一、我國(guó)收費(fèi)公路發(fā)展運(yùn)行中存在的問題
一是收費(fèi)站點(diǎn)過(guò)多過(guò)濫。到2005年，我國(guó)公路收費(fèi)站點(diǎn)約有5000多個(gè)，在一定程度上降低了公路通行效率。
二是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，有的地方偏高。一些地方政府在審批收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，沒有嚴(yán)格進(jìn)行成本核算，沒有考慮社會(huì)承受能力，增加了企業(yè)運(yùn)輸成本，影響了公路運(yùn)輸企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
三是收費(fèi)期限執(zhí)行不嚴(yán)。一些地方審批收費(fèi)期限時(shí)不做科學(xué)預(yù)測(cè)，按最高期限掌握，還有個(gè)別收費(fèi)站到期不撤，擅自延長(zhǎng)收費(fèi)期限，加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)。
四是收費(fèi)養(yǎng)人現(xiàn)象依然存在。有些收費(fèi)站任意增加人員編制，加大了管理成本，而這部分負(fù)擔(dān)最終轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。
五是資金管理亟待加強(qiáng)。亂用、挪用資金情況時(shí)有發(fā)生。
六是公路收費(fèi)權(quán)益轉(zhuǎn)讓行為尚待規(guī)范。有些地方政府越權(quán)審批轉(zhuǎn)讓，有的轉(zhuǎn)讓未依法進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，致使國(guó)有資產(chǎn)流失。
這些問題的存在，給收費(fèi)公路的管理帶來(lái)了不利影響，歸納起來(lái)主要有以下方面：一是降低了收費(fèi)公路通行能力；二是增加了收費(fèi)公路使用者的負(fù)擔(dān)，損害了使用者的利益；三是導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失，損害了國(guó)家利益；四是加大了收費(fèi)公路管理成本；五是增加了道路運(yùn)輸成本，客觀上制約了道路運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展，影響了企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；六是收費(fèi)公路債務(wù)積淀逐年增加，償還本息壓力過(guò)大，影響了公路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展；七是損害了交通部門聲譽(yù)和社會(huì)形象。
二、“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的提出
鑒于以上原因，國(guó)務(wù)院第61次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)并于2004年11月1日發(fā)布實(shí)施《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），《條例》第十一條明確規(guī)定“建設(shè)和管理政府還貸公路，應(yīng)當(dāng)按照政事分開的原則，依法設(shè)立專門的不以盈利為目的的法人組織。省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對(duì)本行政區(qū)域類的政府還貸公路，可實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，也就是說(shuō)要求對(duì)收費(fèi)還貸公路實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”。
但通過(guò)筆者了解，目前我國(guó)絕大部分收費(fèi)還貸公路實(shí)行的還是“一路一收費(fèi)”、“一個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目一收費(fèi)”的按收費(fèi)項(xiàng)目獨(dú)立核算模式，但同時(shí)也很慶幸的了解到，一種“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的收費(fèi)公路貸款新辦法正在江蘇省揚(yáng)州市試行，通過(guò)新成立的市收費(fèi)公路管理中心，解決該市收費(fèi)還貸公路出現(xiàn)的貸款額巨大、收費(fèi)額下降、收不抵息、收貸失衡的狀況。相信隨著收費(fèi)公路進(jìn)一步發(fā)展壯大，將會(huì)有越來(lái)越多的省市實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還” 這一模式，償還收費(fèi)還貸公路建設(shè)貸款和有償投資及新增收費(fèi)項(xiàng)目投資債務(wù)。
什么是收費(fèi)還貸公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”呢？從概念上講，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”是指將所有的政府還貸公路收入、支出集中使用管理，由政府行政職能部門或者組建的代表政府的公用事業(yè)法人統(tǒng)一向銀行貸款，統(tǒng)一向銀行還款。國(guó)際上對(duì)收費(fèi)公路管理也不乏“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式，其中日本道路公司就是這樣一個(gè)組織。
三、實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的必要性
筆者通過(guò)分析收費(fèi)公路管理中存在的諸多問題，認(rèn)為加快收費(fèi)公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”有以下必要性。
�。ㄒ唬┯欣诮鉀Q管理體制混亂及運(yùn)行模式不科學(xué)問題。從我國(guó)20多年公路快速發(fā)展的實(shí)際來(lái)看，目前我國(guó)收費(fèi)公路的總里程已經(jīng)達(dá)到10萬(wàn)多公里，其中政府收費(fèi)還貸公路占到80%以上，是我國(guó)收費(fèi)公路的主體，在收費(fèi)公路快速發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。
