2010-10-21 11:15 來源：李相國 楊萬貫
【摘要】溫家寶總理在2009年所作的《政府工作報告》中重申了2008年秋天公布的4萬億元經(jīng)濟刺激計劃。筆者就此從制訂基本投資項目目錄、認真考核、嚴格監(jiān)管的財務角度出發(fā),對如何使用好這筆巨額投資談了一些粗淺的看法,以期達到拋磚引玉的作用,供大家參考。
【關鍵詞】財務角度;4萬億投資;投資項目;認真考核;嚴格監(jiān)管
溫家寶總理于2009年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上作政府工作報告時,重申了2008年秋天公布的4萬億元經(jīng)濟刺激計劃。隨后,2009年3月6日,國家發(fā)改委主任張平同志對4萬億元投資計劃作了詳細解讀,從總的方面談到了4萬億元投資資金從哪來,到哪去,誰監(jiān)管等問題,并較為具體地談到了以下幾個方面的事項:1.除中央政府投資11 800億元之外,其他渠道籌措了約3萬億元,其中包括中央財政代地方財政發(fā)行2 000億元國債、發(fā)放部分政策性貸款、擴大地方企業(yè)債券發(fā)行。中央政府投資11 800億元的使用方向為公益性項目,如學校、醫(yī)院、水利工程。其他渠道籌措的約3萬億元的使用方向為半公益性項目和經(jīng)營性項目。2.投資重點鎖定關注民生、關注“三農(nóng)”。其中談到投資期限為2008年第四季度開始到2010年底;投資原則為搞好基礎設施建設,加強生態(tài)環(huán)境保護,做好節(jié)能排減工作,加快調(diào)整經(jīng)濟結構轉變經(jīng)濟發(fā)展方式;投資方向為民生工程4 000億元,農(nóng)村民生工程3 700億元,基礎設施建設15 000億元,社會事業(yè)1 500億元,節(jié)能排減、生態(tài)工程2 100億元,調(diào)整結構技術改造3 700億元,災區(qū)重建10 000億元。3.組織24個檢查組嚴格監(jiān)管。張平同志所解讀的這些內(nèi)容對人們理解政府下決心用4萬億元資金刺激經(jīng)濟的良苦用心,對用好4萬億元投資全面實施經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的一攬子計劃的作用和重要意義有生動和具體的幫助,尤其是使得人們深切體會到在全世界范圍內(nèi)發(fā)生金融風暴給我國經(jīng)濟造成困難之時,黨和政府所作的這些安排無不極大地體現(xiàn)了以人為本和實踐科學發(fā)展觀的精神。
如上所述,同時結合近來學習政府工作報告時獲得的一些心得體會,筆者主要想從財務的角度對4萬億元投資的使用提出三點粗淺的建言。
一、制訂基本投資項目目錄
溫家寶總理在2009年的政府工作報告里強調(diào):2009年政府投資力度大、新上項目多,要確保監(jiān)管到位,絕不能搞勞民傷財?shù)?ldquo;形象工程”和脫離實際的“政績工程”,絕不允許利用擴大公共投資為單位和個人謀取私利。筆者認為,為了能順利執(zhí)行和全面實施經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的一攬子計劃,這個一攬子計劃也不能過于籠統(tǒng)、模糊,應該具有可操作性。為此,是否應該根據(jù)溫家寶總理所作政府工作報告的總的要求,在張平同志對4萬億元所作解讀的基礎上,由國家發(fā)改委、財政部、人民銀行、統(tǒng)計局、國務院相關主管單位,聯(lián)合我國東、中、西部地區(qū)和特別受到金融風暴沖擊的經(jīng)濟實體中影響最大的十個重點產(chǎn)業(yè)龍頭,按照眼前與長遠相結合、局部與全局相結合、民生與建設相結合,以及東、中、西部地區(qū)相結合……的原則,借鑒我國衛(wèi)生部建立基本藥物目錄的做法(衛(wèi)生部在實施的醫(yī)改方案中規(guī)定,對醫(yī)院臨床涉及的全部病種的多發(fā)病、常見病和疑難特癥所需使用的各種藥品,凡是具有批準文號和國藥準字的,確實是質量好、療效高、成本低、藥價廉的,經(jīng)過專管機構篩選批準的,可以列入各種病種的基本藥物目錄。此基本藥物目錄預計4月底公布�；舅幬锬夸浌己�,醫(yī)生對患者所開處方的藥品,只有列入藥物目錄的,才能按醫(yī)保規(guī)定予以報銷),制訂實施一攬子投資計劃的基本投資項目目錄。例如,可以分別為投向民生工程的4 000億元、投向基礎設施建設的15 000億元等投資方向制訂基本投資項目目錄,并在相關范圍內(nèi)予以公布,讓廣大人民群眾有知情權和話語權,有利于人民群眾予以監(jiān)督。制訂基本投資項目目錄后,只有列入了基本投資項目目錄的投資方案才有可能經(jīng)過審批后予以立項,進而獲得投資款項,使得立了案的項目得以順利實施。政府投資必須用在應對危機最關鍵的地方,遵照溫家寶總理在政府工作報告中所講的 “我們的每一分錢都來自人民,必須對人民負責”的精神去做。有了基本投資項目目錄,便于有章可循,違者必究,防止投資的隨意性,提高投資的有效性。
