摘要：農(nóng)業(yè)保險是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，對遭受自然災害和意外事故所造成的經(jīng)濟損失提供保障的一種保險。它被視作推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，確保農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。發(fā)展農(nóng)業(yè)保險不僅能促進農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給，還能減少農(nóng)民收入波動，增進農(nóng)民福利。近年來，農(nóng)業(yè)保險越來越引起我國學術(shù)界和政府的高度重視，我國財政政策對于農(nóng)業(yè)保險的支持的傳統(tǒng)做法正面臨改革創(chuàng)新的歷史機遇。

　　農(nóng)業(yè)保險是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大支柱，這個支柱缺了，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位就會動搖。連續(xù)6年的中央“一號文件”都對政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提出了具體要求，特別是2007年中央“一號文件”指出，“積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，按照政府引導、政策支持、市場運作、農(nóng)民自愿的原則，建立完善農(nóng)業(yè)保險體系。”2008年中央“一號文件”指出：“認真總結(jié)各地開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點的經(jīng)驗和做法，穩(wěn)步擴大試點范圍，科學確定補貼品種”。落實好這一決策，應從現(xiàn)實分析人手，從支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的財政政策上有所突破。

　　一、我國農(nóng)業(yè)保險的蕭條景象

　　我國是世界上農(nóng)業(yè)自然災害較嚴重的國家之一。近幾年，農(nóng)業(yè)每年因自然災害導致的損失約為125億美元，占世界平均每年損失(500億美元左右)的1/4左右。我國每年約有0.3億公頃農(nóng)作物受災，占全國農(nóng)作物播種面積的1/4。廣大農(nóng)民抗御自然災害的能力很脆弱，急需提供風險保障。長期以來，談到我國農(nóng)業(yè)保險的問題，無一例外地歸結(jié)為農(nóng)民缺乏經(jīng)濟實力，農(nóng)民缺乏保險意識，農(nóng)民缺乏信用等。這些判斷與實際符合。

　　(一)農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面小

　　我國農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面狹窄。據(jù)調(diào)查，目前全國糧食作物的承保比重只有0.01％，棉花0.02％，大牲畜1.1％，奶牛3.6％，生豬0.8％，家禽1.3％，水產(chǎn)養(yǎng)殖2.5％。據(jù)測算，1998－2000年需要補償?shù)霓r(nóng)業(yè)損失平均每年為1681.59億元，通過農(nóng)業(yè)保險平均年補償為4.5億元，僅占0.27％。而且，即使這么低的保險，基本上全是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)投保并受益，廣大農(nóng)民幾乎沒有參與，無法通過農(nóng)業(yè)保險得到任何補償。加拿大農(nóng)作物投保面積占總耕地面積的65％左右；日本的農(nóng)作物投保率達90％；美國2000年農(nóng)作物保險承保占可保面積的76％。我國農(nóng)業(yè)風險的保障水平比較落后，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的良性循環(huán)與健康發(fā)展。

　　(二)農(nóng)業(yè)保險的供給主體單一

　　2003年以前，我國只有中國人民保險公司和中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。2003年以來，我國先后成立了安信、安華、陽光、安盟等幾家專業(yè)性的農(nóng)業(yè)保險公司，在江蘇、四川、遼寧等地開展了一系列農(nóng)業(yè)保險的試點。這些農(nóng)業(yè)保險，普遍存在兩大困惑：一是經(jīng)營機制不活，業(yè)務拓展不順；二是受道德風險、逆向選擇等的困擾，騙�，F(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)險業(yè)務經(jīng)營困難重重，進而限制了其他商業(yè)性保險公司對農(nóng)險業(yè)務的開展。由于農(nóng)業(yè)保險的供給主體缺位，現(xiàn)有的業(yè)務遠遠不能滿足市場對農(nóng)業(yè)保險的需求。

　　(三)商業(yè)保險業(yè)務呈萎縮趨勢

　　商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險模式并不適應農(nóng)業(yè)保險的特點。一是商業(yè)保險的高收費與農(nóng)民的低收入存在矛盾；二是農(nóng)業(yè)保險存在高風險率、高費用率、高賠付率的特征，追逐利益的商業(yè)性保險公司對農(nóng)業(yè)保險的規(guī)避也就不難理解。農(nóng)業(yè)保險自身的特點使其具有準公共產(chǎn)品的性質(zhì)，對農(nóng)業(yè)保險采取商業(yè)性經(jīng)營模式會導致市場失靈。從保費收人來看，1992年農(nóng)業(yè)保險保費收入增加到8.17億元，達到歷史最高。隨后農(nóng)險業(yè)務迅速減少。1993年為5.61億元，2000年為5.2億元，2002年為3.41億元，2003年為2.36億元，2004年為3.77億元。其中，2004年農(nóng)業(yè)保險費收人同比減少0.83億元，下降幅度達到18.04％，農(nóng)險保費收入僅占財產(chǎn)保險業(yè)務保費收入的0.35％。按全國2.3億戶農(nóng)戶計算，戶均保費不足2元。保險的險種數(shù)目，也由農(nóng)業(yè)保險開展較快時期的60多個下降到目前的不足30個。

