2010-01-27 10:24 來源：廖普明
近年來，隨著高校經費體制改革不斷深化，高校預算管理工作取得了積極的進展，從內容到形式都發(fā)生了新的變化。從預算編制方法來看，零基預算法正逐步替代“基數+因素”法，預算編制漸趨合理。從預算內容看，收入預算由重視撥款轉向同時關注自籌收入。支出預算由寬打寬用變?yōu)榫蚣毸�，控制的目標更具體。從預算控制上看，各級財務活動由不重視預算到月、季、年對照預算分析執(zhí)行進度等。但當前，許多高校也存在著約束軟化現象，這是造成大學資源利用效率低下的重要原因。
一、預算約束軟化及主體構成
20世紀70年代末，匈牙利籍經濟學家科爾奈在其著作《短缺經濟學》中首次提出“預算約束軟化”（SoftBudget Constraint，SBC）這一概念，用以描述匈牙利從傳統(tǒng)計劃經濟向市場經濟轉型時期，其國有企業(yè)的經濟行為及其績效�？茽柲沃赋觯河捎诳偸鞘艿截斦a貼或政府追加投資、減稅等其他形式的救助，長期虧損的國有企業(yè)并不會被市場所淘汰，國企的經營者通常情況下也將會預期得到國家財政支持，從而嚴重削弱市場機制，造成對整個市場肌體的腐蝕。上述現象，科爾奈稱之為“預算約束軟化”。
預算通常存在兩個主體：一個是預算約束體（budget constraint or-ganization），即當實際支出超過政府預算確定的支出數時，如果沒有外來資金的支持就無法繼續(xù)存續(xù)的組織；另一個是預算支持體（budget sup-porting organization），即當預算約束體入不敷出、出現赤字時，給予資金支持的機構和組織。
據我國審計署最近幾年就中央預算執(zhí)行和其他財政收支所展開的審計結果分析，預算約束軟化并非國有企業(yè)等營利性組織獨有的現象，在我國一些非營利性的組織如高校也存在著類似的問題。即只要存在控制聯系，組織之間都可能會有預算約束軟化現象產生。
二、我國高校預算約束軟化現狀
預算約束軟化不僅存在于國有企業(yè)中，而且存在于高等教育領域。在我國，高等教育被視為準公共產品。高校在生產和提供高等教育準公共產品的過程中會發(fā)生各種各樣的資源消耗，包括物化勞動和活勞動的消耗，即準公共產品成本。高校準公共產品成本，是指高校生產和提供一定種類和數量的準公共產品所消耗的以貨幣表現的全部實有資源的總和。高等教育準公共產品成本其中一部分由國家承擔，集團經濟研究2007.7月中旬刊（總第236期）原則上說，高等學校不管負債多少，政府（國家）都不會容忍該校破產。另外，政府的撥款與學校上一年度的資金使用情況在一定程度上是掛鉤的。如果一個學校精打細算有余額，則這個學校就有可能在下一年度中獲得較少的撥款，而支出大于收入的學校可能反而會獲得較多的撥款。在這種情況下，很多學校傾向于追求辦學成本最大化，而不是最小化，造成資金的使用效率非常低。具體而言，高校預算的軟化現象表現為：
第一；許多高校重視預算資金分配，而忽視預算資金管理，在資金的合理使用方面無法做出統(tǒng)籌安排，存在著一定的盲目性，偏離預算計劃軌道的現象常有發(fā)生，導致資金使用效益不高。由于預算編制存在不科學、不實際等問題，單位將精力多用于湊預算，應付預算的調整和追加，而較少關注預算的執(zhí)行情況，資金投向是否正確。資金使用效益如何，有無超預算支出等等問題得不到足夠重視，為預算而預算。預算應有的作用被削弱，浪費現象屢見不鮮。
第二；預算管理財務措施不到位。目前大多數高校的財務預算只有收支預算。同時部分高校由于財務措施的不到位，使預算內外資金不能完全融合，甚至人為地將預算外資金不納入預算。雖然有些院校對自主辦學增加創(chuàng)收有所認識，但由于受本位主義的影響，沒能把各項收入全部納入學校的預算之中進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算，仍存在著相當一部分的遺漏、隱匿現象。尤其是個別下屬學院、下屬部門仍存在著截留創(chuàng)收項目收入、另立“小金庫”、搞資金體外循環(huán)的違規(guī)行為，這就造成資金統(tǒng)籌安排程度低，不同部門的經費水平也存在調節(jié)不均，削弱了預算管理的完整性，整體性。
第三；在缺乏舉債可行性研究的情況下，突破預算約束，以舉債方式應付增加的預算支出項目。忽視有關政府預算約束，舉借債務缺乏調查論證，當債務導致其無以為繼時，上級主管部門為維持其日常運轉，只能提供資金支持，以專項補助、補貼等方式來消化這些歷史包袱。
三、我國高校預算約束軟化原因