二、認真考核基本投資項目執(zhí)行完成的情況
在考核基本投資項目執(zhí)行完成情況時,各地區(qū)、各部門、各企業(yè)必須首先全力以赴地完成溫家寶總理在政府工作報告中提出的“今年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要預期目標是:國內(nèi)生產(chǎn)總值增長8%左右”(生產(chǎn)總值即總產(chǎn)值,又稱為GDP——筆者注)的任務。在此,筆者僅就與當前所提以完成生產(chǎn)總值作為努力目標緊密相連的在上個世紀高度集中計劃經(jīng)濟模式下以總產(chǎn)值最大化作為企業(yè)財務管理總體目標的實踐作些追憶分析。在高度集中的計劃經(jīng)濟模式下,企業(yè)的財產(chǎn)所有權和經(jīng)營權高度集中,企業(yè)的主要任務是執(zhí)行完成國家下達的指令性的總產(chǎn)值指標。企業(yè)的存廢擴縮、企業(yè)領導人職位的升遷、職工個人利益的多少均由完成的產(chǎn)值計劃指標的程度決定,這就決定了企業(yè)必須要把總產(chǎn)值作為生產(chǎn)經(jīng)營的主要目標。當時考核企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的指標主要有八項,即:產(chǎn)量;品種;質量;勞動生產(chǎn)率;消耗;流動資金;成本;利潤�？偖a(chǎn)值指標不在八項指標之內(nèi),但在企業(yè)界流傳著八大指標老九掛帥的說法,老九即總產(chǎn)值指標。因此,在社會主義建設的相當長的一段時間,人們把總產(chǎn)值最大化作為財務管理的總體目標。但隨著時間的推移,人們逐漸認識到這一目標存在如下缺點:1.只講產(chǎn)值,不重視產(chǎn)品的配套性,同步化、多批次的生產(chǎn)。2.只重視產(chǎn)品的數(shù)量,不重視產(chǎn)品的品種和質量。3.有些投入的新增產(chǎn)值小于新增成本,因為能增加產(chǎn)值,企業(yè)仍愿意增加投入。4.只抓生產(chǎn),不抓銷售。5.只重投入,不抓挖潛。總之,一切都是圍繞能增加總產(chǎn)值轉。因為總產(chǎn)值最大化目標存在上述缺點,因此,人們認識到即便是在當時的經(jīng)濟體制條件下,把總產(chǎn)值最大化作為企業(yè)財務管理總體目標也不符合財務活動的規(guī)律。
總產(chǎn)值是以價值形式反映的全國、一個地區(qū)、一個部門、一個企業(yè)在一定時期內(nèi)各種產(chǎn)品總產(chǎn)量的指標。由于產(chǎn)品種類繁多、規(guī)格不一、計量單位不同,要綜合反映不同時期各種產(chǎn)品的總量,必須找出一個共同具有的計量單位才能加以綜合,唯一可用的就是利用價值指標即用貨幣來表示。使用不同時期的總產(chǎn)值主要是反映生產(chǎn)的發(fā)展速度。另外,在計算與分析主要經(jīng)濟指標時,有時也需要利用總產(chǎn)值指標,如計算全員勞動生產(chǎn)率、分析流動資金占用情況等。應該說,即便是在上個世紀的高度集中的計劃經(jīng)濟模式時期運用總產(chǎn)值這一價值指標本身也是無可非議的,問題出在以老九掛帥的做法,而今要吸取的教訓是按老九掛帥做法所產(chǎn)生的本文上述的種種缺點。絕對不能在實施基本投資項目時,只把投資資金投入項目開工建設中就算完成了生產(chǎn)總值任務。政府有關主管部門應該會同、協(xié)商、制訂考核基本投資項目執(zhí)行完成情況的制度和辦法,以便有章可循。就方法而言,1.可以借鑒以往工業(yè)部門計算工業(yè)總產(chǎn)值以一個工廠為對象,以全廠的工業(yè)生產(chǎn)活動的最終成果來計算總產(chǎn)值,而不是以工業(yè)企業(yè)內(nèi)部各車間生產(chǎn)成果的價值相加來計算的“工廠法”的合理、有益之處,以一個基本投資項目作為計算生產(chǎn)總值的對象。2.要明確規(guī)定計算生產(chǎn)總值應該包括的生產(chǎn)活動范圍和不應該包括的生產(chǎn)活動范圍。3.生產(chǎn)周期長的基本投資項目計算生產(chǎn)總值可以采用工時定額法、零件法或部件法等。總之,考核基本投資項目的制度和辦法可以從兩個方面著手,一方面吸收以往在實踐中行之有效的可取的有益東西;另一方面要根據(jù)改革發(fā)展特別是眼下特殊時期的情況進行創(chuàng)新。