　　(四)農(nóng)業(yè)保險法規(guī)建設滯后

　　農(nóng)業(yè)保險作為一項農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護制度，對法律、法規(guī)的依賴性很強。我國于1995年頒布、2002年修訂的《中華人民共和國保險法》對農(nóng)業(yè)保險也并未有具體的規(guī)定。2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》也只是“鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務”，并沒有新的條文來進一步規(guī)范和促進農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的開展。地方性法規(guī)對此也是一片空白，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的開展仍處于法律盲區(qū)。

　　在國外，幾乎所有農(nóng)業(yè)發(fā)達國家和不少不發(fā)達國家都制定了專門的法律制度。日本的法律規(guī)定，對具有一定經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶實行強制保險。美國雖對農(nóng)業(yè)保險實行自愿的原則，但不參加政府農(nóng)作物保險計劃的農(nóng)戶得不到政府的其他福利計劃。正是由于有了這些政府補貼政策和相關(guān)的法律制度支持，各國的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務才得以蓬勃發(fā)展。相比之下，我國農(nóng)業(yè)保險的正規(guī)制約仍是一片空白。

　　(五)政府行為存在缺位現(xiàn)象

　　農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需政府履行彌補市場失靈的職責，我國政府卻存在缺位現(xiàn)象，對農(nóng)業(yè)保險的補貼和扶持非常少，也在很大程度上造成了農(nóng)業(yè)保險的舉步維艱。世界上大多數(shù)國家都建立了較完善的政府支持農(nóng)業(yè)保險系統(tǒng)，如對農(nóng)業(yè)風險實行強制保險；對投保人和承保農(nóng)業(yè)保險的保險公司進行補貼；實行農(nóng)業(yè)風險再保險制度；建立農(nóng)業(yè)巨災風險專項基金等。例如，日本政府對農(nóng)業(yè)保險給予15％的補貼，遇有特大災害，政府承擔80％～100％的保險補償；菲律賓的農(nóng)險保費大部分由政府補貼，行政開支全部由政府負擔。在我國，除了對經(jīng)營農(nóng)業(yè)風險的保險機構(gòu)減免營業(yè)稅之外，目前，還沒有專門支持農(nóng)業(yè)保險的財政政策及其他有力的措施。政府在推行農(nóng)業(yè)保險時，應該盡快設立一個由各部門參與組成的政策性農(nóng)業(yè)保險領(lǐng)導協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)保險涉及單位的矛盾和問題。

　　(六)現(xiàn)有試驗收效微小

　　近年來，我國逐步組建了一些專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，并開展了試點工作。2004年，保監(jiān)會在上海、吉林、黑龍江分別批設了安信、安華和陽光農(nóng)業(yè)相互保險公司等不同經(jīng)營模式的專業(yè)性農(nóng)險公司；在江蘇、四川、遼寧、新疆等省(自治區(qū))開展了保險公司與政府聯(lián)辦、為政府代辦以及保險公司自營等多種形式的農(nóng)業(yè)保險試點工作，開發(fā)了多種農(nóng)業(yè)保險品種。然而收效并不明顯。2006年，盡管全國農(nóng)險保費收入達8.5億元，較上年增長16.2％，但在總保費中的占比僅為0.15％，對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的貢獻仍然微不足道。

　　二、支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的財政政策新模式

　　對農(nóng)業(yè)保險予以財政支持，是WTO對農(nóng)業(yè)扶持的重要綠色通道。我國應充分利用這一規(guī)則，加快建立對農(nóng)業(yè)保險的財政支持機制。

　　(一)借鑒國外成功經(jīng)驗，建立我國特色農(nóng)業(yè)保險模式

　　縱觀世界，農(nóng)業(yè)保險的制度中支持農(nóng)業(yè)保險的主要財政

　　政策有低費率高補貼政策、政府分保、承擔部分費用支出、超額補償、稅收優(yōu)惠等。農(nóng)業(yè)保險大致可以分為五種不同的模式：一是政府壟斷經(jīng)營模式，如前蘇聯(lián)模式，政府設立專門經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)，并提供部分基金以及大量的管理費用。這種模式的特點是官僚習性嚴重，效率低，而且容易產(chǎn)生腐敗，實踐中利少弊多，是不足取的；二是政府主導模式，如美國、加拿大模式，是國家和私營、政府和民間相互聯(lián)系的雙軌制農(nóng)業(yè)保險保障體系模式。三是政府支持下的相互會社模式，如日本模式，民間非盈利團體經(jīng)營而政府補貼和再保險扶持。四是民辦互助模式，如西歐模式，是相互競爭的互助保險社和商業(yè)性保險公司承辦農(nóng)業(yè)保險，政府不直接參與農(nóng)qk保險的經(jīng)營，但給農(nóng)業(yè)保險以稅收等政策優(yōu)惠。五是國家重點選擇性扶持模式，如亞洲發(fā)展中國家模式。

