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農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政府職責(zé)

2006-11-17 15:57 《中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)》·宋林霖 孫寶民 李歆麗 【 】【打印】【我要糾錯(cuò)

  20世紀(jì)90年代中后期,由于耕地面積減少、農(nóng)業(yè)邊際收益遞減和機(jī)械化程度提高等一系列原因,大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出來(lái)。據(jù)勞動(dòng)部資料顯示,2003年我國(guó)有4 98億農(nóng)村勞動(dòng)力,以后平均每年還將新增1000萬(wàn)人。據(jù)專家測(cè)算,在農(nóng)村現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平和生產(chǎn)規(guī)模條件下,我國(guó)農(nóng)村只能為1 5億勞動(dòng)力提供就業(yè)機(jī)會(huì)。也就是說(shuō),在4 98億農(nóng)村勞動(dòng)力中,有近3 5億屬于剩余勞動(dòng)力,除了已經(jīng)進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和大中城市打工的2 3億人外,還有1 2億勞動(dòng)力處于絕對(duì)失業(yè)狀態(tài),目前仍滯留在農(nóng)村。農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力的存在,嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和農(nóng)民收入的增長(zhǎng),阻礙著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)新形勢(shì)下,探討政府如何有效地轉(zhuǎn)移數(shù)億農(nóng)村剩余勞動(dòng)力具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

  一、制約農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移存在的主要問(wèn)題

 。ㄒ唬┏青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和相關(guān)政策影響

  我國(guó)于1952年開(kāi)始,為擺脫貧窮、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,選擇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式。為了在有限的財(cái)力下維持城市非農(nóng)業(yè)人口的供給和工業(yè)的低成本,1958年國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》,并先后制定了一系列輔助性的行政措施,如城市人口“定量商品糧供給制度”、“勞動(dòng)就業(yè)制度”、“社會(huì)保障制度”等,從而形成了一套以《條例》為核心,其他輔助性措施為補(bǔ)充的戶籍管理制度體系。

  這種戶籍管理制度將人們的區(qū)域差異與身份差異相聯(lián)系,硬性規(guī)定了農(nóng)民與土地的依賴關(guān)系和城市居民享有各種特權(quán)的必然性。即使農(nóng)民沖破重重阻力進(jìn)入城市務(wù)工,仍無(wú)法在就業(yè)、住房、福利、醫(yī)療和子女教育等方面擁有平等的待遇。高昂的生活成本,難以逾越的社會(huì)等級(jí),邊緣人的心態(tài)定位,使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,呈現(xiàn)“候鳥(niǎo)式”不持續(xù)、不徹底態(tài)勢(shì),不僅不利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,還會(huì)導(dǎo)致民工潮的出現(xiàn),成為社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

 。ǘ⿲(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出比重呈下降趨勢(shì)

  農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位,都決定了農(nóng)業(yè)需要政府給予有力地保護(hù)與支持。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,都曾有過(guò)以“剪刀差”的形式支持其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷史,但發(fā)達(dá)國(guó)家后期都會(huì)以工業(yè)來(lái)反哺農(nóng)業(yè)。而發(fā)展中國(guó)家,由于工業(yè)化進(jìn)程緩慢,農(nóng)業(yè)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)“剪刀差”貢獻(xiàn)過(guò)程特別漫長(zhǎng),政府習(xí)慣于長(zhǎng)期依賴農(nóng)業(yè)做出犧牲,不予支持,很容易形成農(nóng)業(yè)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)慣性,中國(guó)的現(xiàn)狀就是如此。長(zhǎng)期以來(lái),雖然國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的絕對(duì)數(shù)有所增加,但相對(duì)比重卻呈逐年下降的趨勢(shì),據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》,2003年我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出總額已達(dá)1754 45億元,相當(dāng)于1991年的近6倍,但農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出比重卻由1991年的10 26%下降到2003年的7 12%.由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng),生產(chǎn)資金周轉(zhuǎn)緩慢,回報(bào)率低,對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)相對(duì)較小,地方政府片面追求GDP增長(zhǎng),官員急于建立政績(jī),往往注重投資發(fā)展短平快、高稅利的加工工業(yè),對(duì)農(nóng)業(yè)這種長(zhǎng)線產(chǎn)業(yè)的投資缺乏動(dòng)力,投入不足,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性就會(huì)萎縮,就業(yè)機(jī)會(huì)便很難在農(nóng)業(yè)內(nèi)部得到擴(kuò)充。