一是管理體制多頭，多種管理體制并存，有的隸屬于高速公路管理部門，有的屬于省交通廳或者各級(jí)公路局，有的屬于地市交通局，甚至縣交通局，行業(yè)管理不到位。
二是運(yùn)行模式欠科學(xué)。目前政府還貸收費(fèi)公路均以建設(shè)項(xiàng)目為單位實(shí)行分段管理模式，一方面客觀上造成公路收費(fèi)站點(diǎn)過(guò)多過(guò)密的不合理現(xiàn)象。另一方面管理機(jī)構(gòu)、人員和設(shè)備分段重復(fù)設(shè)置，造成資源浪費(fèi)，管理成本增加，效率低下。
由省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的收費(fèi)站點(diǎn)和收費(fèi)公路進(jìn)行統(tǒng)一管理，可以有效地避免上述問題的發(fā)生，從而促進(jìn)收費(fèi)還貸公路健康發(fā)展。
�。ǘ敖y(tǒng)貸統(tǒng)還”制度有許多很明顯的優(yōu)點(diǎn)
1.通過(guò)實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”可以對(duì)收費(fèi)站點(diǎn)的設(shè)置進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)，可以撤銷一些收費(fèi)額少和根本無(wú)法償還貸款本息的收費(fèi)站，能夠從根本上減少收費(fèi)站數(shù)量，防止收費(fèi)資金被截流和挪用，提高融資能力和路網(wǎng)運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)公路的良性發(fā)展。
2.通過(guò)對(duì)收費(fèi)站統(tǒng)一定員定崗定預(yù)算，能夠減少收費(fèi)人員，降低管理成本，解決收費(fèi)養(yǎng)人問題，同時(shí)可以加強(qiáng)資金監(jiān)管力度，提高還貸能力和貸款融資能力，降低還貸風(fēng)險(xiǎn)和融資成本。
3.實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”并通過(guò)建立“撤站還貸平衡資金”，可以提高經(jīng)濟(jì)落后和邊遠(yuǎn)地區(qū)建設(shè)收費(fèi)還貸公路的融資能力，減輕還貸壓力。
4.實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度還可以通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，實(shí)行“一卡通”，實(shí)現(xiàn)不停車交費(fèi)，大大提高路網(wǎng)運(yùn)行效率。
5.實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”有利于收費(fèi)還貸公路養(yǎng)護(hù)。公路通行費(fèi)收入只能用于兩個(gè)方面，一是維持收費(fèi)公路正常運(yùn)行所需要的養(yǎng)護(hù)和管理費(fèi)用，二是償還收費(fèi)公路建設(shè)的貸款和有償集資款。實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”可以嚴(yán)格遵守“收支兩條線”，確保公路養(yǎng)護(hù)資金足額到位，有利于從根本上解決通行費(fèi)收入被擠占、挪用。
四、實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式探討
關(guān)于“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度的具體做法和要求，目前還沒有統(tǒng)一。目前河南、湖北和陜西等省已經(jīng)開始摸索試行這項(xiàng)制度。河南省實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”后，將各縣、市收費(fèi)公路的收費(fèi)和債務(wù)全部收到省公路局，實(shí)行直接管理，由省公路局向銀行統(tǒng)一貸款，統(tǒng)一還款。湖北省只將各縣、市的收費(fèi)公路收到省公路局，債務(wù)仍由各市承擔(dān)，省公路局統(tǒng)一貸款，各市分別還貸。陜西省也將在2006年出臺(tái)《陜西省收費(fèi)公路管理辦法》，逐步建立國(guó)省道二級(jí)還貸公路統(tǒng)貸統(tǒng)還制度，整合資源，優(yōu)化公路收費(fèi)站點(diǎn)布局。
筆者建議“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度應(yīng)包括以下“六統(tǒng)一”。
一是統(tǒng)一收費(fèi)管理。全省收費(fèi)還貸公路通行費(fèi)由省公路部門實(shí)行收支兩條線管理，繳入省級(jí)財(cái)政專戶，統(tǒng)一管理，扣除“撤站還貸平衡資金”后，全額返還收費(fèi)管理單位，用于還本付息及養(yǎng)管經(jīng)費(fèi)。
二是統(tǒng)一票證管理。全省收費(fèi)還貸公路通行費(fèi)票據(jù)由省財(cái)政廳統(tǒng)一印制，省交通廳統(tǒng)一發(fā)放。
三是統(tǒng)一預(yù)算管理。全省收費(fèi)還貸公路通行費(fèi)收支預(yù)算由省財(cái)政廳、省交通廳統(tǒng)一下達(dá)。
四是統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)全省收費(fèi)還貸公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適度調(diào)整，實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
五是統(tǒng)一繳納稅費(fèi)。由省交通廳統(tǒng)一向省級(jí)稅務(wù)部門和財(cái)政部門代扣繳納水利建設(shè)基金等稅費(fèi)。
六是統(tǒng)一建立“撤站還貸平衡資金”。從各收費(fèi)站上解的通行費(fèi)中，按一定比例集中收取部分資金建立“撤站還貸平衡資金”，由省交通廳統(tǒng)籌安排，專門用于被撤銷的收費(fèi)站點(diǎn)遺留債務(wù)及貧困地區(qū)收費(fèi)站還貸補(bǔ)助。
這里需要特別強(qiáng)調(diào)的，一方面應(yīng)逐步減少或撤銷二級(jí)公路收費(fèi)站，以網(wǎng)化的高速公路收費(fèi)站為主，帶動(dòng)全省收費(fèi)公路還貸。另一方面應(yīng)由省交通廳、財(cái)政廳出面與省級(jí)商業(yè)銀行協(xié)調(diào)，簽署打包貸款協(xié)議，以全面解決收費(fèi)公路貸款融資難問題。