預算約束軟化的原因是多方面的，Janos Kornal，Eric Maskin和Gerard Roland（2002）認為，預算約束體的生存動機是預算軟約束的主要誘因。預算約束體的領導總是把自己的機構看得特別重要。而且，他們的職位不僅為其提供了物質條件，還帶來特權、聲望和權利。所以，多數機構的領導都會為本機構的生存而頑強努力。他們認為，預算支持體之所以愿意提供資金支持，可能出于以下原因：政治安定、溫情主義驅使它援助預算約束體，為了自己的前途而挽救發(fā)生財政危機的組織。另外，機構間的裙帶關系、政治壓力和賄賂等對預算支持體的不良影響軟化了政府預算約束。就我國高校而言，預算軟約束現象嚴重的原因或多或少與上述因素有一定的關系。筆者認為，高校預算軟約束的主要原因有五方面：
第一；預算約束體管理意識薄弱。
一部分高校在自主辦學方面缺乏法人意識，對預算管理的宣傳力度不夠，沒能把各方面的理財意識和積極性充分地調動起來。部分高校尚未意識到建立一套完整的財務預算管理體系，包括預算組織、預算制度、預算執(zhí)行及考核具體辦法的必要性。預算管理工作松散，預算編制粗糙，預算執(zhí)行隨意性大，隨意追加支出或更改預算清單現象仍有存在。
第二；預算支持體父愛情結嚴重。
科爾奈指出：國家或政府同高校之間的經濟關系可以用父母和子女之間的經濟關系來類比，父愛情結是造成預算軟約束的最直接原因（Kornai，1980）。在一定程度上，國家和高校之間存在著長期隱含合約關系，即國家有責任維持高校的長期生存，而高校對國家則負有服從其指令的義務。這種隱含式合約關系實際上就是一種科爾奈意義上的父子關系，即指令———服從的關系，而非平等合約關系。在這種隱性合約中，國家或政府作為合約方不能“退出”，也不能中止合約關系，從而對合約承擔無限責任，面對一些高校不切實際的大幅擴張，辦學效率極其低下，國家卻只能以高額財政撥款為代價來維持這些低效高校的生存。另外，政府除了有經濟目標之外還有非經濟目標。當政府官員可以對高校進行有效控制時，高校的某些預算方面的管理和運行能力，就可能由于要適應政府的非經濟性目的的需要（例如增加就業(yè)率和保持穩(wěn)定等）而有所降低了。
第三；預算執(zhí)行缺乏控制機制。
一些高校的財務預算在實施過程中，約束力偏弱。預算制定后沒有設定分層控制制度，預算管理責任也沒能做到層層落實，，因此在預算的執(zhí)行過程中，支出很少受到預算的約束。開支前不計劃，開支后審批不嚴的現象仍有存在。有時費用開支標準遇到某些“具體情況”時，強行打破預算，從而費用得不到及時控制，預算約束力降低。
第四；預算約束缺乏有效的事后評估與審計制度。
由于單位性質決定，高校往往以社會整體效益為重，較少關注經營效益，故一般未建立一套完善的預算執(zhí)行的分析、考核、審計制度。在編制支出預算的過程中缺乏充分的量化分析和科學論證，無法做到以收定支。考核監(jiān)督意識不強，指標不明確，預算執(zhí)行結果未能與經濟責任人的經濟責任掛鉤，未能與職工的激勵機制掛鉤。預算執(zhí)行沒有約束力，致使高校整體管理水平得不到提高。
第五；高校會計信息的不對稱及其準公共產品本身的難計量性。
高校所提供的高等教育這一準公共產品的質量本身具有難以計量的特性。教育服務質量，教學水平高低以及科學研究的價值很難精確確定，因此我們在確定高校的投入和產出關系時也不可能有精確標準，這必然造成事前無法準確制定研究項目的預算。且由于高等教育準公共物品的交易沒有價格信號的標識，會計信息不對稱的特點使某些研究者可以此為借口要求追加經費。信息不對稱也使高校的預算缺乏有效的外部監(jiān)督，使其預算約束軟化。
四、我國高校預算約束軟化的改進建議
高校應當改進預算約束軟化的現狀，使其預算制定可信可行，具有操作性，預算管理規(guī)范、合理、有效。
第一；強化預算主體管理意識。
無論高校還是有關政府主管部門都應轉變觀念，提高對高校預算管理的認識，廣泛宣傳加強財務預算管理的深遠意義，樹立正確的高校財務預算管理意識。作為預算約束體的高校應當認識到：（一）實行財務預算管理是高校建立自我約束、自我控制、自我發(fā)展的良好機制的有效辦法，能優(yōu)化資源配置，強化單位管理，提高高校行政辦事效益。（二）增強財務預算法制觀念，強化預算約束，實現預算管理的科學化、法制化是全面貫徹《預算法》的要求。作為預算支持體的有關政府主管部門也應當摒棄父愛意識，認識到：財務預算管理不僅僅是高校的工作，而是整個社會各項資源的優(yōu)化整合，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求社會各職能部門共同參與，共同監(jiān)督，它是一個系統(tǒng)工程。