　　美國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式，對我國最具有一定的借鑒意義。美國的農(nóng)業(yè)保險由聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司管理.負責對全國性農(nóng)險險種的費率厘定，對經(jīng)營農(nóng)險的商業(yè)性保險公司進行指導和檢查，提供管理費補貼，國家對農(nóng)險給予免稅和法律支持。這種模式在許多國家得到推廣和使用，但是，受益的只有少部分人。

　　我國是農(nóng)業(yè)大國，發(fā)展很不平衡，農(nóng)業(yè)保險不可能完全照抄照搬國外農(nóng)業(yè)保險做法，但也不宜過于多元化。設計中國農(nóng)業(yè)保險模式，應堅持農(nóng)民買得起、保險機構(gòu)微利、政府合理補貼、適度競爭的原則。在設計支持農(nóng)業(yè)保險的財政政策時要堅持循序漸進、穩(wěn)步推進、自主自愿、政策扶持引導與市場化相結(jié)合的原則，認真總結(jié)各地開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點的經(jīng)驗和做法，穩(wěn)步擴大試點范圍，科學確定補貼品種。在形成中國農(nóng)業(yè)保險的新模式過程中要考慮到5個互相聯(lián)系的方面：一是政府主導，但不包辦；二是由若干專業(yè)性保險公司辦理，但不壟斷；三是農(nóng)民自治組織中介；四是農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)自愿投保，但不放任；五是商業(yè)性保險公司和外資保險公司積極參與并給予優(yōu)惠。

　　(二)對投保農(nóng)民提供保費補貼，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的購買力，鼓勵其參加農(nóng)業(yè)保險

　　美國對不同險種給予不同比例的保費補貼政策。日本保費補貼比例則依費率不同而高低有別。我國政府應根據(jù)不同地區(qū)和政府的財政能力，提供不同程度的保險費補貼。保費補貼比例太低則調(diào)動不了農(nóng)民參保的積極性，更體現(xiàn)不了社會主義的優(yōu)越性；太高則會加大政府的同定補貼支出，其他利益集團有意見。目前�？蓪⒀a貼的范圍限定在關(guān)系國計民生的農(nóng)產(chǎn)品如水稻、小麥、大豆、油菜、棉花、生豬、奶牛等的保費補貼上，平均補貼額為保費的50％為宜。

　　我國可在農(nóng)村金融組織不斷健全和發(fā)展的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)保險納入農(nóng)村金融體系，即將農(nóng)業(yè)貸款與農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合。初期，對參加農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)戶在貸款額度和利率等方面給予一定的優(yōu)惠。待條件成熟時，可將是否參加保險作為貸款發(fā)放的條件之一，這既有利于分散銀行的信貸風險，提高銀行信貸資金質(zhì)量，保險公司又可以借此擴大承保范圍，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的良性發(fā)展。

　　(三)對保險公司提供保險費用補貼，減輕專業(yè)保險公司和商業(yè)保險公司的費用壓力，鼓勵其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險

　　美國政府承擔聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的各項費用以及農(nóng)作物保險推廣和教育費用，向承辦政府農(nóng)作物保險的私營保險公司提供20％～25％的業(yè)務費用補貼。我國政府也應給專業(yè)保險公司和商業(yè)性保險公司以適當?shù)墓芾碣M用補貼，以鼓勵其經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險。設立更多專門政策性農(nóng)業(yè)保險公司。由于我國農(nóng)民收入低和保險意識有待提高，因此，由政府成立專業(yè)農(nóng)業(yè)政策性保險公司，引導農(nóng)業(yè)保險發(fā)展是比較切合我國實際的。政府支付政策性農(nóng)業(yè)保險公司一切經(jīng)營管理費用，采取自愿與強制相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險，并享有免稅待遇。

　　(四)建立農(nóng)業(yè)風險準備金，用于發(fā)生巨災時的大額保險賠付

　　農(nóng)業(yè)巨災風險專項基金，是用于應付特大自然災害而積累的專項基金，用于巨大災害發(fā)生時的大額保險賠付。我國可根據(jù)政府的財力，由中央和地方政府、經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的保險公司共同出資，也可以向社會募捐，設立農(nóng)業(yè)巨災風險專項基金，確保巨災發(fā)生時的巨額保險賠付。上述資金來源可以從涉農(nóng)的國家轉(zhuǎn)移支付中調(diào)劑，具體可以研究通過調(diào)劑部分農(nóng)業(yè)直接補貼資金、農(nóng)業(yè)稅減免份額、農(nóng)業(yè)災害救濟金、財政專項支出等渠道籌集。補貼標準、實施辦法應由財政、稅務部門負責研究。由于自然災害伴有偶然性和周期性特征，農(nóng)業(yè)保險當年核算所形成的利潤可作為風險準備金封閉式管理，以豐補欠，�？顚Ｓ谩４送�，稅收優(yōu)惠、對農(nóng)業(yè)保險再保險提供支持也是很好的辦法。