| 內(nèi)容提要: 本文分析了廣西交通廳實施部門預(yù)算改革以來取得的成效及存在的問題，并就交通部門如何完善部門預(yù)算改革，適應(yīng)財政體制改革提出一些建議和設(shè)想。 |
[關(guān)鍵詞］部門預(yù)算改革 交通財務(wù) 思路對策
我國“十五”時期財政改革的重要目標(biāo)就是建立公共財政框架，以推進(jìn)依法理財、加強和規(guī)范財政支出管理。部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購制度等支出管理制度改革，是構(gòu)筑公共財政體制框架基礎(chǔ)。實施部門預(yù)算是財政支出改革的一項重大舉措，也給我們的財務(wù)管理工作帶來新的問題和新的挑戰(zhàn)。從2000年起，遵照廣西壯族自治區(qū)人民政府的決定，在自治區(qū)財政廳的具體指導(dǎo)下，自治區(qū)交通廳開始進(jìn)行部門預(yù)算編制工作，逐步將所屬全額、差額、自收自支單位的全部財務(wù)收支活動、資金使用納入預(yù)算管理。從2004年7月1日起，財政部門在我廳進(jìn)行本級財政預(yù)算撥款實行國庫集中支付試點，現(xiàn)結(jié)合廣西交通行業(yè)的實際情況，談?wù)勜斦母飳煌ㄐ袠I(yè)財務(wù)管理工作的影響，并提出交通部門財務(wù)管理工作適應(yīng)財政體制改革的一些思路和對策。
一、部門預(yù)算改革的主要成效
（一）部門預(yù)算改革加強了財務(wù)管理工作的事前監(jiān)督職能
在部門預(yù)算改革中，各級財務(wù)人員作為部門預(yù)算的主要編制者，在參與部門預(yù)算編制過程中，利用熟悉財經(jīng)法規(guī)和單位資金狀況的優(yōu)勢，合理預(yù)計和測算本單位的收入，嚴(yán)格審核各項支出預(yù)算的合法性、合理性，財務(wù)管理工作的事前監(jiān)督職能得到加強，使各單位的財務(wù)收支活動能夠得到有效的控制，初步扭轉(zhuǎn)了長期以來的財務(wù)管理工作事后算賬的被動局面，預(yù)算資金使用得到有效監(jiān)管，資金使用效果有所提高，財務(wù)管理工作上了一個新臺階。
（二）實行綜合預(yù)算為管理者提供了較為完整的資金運行情況數(shù)據(jù)
實行部門預(yù)算，就是要求各單位按照綜合預(yù)算原則統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排預(yù)算內(nèi)、外資金和其他收支，將部門和單位組織的各項收入及各項支出全部納入部門綜合預(yù)算管理。這彌補了傳統(tǒng)的計劃管理模式下，同一單位資金分性質(zhì)制定收支計劃、分項執(zhí)行，資金運行情況、財務(wù)數(shù)據(jù)、信息不完整的缺陷。有利于各單位的管理者全面掌握財務(wù)收支活動和完整的財務(wù)信息，為合理調(diào)配資金，防止資金被濫用、被擠占以及杜絕腐敗行為的發(fā)生奠定了基礎(chǔ)，同時也提高了資金的使用效率。
�。ㄈ┎块T預(yù)算改革增強了單位領(lǐng)導(dǎo)、職工量入為出、勤儉辦事的自覺性。
實行部門預(yù)算改革后，單位的所有收入、支出進(jìn)一步公開、透明，而且強調(diào)收支平衡，這就改變了過去隨意支出的習(xí)慣，杜絕了領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋辦事的現(xiàn)象，同時也有效扭轉(zhuǎn)了以往要錢報告滿天飛或“會哭的孩子有奶吃”的局面，進(jìn)一步增強了經(jīng)費安排的合理性、公平性。其次，單位領(lǐng)導(dǎo)及內(nèi)部各職能部門在參與預(yù)算的編制和審核過程中，也充分認(rèn)識到部門預(yù)算重要性和嚴(yán)肅性，增加了單位財務(wù)收支安排的透明度，增強了單位領(lǐng)導(dǎo)量力而行、勤儉持家以及單位職工量入為出、勤儉辦事的自覺性。
�。ㄋ模⿲嵭胁块T預(yù)算促使各單位進(jìn)一步加強了人員、資產(chǎn)管理。
部門預(yù)算與各單位能否履行好自己的職責(zé)有密切的聯(lián)系，事關(guān)各單位的各項工作能否順利進(jìn)行，而部門預(yù)算編制工作又涉及到各單位人員編制、結(jié)構(gòu)，資產(chǎn)質(zhì)量狀況、使用情況及分布狀態(tài)等多方面因素，這就要求各單位必須摸清家底，加強單位人員、資產(chǎn)等基礎(chǔ)管理工作，以確保編制的部門預(yù)算符合實際，做到“吃飯”、“生產(chǎn)”兩不誤。因此，實行部門預(yù)算改革可以促進(jìn)各單位進(jìn)一步加強和完善人員、資產(chǎn)管理工作，提高單位的各項工作水平。