第二；提高高校預算組織體系的完整性。
建立健全高校財務預算管理組織體系，包括組織機構、制度建設等。第一，各高�？筛鶕䦟嶋H情況設立財務預算管理委員會。財務預算管理委員會是財務預算管理中的領導性組織，在財務預算的編制執(zhí)行與控制、調整分析與考核中起著不可或缺的“舵手”作用。第二，高校要建立健全各種預算管理制度及相關實施細則（包括預算編制、執(zhí)行調整、分析考核各階段），使高校財務預算工作既有法可依，又有規(guī)可循。
第三；健全高校財務預算硬約束監(jiān)督和控制。
硬約束是相對于軟約束而言的，其目標是建立讓收入制約支出的機制。健全高校財務預算的硬約束的可從以下方面著手：（一）建立預算執(zhí)行崗位責任制，以制度定責任。（二）完善高校內控機制，利用不相容職務分離控制，會計系統(tǒng)控制，風險控制等方法對預算執(zhí)行過程進行自我檢查、制約和調整，保障預算良好實施。（三）充分發(fā)揮內部審計作用，利用內審對預算執(zhí)行過程進行監(jiān)督。內審不僅要對財務狀況的真實性、完整性和績效性進行監(jiān)督鑒證評價，還要對預算執(zhí)行過程進行監(jiān)督評價，發(fā)現問題及時查明原因，提出解決辦法。（四）建立擔保的制度，以借貸者本人的全部或部分財產作為擔保，提高借貸風險。（五）健全外部會計監(jiān)督制度，高�？善刚垖I(yè)的注冊會計師，嚴格監(jiān)督高校會計制度的執(zhí)行。注冊會計師的作用在于監(jiān)督和信息溝通，其職責主要包括兩方面：一方面負責將學校資金流轉情況制成報表，定期呈送政府部門。政府部門將根據報表對資金使用效益作出評估，將評估結果納入對高校經營者的評價中，并根據評估結果決定是否為高校償還債務。另一方面，注冊會計師負責及時向學校經營者匯報本校各部門的資金使用情況，以避免出現各部門財務支出不合理的情況。
筆者認為，高校預算軟約束的主要原因有五方面：
第一；預算約束體管理意識薄弱。
一部分高校在自主辦學方面缺乏法人意識，對預算管理的宣傳力度不夠，沒能把各方面的理財意識和積極性充分地調動起來。部分高校尚未意識到建立一套完整的財務預算管理體系，包括預算組織、預算制度、預算執(zhí)行及考核具體辦法的必要性。預算管理工作松散，預算編制粗糙，預算執(zhí)行隨意性大，隨意追加支出或更改預算清單現象仍有存在。
第二；預算支持體父愛情結嚴重。
科爾奈指出：國家或政府同高校之間的經濟關系可以用父母和子女之間的經濟關系來類比，父愛情結是造成預算軟約束的最直接原因（Kornai，1980）。在一定程度上，國家和高校之間存在著長期隱含合約關系，即國家有責任維持高校的長期生存，而高校對國家則負有服從其指令的義務。當政府官員可以對高校進行有效控制時，高校的某些預算方面的管理和運行能力，就可能由于要適應政府的非經濟性目的的需要（例如增加就業(yè)率和保持穩(wěn)定等）而有所降低了。
第三；預算執(zhí)行缺乏控制機制。
一些高校的財務預算在實施過程中，約束力偏弱。預算制定后沒有設定分層控制制度，預算管理責任也沒能做到層層落實，，因此在預算的執(zhí)行過程中，支出很少受到預算的約束。開支前不計劃，開支后審批不嚴的現象仍有存在。有時費用開支標準遇到某些“具體情況”時，強行打破預算，從而費用得不到及時控制，預算約束力降低。
第四；預算約束缺乏有效的事后評估與審計制度。
由于單位性質決定，高校往往以社會整體效益為重，較少關注經營效益，故一般未建立一套完善的預算執(zhí)行的分析、考核、審計制度。在編制支出預算的過程中缺乏充分的量化分析和科學論證，無法做到以收定支�？己吮O(jiān)督意識不強，指標不明確，預算執(zhí)行結果未能與經濟責任人的經濟責任掛鉤，未能與職工的激勵機制掛鉤。預算執(zhí)行沒有約束力，致使高校整體管理水平得不到提高。
第五；高校會計信息的不對稱及其準公共產品本身的難計量性。
高校所提供的高等教育這一準公共產品的質量本身具有難以計量的特性。教育服務質量，教學水平高低以及科學研究的價值很難精確確定，因此我們在確定高校的投入和產出關系時也不可能有精確標準，這必然造成事前無法準確制定研究項目的預算。且由于高等教育準公共物品的交易沒有價格信號的標識，會計信息不對稱的特點使某些研究者可以此為借口要求追加經費。信息不對稱也使高校的預算缺乏有效的外部監(jiān)督，使其預算約束軟化。
