉措。如果說(shuō)，“收支兩條線”是規(guī)范政府性資金收支管理的重要保障，那么，部門預(yù)算改革則是全面提高財(cái)政資金使用效益最徹底、最完善、最可靠的模式。因此，圍繞構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共財(cái)政框架，深化完善部門預(yù)算改革，使部門預(yù)算改革成為實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)、強(qiáng)化財(cái)政職能的一個(gè)重要推動(dòng)力，就顯得尤為迫切。

　　部門預(yù)算改革，第一要領(lǐng)導(dǎo)重視，部門配合。部門預(yù)算改革，涉及面廣，觸動(dòng)利益分配格局，既需要各行政事業(yè)單位的理解、支持、配合，又要有政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)支持；既需要財(cái)政部門的統(tǒng)一規(guī)劃運(yùn)作，又要有各行政事業(yè)單位的整體聯(lián)動(dòng)；既需要財(cái)政預(yù)算總體方案，又要有內(nèi)部職能科室的分工協(xié)作。因此，要兼顧需要與可能，制定切實(shí)可行的定員定額標(biāo)準(zhǔn)。開(kāi)展行政事業(yè)單位人員、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、支出政策、近三年收支情況的清理，徹底摸清單位“收支家底”，為制定人員經(jīng)費(fèi)定額和公用經(jīng)費(fèi)定額提供科學(xué)依據(jù)。

　　第二，要制定配套政策，預(yù)算內(nèi)外資金綜合平衡。在預(yù)算外資金收支管理形式未有大的政策變化前，政府要配套出臺(tái)部門預(yù)算改革的相關(guān)政策。部門預(yù)算編制工作要按定員定額標(biāo)準(zhǔn)，先預(yù)算外，后預(yù)算內(nèi)，預(yù)算外不足預(yù)算內(nèi)補(bǔ)足，預(yù)算外結(jié)余，政府綜合平衡，真正解決預(yù)算內(nèi)外資金“兩張皮”問(wèn)題，體現(xiàn)預(yù)算外資金的財(cái)政性質(zhì)，體現(xiàn)部門預(yù)算公正、公平的原則。同時(shí)制定措施，控制因政府對(duì)財(cái)政資金分配格局的調(diào)整而發(fā)生預(yù)算外收入的流失；加快配套改革，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率；加快事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革步伐，以建立人員工資信息系統(tǒng)為契機(jī)，清除吃財(cái)政“空餉”人員，壓減人員支出占財(cái)政總支出的比例，增加社會(huì)保障、機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展等資金的投入；加大國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等財(cái)政改革力度，提高財(cái)政資金使用效率；制定事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，充分發(fā)揮市場(chǎng)功能，促進(jìn)服務(wù)型事業(yè)單位走向市場(chǎng)，提高事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)自給率；要細(xì)化預(yù)算編制，加強(qiáng)專項(xiàng)資金的管理。

　　第三，要進(jìn)一步加大宣傳教育力度，努力降低改革成本。部門預(yù)算改革由于涉及部門利益調(diào)整，阻力和困難是不言而喻的。因此，要加大部門預(yù)算改革的宣傳教育力度，提高全社會(huì)對(duì)這項(xiàng)改革重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，打消思想顧慮，增進(jìn)大局意識(shí)，使部門預(yù)算改革得到大多數(shù)單位的理解和支持。通過(guò)預(yù)算觀念的轉(zhuǎn)變和管理方式的創(chuàng)新，從政府領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政部門到預(yù)算單位都要嚴(yán)格預(yù)算約束，堅(jiān)持依法預(yù)算，實(shí)行綜合平衡。

　　第四，要建立規(guī)范的預(yù)算運(yùn)作機(jī)制，不斷提高財(cái)政管理水平。制定科學(xué)合理、以定員定額管理為主的預(yù)算運(yùn)作機(jī)制，必須把握好“兩條原則”：一是實(shí)事求是、保證國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使職能的合理人員配置與資金合理需要的原則。預(yù)算支出定額要體現(xiàn)部門支出的不同特點(diǎn)，對(duì)業(yè)務(wù)性質(zhì)基本相近的部門進(jìn)行歸類合并。針對(duì)特殊部門的特殊開(kāi)支需求，研究解決行政經(jīng)費(fèi)擠占事業(yè)經(jīng)費(fèi)、定額不足轉(zhuǎn)嫁基層負(fù)擔(dān)、套取財(cái)政資金等問(wèn)題。通過(guò)對(duì)預(yù)算單位實(shí)際開(kāi)支水平的定性分析、定量對(duì)比，逐步建立起部門分類準(zhǔn)確、檔次劃分相當(dāng)、支出水平趨同、支出項(xiàng)目詳盡、定額量化科學(xué)的支出標(biāo)準(zhǔn)體系。二是兼顧需要與可能、量力而行的原則。由于各部門承擔(dān)的職能不同，其經(jīng)費(fèi)開(kāi)支也不盡相同。在編制支出預(yù)算時(shí)，既要結(jié)合政策性因素和管理性因素，實(shí)事求是地核定編制，避免單位出現(xiàn)苦樂(lè)不均現(xiàn)象；又要結(jié)合財(cái)政資金供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)性因素，摒棄伸手依賴心理，一切從零開(kāi)始，徹底擺脫部門基數(shù)分配和既得利益固化的束縛，使預(yù)算單位人與物的配置在財(cái)力許可范圍內(nèi)實(shí)行高效化。

　　第五，要完善部門預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)，提高部門預(yù)算編制的質(zhì)量。要利用信息技術(shù)手段，改進(jìn)理財(cái)方式，提高預(yù)算編制效率。目前預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確率還不能適應(yīng)改革的要求，加快建立一套完整的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)發(fā)以部門預(yù)算編制為主要內(nèi)容的金財(cái)工程系統(tǒng)，為細(xì)化預(yù)算編制提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，勢(shì)在必行。通過(guò)實(shí)施“金財(cái)工程”，依托計(jì)算機(jī)的數(shù)據(jù)處理功能和網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)共享功能，及時(shí)收集整理編制、審核、匯總部門預(yù)算的基礎(chǔ)信息，提高財(cái)政收入預(yù)計(jì)的準(zhǔn)確性，加強(qiáng)對(duì)部門基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算的管理，努力提高部門預(yù)算編制的效率和質(zhì)量。同時(shí)，充分發(fā)揮人民代表、審計(jì)部門對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督職能，加大全社會(huì)對(duì)部門預(yù)算的監(jiān)督力度，不斷把部門預(yù)算改革推向深入。