�。ㄎ澹⿲嵭胁块T預(yù)算促進(jìn)了單位提高財務(wù)管理水平
實行部門預(yù)算后，單位的各項收支活動均受預(yù)算控制，這就促使單位必須增強依法理財意識，通過制定和逐步完善內(nèi)部監(jiān)督和約束機(jī)制，加強資金核算和監(jiān)管力度，保證部門預(yù)算的順利執(zhí)行，從而提高財務(wù)管理工作水平。
二、部門預(yù)算編制與執(zhí)行中存在的問題
（一）部門預(yù)算編制方面存在的問題
總結(jié)這幾年部門預(yù)算編制工作中存在的問題，既有國家宏觀政策層面上的問題，也有編制單位方面的問題。
1.國家宏觀政策層面存在的主要問題
第一．部門預(yù)算與計劃管理難以統(tǒng)一。
由于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下轉(zhuǎn)軌逐步形成的，在新舊兩種體制的轉(zhuǎn)軌過程中，存在許多難以協(xié)調(diào)的問題，給我們的部門預(yù)算編制、執(zhí)行造成很大的影響。如我廳目前的公路養(yǎng)路費、公路客貨附加費、水運規(guī)費等交通規(guī)費的使用，既要執(zhí)行部門預(yù)算管理，又要實施自治區(qū)發(fā)改委下達(dá)的資金計劃。自部門預(yù)算改革以來，上述資金的使用一直存在部門預(yù)算與計劃不銜接的問題，常常出現(xiàn)同類資金，計劃、預(yù)算各安排不同項目，或同一項目，計劃、預(yù)算安排的資金數(shù)額各不相同，這使部門預(yù)算執(zhí)行起來具有較大的難度。造成這一問題的原因主要有以下兩個方面：一是現(xiàn)行體制下計劃與預(yù)算兩個獨立的資金管理體系，分別由財政和發(fā)改委兩個部門組織實施，目前這兩個部門之間缺乏必要的溝通，關(guān)系尚未理順。二是計劃與預(yù)算編制的時間不同步，編制預(yù)算一般早于計劃半年。由于兩者在編制時掌握的信息量不一致，在后編制的計劃往往會根據(jù)各種情況變化對預(yù)算安排中的部分項目進(jìn)行調(diào)整。
第二．現(xiàn)行的生產(chǎn)管理方式、會計核算方法與預(yù)算管理不統(tǒng)一，造成公路養(yǎng)護(hù)等生產(chǎn)性資金預(yù)算缺乏實際指導(dǎo)作用。
由于交通行業(yè)大部分資金屬生產(chǎn)性資金，與一般的行政事業(yè)單位預(yù)算有很大的差別，造成目前生產(chǎn)性資金編制預(yù)算難而執(zhí)行預(yù)算更難的尷尬局面。如公路養(yǎng)路資金，在實際工作中，要根據(jù)財政部、交通部的養(yǎng)路費使用管理規(guī)定，養(yǎng)護(hù)工程費支出（生產(chǎn)性支出）必須達(dá)到總支出的80%以上，養(yǎng)路費事業(yè)費和養(yǎng)路費其他費（管理費用和勞動保險費等支出）最多只能達(dá)到總支出的20%.由于養(yǎng)路費收入有限，目前公路養(yǎng)護(hù)部門均實行企業(yè)化管理，內(nèi)部實行承包責(zé)任制，養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)人員工資采取按工作量計工資，屬于養(yǎng)護(hù)工程費的一部分。而在往年公路養(yǎng)護(hù)部門預(yù)算中，養(yǎng)護(hù)工人工資一直按照檔案工資列入人員經(jīng)費。這造成編制出的養(yǎng)路費預(yù)算不符合養(yǎng)路工作實際情況，對實際工作缺乏指導(dǎo)作用。
第三．各項支出的核定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
由于目前各單位各項支出（人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、對家庭和個人的補助支出、備選項目支出等）的核定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各單位基本上沿襲計劃管理體制下總額控制的粗放管理方式核定經(jīng)費，這種總額核定的方法雖簡單易行，但容易帶來以下問題：
�。�1）粗放管理方式核定經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)不一，形成單位之間苦樂不均；