應該看到,以上談到的制訂基本投資項目目錄和制定考核基本投資項目的制度和辦法是當前急需的、兩項極為重要的、做起來非常復雜和繁重的系統(tǒng)工作。相關部門和單位應該以利國利民、知難而進的無畏精神,奮力前行,把這兩項工作做細做實,不遺余力地完成這兩項世代千秋的宏圖大業(yè)。
三、嚴格審查,嚴格監(jiān)管
國家發(fā)改委張平主任在詳解4萬億投資計劃時說:擴大投資是刺激經(jīng)濟增長最直接、最有效的手段之一。4萬億投資必須明確責任。地方項目,地方政府是責任主體;中央項目,中央部門和中央企業(yè)是責任主體。在安排過程中,一定要執(zhí)行中央的決策部署。同時,在執(zhí)行過程中,要執(zhí)行“兩個嚴格”。一個是嚴格審查,嚴格審查就是要按照規(guī)劃、按照產(chǎn)業(yè)政策,按照準入標準來審定這些項目;一個是嚴格監(jiān)管。張平同志還說到,中央以中央紀委牽頭成立24個檢查組實施嚴格嚴管。張平同志的這些解讀有利于嚴格監(jiān)管的執(zhí)行。溫家寶總理在政府工作報告中談到嚴格監(jiān)管問題時指出:“必須要有一個相對完善的政府投資責任追究制度�？稍诂F(xiàn)有體制下,問責的對象僅限于政府投資過程中的具體腐敗問題和質量問題,而在此之外的投資失誤,則缺乏明確的責任機制。”溫家寶總理的這一論述,正好切中當下時弊。筆者認為,投資項目責任主體不能定得過于籠統(tǒng)泛指,這樣不利于投資責任追究制度的執(zhí)行。據(jù)2009年3月10日《北京青年報》重點關注欄載,民盟中央日前向全國政協(xié)大會提交提案建議,應盡快完善政府投資項目責任追究制度,由人民代表大會及其常務委員會作為最重要的追究主體。民盟中央在提案中表示,根據(jù)現(xiàn)有體制,倘若出現(xiàn)政府投資的失誤案例,責任主體難以認定。此外,由于目前責任追究制度的實施主要依靠行政管理關系,極易導致管理者自身權力越大,責任越難追究。又如全國政協(xié)委員、四川省監(jiān)察廳副廳長趙振銑在談到災后重建項目監(jiān)管時所言,“目前的責任追究還只限于官員有沒有瀆職,有沒有經(jīng)濟犯罪。對于一些不成功的項目,導致了一些浪費或者環(huán)境問題的,應該說沒有明確的追究制度。”比如“中華文化標志城”,雖然輿論一片質疑之聲,但當?shù)卣賳T卻始終堅稱“肯定要建”。地方官員之所以有這樣的底氣,一方面是因為政府投資的決策權掌握在自己手里,不需要經(jīng)過納稅人的同意;另一方面也是因為只要保證自己不從中貪污,便基本上沒有事后被追責之慮。
政府在投資行為中的責任,大體可分為兩種:一是項目在具體實施過程中的責任,涉及工程質量、經(jīng)費核查等方面;二是出資人決策的責任�，F(xiàn)有審計監(jiān)督、質量監(jiān)督等制度設計主要針對的是前者。但投資項目的決策錯誤造成的損失遠遠大于項目實施失職造成的損失,“政績工程”、“形象工程”的泛濫,原因正在于政府投資的不民主、不科學和不公開。有關方面提議由人大來介入追究政府投資失誤責任,這當然是必要的,但是應將關口提前到投資決策之初。“引入民意是最好的監(jiān)督模式”,要確保最大可能地減少政府投資的投資失誤,首先必須約束和制衡政府投資的決策權,形成民主而開放的決策機制,明確決策責任的承擔主體,建立決策責任追究制度。同時,要建立項目支出的預算和聽證制度,尤其是對營利性公共設施項目投資的公眾聽證制度。筆者完全同意這些提案建議和看法,并認為,完善政府投資責任追究制度,從眼前和長遠來看,是一項十分迫切而且極為重要的工作,這一工作應該通過法律形式明確規(guī)范下來。但是,從2004年《國務院關于投資體制改革的決定》頒布至今,更高層次的法律規(guī)范未見出爐,應該重視和抓緊這方面的工作,務求做到責任主體要明確、具體。
2009年3月13日溫家寶總理回答中外記者提問時,希望“全體中國人民都以自己的暖心來暖中國的經(jīng)濟。”并說:“只有信心才能產(chǎn)生勇氣和力量,保有勇氣和力量才能戰(zhàn)勝困難。”溫家寶總理還借喻古句名言“莫道今年春將盡,明年春色倍還人”來鼓舞人民。
總之,中國人民一定會有信心、有勇氣、有力量,以自己的暖心來暖中國經(jīng)濟的。也定會像溫家寶總理在政府工作報告中所言:只要我們緊緊依靠黨的領導和全國各族人民,就沒有克服不了的困難,就一定能夠把國際金融危機的不利影響降到最低程度,就一定能夠推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。
【主要參考文獻】
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