 。ㄈ┑胤秸c鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)責(zé)權(quán)不清

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集體資產(chǎn)具有非常典型的集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì),從理論上講,行使企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是集體成員,按照民主程序選舉產(chǎn)生決策機(jī)構(gòu),而不應(yīng)該是個(gè)人。但長(zhǎng)期以來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接任命鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)管理企業(yè),使集體及其成員與資產(chǎn)所有權(quán)分離,導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者對(duì)企業(yè)的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng),管理水平下降,員工積極性受挫,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都難以持續(xù)做大做強(qiáng),吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力十分有限。

  二、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中的政府職責(zé)

 。ㄒ唬┓植襟E取消二元戶籍制度,完善相應(yīng)的社會(huì)保障制度

  我國(guó)實(shí)行的二元戶籍管理制度,制約了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,必須進(jìn)行徹底改革。但二元戶籍制度不僅是一種行政管理方法,其背后還包含著不同身份和不同待遇引發(fā)的一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)甚至政治問(wèn)題,因而要徹底剝離附著在城鄉(xiāng)戶籍制度上的種種不合理因素,需要按步驟有序進(jìn)行。政府應(yīng)完善農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域的相關(guān)社會(huì)保障制度,國(guó)家勞動(dòng)社會(huì)保障部門要把握好社會(huì)保障發(fā)展的規(guī)律,為地方政府提供統(tǒng)一原則和相關(guān)指導(dǎo),注重與城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的銜接性,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障賬戶,強(qiáng)化政府的監(jiān)督管理職能,對(duì)企業(yè)規(guī)范用工、雙方解除勞動(dòng)關(guān)系、保障基金的運(yùn)行等加大監(jiān)管力度。總之,保證農(nóng)民工可以享受到與城市居民同等的權(quán)利和公共服務(wù),是戶籍制度改革最好的突破口。

 。ǘ┘哟笳畬(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入力度

  在我國(guó),大量的農(nóng)村人口分布在有限的可耕種土地上,嚴(yán)重阻礙了土地規(guī);(jīng)營(yíng)和產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整,要想使政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入發(fā)揮最大的作用,就必須選擇一種最佳的建設(shè)方略。農(nóng)村城鎮(zhèn)化、發(fā)展小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,已經(jīng)被實(shí)踐證明是一個(gè)有效的途徑。同城市相比,小城鎮(zhèn)無(wú)論從地域還是文化方面都更接近農(nóng)民,不僅可以降低勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中的成本和風(fēng)險(xiǎn),而且也是連接城市和鄉(xiāng)村的橋梁和紐帶。

  針對(duì)農(nóng)村青年和富余勞動(dòng)力普遍文化水平較低,大多沒(méi)有一技之長(zhǎng)的現(xiàn)狀,應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)的投入,各級(jí)政府應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中安排一定的農(nóng)民工培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),組織專業(yè)力量編寫農(nóng)民工培訓(xùn)教材,盡快建立一批覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的農(nóng)民工培訓(xùn)基地和及時(shí)便捷的勞動(dòng)力供求市場(chǎng)信息網(wǎng)。同時(shí),還要通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育,調(diào)整農(nóng)村教育結(jié)構(gòu),深入持久地抓好普及農(nóng)村九年制義務(wù)教育工作,并制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)大學(xué)生到農(nóng)村從事教育扶貧工作。

 。ㄈ┱匦露ㄎ慌c鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)系

  1984年以后,農(nóng)村社隊(duì)企業(yè)被定位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),在地方政府提供土地、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等一系列優(yōu)惠政策的條件下,迅速發(fā)展,但同時(shí),企業(yè)的所有權(quán)、控制權(quán)及其演變性質(zhì)都模糊了,地方政府已經(jīng)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看作預(yù)算收入的一個(gè)重要來(lái)源。并且為當(dāng)?shù)毓賳T的在位政績(jī)?cè)龉馓砩,所以地方政府牢牢地在人、?cái)、物各方面掌控鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),和傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)一樣,政府的強(qiáng)制代理行為使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)的背景下“水土不服”,發(fā)展緩慢,使其無(wú)法正常發(fā)揮帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的功能,所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該重新定位,實(shí)行政企分開(kāi),變行政干預(yù)為政策支持與引導(dǎo)。

  地方政府要從實(shí)際出發(fā),把握好改制工作的力度和節(jié)奏,在改制的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要做到依法運(yùn)作,規(guī)范透明,落實(shí)責(zé)任,充分考慮投資者搞好企業(yè)的能力,選擇合適的投資者參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制,引入資金、技術(shù)、人才等資源增量,推動(dòng)企業(yè)制度創(chuàng)新,機(jī)制轉(zhuǎn)換,盤活資產(chǎn)和扭虧脫困,促進(jìn)企業(yè)的快速發(fā)展,以吸納更多農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。