�。�2）總額控制下，單位出于自身利益考慮，往往會最大限度安排基本支出（人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、對家庭和個人的補助支出），從而造成行業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金安排不足。
2.預(yù)算編制單位存在的主要問題
第一．部門預(yù)算基礎(chǔ)工作比較薄弱。
目前我廳及廳直屬各預(yù)算單位對部門人員編制、實有人數(shù)、人員結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)狀況等基本數(shù)據(jù)尚未建立起信息數(shù)據(jù)庫動態(tài)管理制度，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)底數(shù)不清，預(yù)算編制和審核人員不能及時掌握部門基本數(shù)據(jù)動態(tài)，致使編制出的部門預(yù)算不夠準(zhǔn)確。
第二．部分單位對編制部門預(yù)算重視不足，內(nèi)部分工不夠協(xié)調(diào)。
編制部門預(yù)算工作缺乏協(xié)調(diào)合作精神，造成一些單位計劃與財務(wù)部門在資金安排上各施其政，互不溝通，出現(xiàn)財務(wù)部門上報的預(yù)算建議數(shù)與計劃部門上報廳計劃處的計劃安排草案相互矛盾的局面。
第三．財政改革的深入，尤其是國庫集中支付制度的實行，部門預(yù)算的地位越來越重要，它將成為預(yù)算單位收支業(yè)務(wù)的依據(jù)。部門預(yù)算質(zhì)量的高低，直接影響一個單位的正常運轉(zhuǎn)。因此加強部門預(yù)算的審核，確保部門預(yù)算質(zhì)量成為部門預(yù)算編制工作的一個重要環(huán)節(jié)。
由于部門預(yù)算包含一個部門（單位）的全部經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，信息量大，涉及面廣，因而對預(yù)算的審核應(yīng)當(dāng)由人事、計劃、財務(wù)、生產(chǎn)技術(shù)等多個職能機(jī)構(gòu)全面參與，層層把關(guān)。但是，目前我廳和直屬單位的部門預(yù)算的審核基本以財務(wù)審核為主，其他審核的力量還較為薄弱。部分單位還僅有財務(wù)審核。加大部門預(yù)算的審核力度已成為當(dāng)務(wù)之急。
第四．部門預(yù)算編制單位整體利益與局部利益的關(guān)系難以協(xié)調(diào)。
由于部門預(yù)算涉及各單位收支活動，是各單位經(jīng)濟(jì)利益格局的調(diào)整，編制預(yù)算過程也就是與上級單位的“博弈”過程，各單位從局部利益出發(fā)，在編制部門預(yù)算時討價還價的現(xiàn)象較為突出，給預(yù)算編制工作增加了很大的難度。
�。ǘ﹫�(zhí)行方面的問題
1．預(yù)算管理意識仍有待進(jìn)一步加強
部門預(yù)算管理實施4年來，各單位各部門的預(yù)算管理意識有了很大的提高，表現(xiàn)在預(yù)算編制過程中各個單位、部門領(lǐng)導(dǎo)的積極參與。但由于現(xiàn)行的體制問題（即計劃與預(yù)算并行），有些單位仍存在重計劃輕預(yù)算的現(xiàn)象，有的單位雖然編制了預(yù)算，卻沒有完全按預(yù)算執(zhí)行或根本沒有執(zhí)行，使本來就有限的資金無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
2．對于預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督力度不夠
部門預(yù)算的改革成功與否，預(yù)算編制是基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于預(yù)算的執(zhí)行是否到位。由于預(yù)算編制工作涉及面廣，時間跨度大，耗費大量的人力物力，加上機(jī)構(gòu)改革后各單位人員減少，無法對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤，監(jiān)管力度削弱，出現(xiàn)“重編制，輕執(zhí)行”的現(xiàn)象，同時交通部門不同的行業(yè)所采用的會計制度又各不相同，所使用的會計科目與預(yù)算科目也有區(qū)別，也為預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督帶來諸多困難。目前預(yù)算執(zhí)行情況只能從總體上去考核，無法更準(zhǔn)確了解各單位對各項支出的實際需求。
三、完善部門預(yù)算改革的主要設(shè)想
�。ㄒ唬┳龊貌块T預(yù)算編制的宣傳、協(xié)調(diào)、溝通工作，改變現(xiàn)行部門預(yù)算編制工作的被動局面。
1．加強宣傳，轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)財政體制改革。
財務(wù)人員要將部門預(yù)算改革情況在本單位多進(jìn)行宣傳，多向單位領(lǐng)導(dǎo)匯報，使部門預(yù)算編制工作在本單位深入人心，得到單位領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，得到各業(yè)務(wù)部門的全力配合，扭轉(zhuǎn)部門預(yù)算編制工作只是財務(wù)部門工作的被動局面。改變領(lǐng)導(dǎo)決策的慣性思維和程序，提早進(jìn)行年度計劃安排工作，在部門預(yù)算編制之前，將下年度的交通行業(yè)工作重點確定下來，以便列入部門預(yù)算安排，確保重點項目列入預(yù)算安排。
2．加強單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作，齊心協(xié)力，共同完成部門預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行工作。
各單位要加強內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)作與配合，在部門預(yù)算編制工作中按照各自的職責(zé)和分工，分別編制、審核預(yù)算，形成全員參與預(yù)算的編制，各部門加強溝通、協(xié)調(diào)、聯(lián)系，避免出現(xiàn)由于缺乏溝通而出現(xiàn)預(yù)算的不一致。
3．分別預(yù)算和計劃的資金管理重點
預(yù)算管理的資金重點是對各項用于單位日常管理經(jīng)費（含人員、公用經(jīng)費等）進(jìn)行細(xì)化管理，對于建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等生產(chǎn)性質(zhì)的資金在財政部門許可的范圍內(nèi)采用大類安排。
計劃管理的資金重點是對建設(shè)、養(yǎng)護(hù)等生產(chǎn)性質(zhì)的資金進(jìn)行細(xì)化安排，日常管理經(jīng)費類的項目不再列入計劃，或是完全按照已批復(fù)的部門預(yù)算進(jìn)行安排。
�。ǘ└母镳B(yǎng)路費等生產(chǎn)性資金部門預(yù)算的編制方法
結(jié)合實際情況改革現(xiàn)行養(yǎng)路費預(yù)算編制方法：一方面，改變養(yǎng)護(hù)工人工資按檔案工資在人員經(jīng)費中反映的做法，在編制部門預(yù)算時，將養(yǎng)路工人工資作為養(yǎng)護(hù)工程支出的一部分，在專項支出中反映。另一方面，養(yǎng)護(hù)工程支出不再編制細(xì)項，而按照計劃口徑編制大類反映。其內(nèi)容由日后發(fā)改委下達(dá)的養(yǎng)路費計劃明確。
�。ㄈ┙⒑屯晟撇块T預(yù)算基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫
1．各單位人事機(jī)構(gòu)要逐步建立和完善人員動態(tài)數(shù)據(jù)庫。將各單位人員編制、實有人數(shù)、人員工資等數(shù)據(jù)進(jìn)行動態(tài)化管理，為準(zhǔn)確編制和審核部門人員經(jīng)費奠定基礎(chǔ)。
2.各單位要建立和完善部門資產(chǎn)信息動態(tài)數(shù)據(jù)庫。將各單位現(xiàn)有的辦公設(shè)備和資產(chǎn)（尤其是車輛）使用情況以及變動情況進(jìn)行動態(tài)化管理，為合理安排公用經(jīng)費、專項經(jīng)費提供依據(jù)。
（四）細(xì)化對各單位經(jīng)費的核定方法
1．組織有關(guān)專業(yè)人員根據(jù)各單位的具體情況確定各單位中應(yīng)由廳負(fù)擔(dān)經(jīng)費的人員、資產(chǎn)數(shù)量，制定廳統(tǒng)一的經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)。
2.明確廳部門預(yù)算編制成員單位的職責(zé)和分工，將部門預(yù)算編制、審核工作按照各自的職責(zé)進(jìn)行分解，各司其職，共同把好預(yù)算編制和審核關(guān)。如對于與人員數(shù)量有關(guān)的經(jīng)費，由人事部門、財務(wù)部門根據(jù)現(xiàn)有財力、單位人員編制、國家政策等多方因素綜合核定，人事部門協(xié)助人員編制、工資等審核把關(guān)；對于公用經(jīng)費由財務(wù)部門根據(jù)現(xiàn)有財力、經(jīng)費定額、單位資產(chǎn)信息情況核定；對于專項經(jīng)費由各相關(guān)業(yè)務(wù)（基建、計劃、外資、綜合等）部門根據(jù)現(xiàn)有財力和廳計劃工作安排核定等等。
（五）全面建立部門預(yù)算的審核機(jī)制
一是根據(jù)部門預(yù)算編制依據(jù)的各項規(guī)定和費用定額，制定當(dāng)年預(yù)算審核的各項審核標(biāo)準(zhǔn)。
二是成立由計劃、財務(wù)、人事、生產(chǎn)技術(shù)等部門組成的預(yù)算審核小組，采取集中開會集體討論的方式，由審核小組逐一對預(yù)算進(jìn)行審核把關(guān)，以提高預(yù)算的質(zhì)量。
（六）實行政府采購預(yù)算撥款控制制度
各單位在編制年度支出預(yù)算的同時應(yīng)當(dāng)按規(guī)定認(rèn)真編報政府采購預(yù)算。政府采購資金按照預(yù)算進(jìn)行撥款，對于應(yīng)編制政府采購預(yù)算而未編制的支出項目，一律不予安排資金。
（七）完善當(dāng)前資金的核算方法，加強預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管。
在會計制度允許范圍內(nèi)，適當(dāng)調(diào)整、完善預(yù)算資金的核算方法，將會計核算明細(xì)科目和預(yù)算支出項目一一對應(yīng)，使預(yù)算的執(zhí)行情況能夠在單位的賬務(wù)上清晰反映出來，從而及時、有力地對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控。
（八）制定一套交通系統(tǒng)預(yù)算編制與執(zhí)行的操作規(guī)范
由于交通部門業(yè)務(wù)復(fù)雜，具有明顯的行業(yè)特點，給部門預(yù)算編制工作帶來很多困難。雖然財政部門每年都下發(fā)相關(guān)的預(yù)算編制方法，但交通系統(tǒng)目前尚未有一套相對完整的、操作性強的預(yù)算編制方法和規(guī)范，在預(yù)算編制過程中，一些方法及項目的確定都來自以往的經(jīng)驗積累，如果發(fā)生人員工作變動，新接手的人員不可能在短時間內(nèi)掌握這些技巧。因此，制定一套適合交通系統(tǒng)預(yù)算編制與執(zhí)行的操作規(guī)范是非常必要的。這套預(yù)算編制方法和規(guī)范應(yīng)包括的主要內(nèi)容有：各單位、各部門在預(yù)算編制過程中的職責(zé)，部門預(yù)算編制時間的先后順序，費用的測定方法、標(biāo)準(zhǔn)，備選項目如何按輕重緩急排序以及預(yù)算的追加、調(diào)整辦法等等內(nèi)容，從而使整個部門預(yù)算管理工作有條不紊，有章可循。
總之，部門預(yù)算改革工作是一項涉及面廣、技術(shù)性強、時間跨度大的工作，不僅需要各級領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，還需要我門不斷總結(jié)部門預(yù)算編制與執(zhí)行工作中的經(jīng)驗教訓(xùn)，完善部門預(yù)算的編制方法，做好預(yù)算資金運行的監(jiān)管工作，提高財務(wù)管理水平，以保證交通事業(yè)在國庫集中支付改革實施后能持續(xù)平穩(wěn)地發(fā)展。
[作者簡介] 古尚宣，男，1965年生，研究生，高級會計師，廣西交通廳財務(wù)處副處長，本刊編委，曾在《交通財會》上發(fā)表《內(nèi)河航運建設(shè)資金籌集若干問題及政策研究》、《廣西農(nóng)村公路建設(shè)資金籌措與使用監(jiān)督有關(guān)問題的探討》、《財政體制改革后公路事業(yè)單位財務(wù)管理若干問題研究》等多篇論文。所撰寫的《構(gòu)建新型公路資產(chǎn)管理體制確保我國公路可持續(xù)發(fā)展》一文獲新世紀(jì)第二屆中國交通運輸業(yè)財務(wù)與會計學(xué)術(shù)研討會二等獎。
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姓名：古尚宣
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