一、“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度概述
收費公路是國家為發(fā)展我國公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所采取的一項重大政策。已經(jīng)施行的《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》）第二條規(guī)定：“ 本條例所稱收費公路，是指符合公路法和本條例規(guī)定，經(jīng)批準依法收取車輛通行費的公路（含橋梁和隧道）”。
收費公路已經(jīng)發(fā)展了20多年，其歷史功績已得到社會公認，其實施效果也得到了國際公路界的公認和好評。2005年底，我國的收費公路總里程突破19萬公里；到2006年底，全國公路通車總里程達345.7萬公里（包括從2006年開始納入統(tǒng)計的153.2萬公里村道），高速公路達4.53萬公里。作為一個國家財政并不十分雄厚的發(fā)展中國家，如果沒有收費公路政策的推動，就不會有公路交通事業(yè)興旺發(fā)達的今天。在我國公路交通的發(fā)展進程中，收費公路政策功不可沒。
�。ㄒ唬敖y(tǒng)貸統(tǒng)還”制度的提出
在利用“貸款修路、收費還貸”政策發(fā)展我國公路建設(shè)事業(yè)，以及在貫徹落實國辦發(fā)[2002]31號文件和交通部有關(guān)文件精神清理整頓公路收費站點的進程中，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的思路逐步浮出水面。2002年12月27日，四川省人民政府川府函[2002]376號批轉(zhuǎn)的《關(guān)于收費還貸公路實行市州統(tǒng)一管理的意見》，確定了“統(tǒng)一管理，統(tǒng)收統(tǒng)支，加強監(jiān)督”的原則；2004年5月27日，川辦函[2004]88號轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范收費還貸公路統(tǒng)貸統(tǒng)還工作的實施意見》，進一步明確了以市（州）為中心，通過對收費還貸公路實行“統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)貸統(tǒng)還、總量控制”，達到整合收費項目，規(guī)范站點設(shè)置，化解不良債務(wù)，增強融資能力，提高服務(wù)水平，確保收費公路持續(xù)健康發(fā)展的要求。河南省按照總量控制、動態(tài)管理、合理布局的原則，由省公路局對全省除高速公路以外的其他所有收費公路實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，撤并了年收費額在300～500萬元以下和管理不規(guī)范的一批收費站。廣東省委、省政府在清理整頓公路收費站點中，也提出了“統(tǒng)一管理，合理布局，總量控制，統(tǒng)籌還貸”的清理原則。
2003年4月16日，時任交通部副部長的胡希捷在全國清理整頓公路收費站點工作座談會上的講話中，提出要積極實施政府還貸收費公路“統(tǒng)一管理”和“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度，積極探索這項制度的具體內(nèi)容和措施，提出可行的管理模式。通過實施這項制度，撤銷不符合規(guī)定、收費僅夠養(yǎng)人或者不夠養(yǎng)人的收費站點。
（二）“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度的法律政策依據(jù)
《條例》中第十一條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款。
首先，人民政府交通主管部門作為職能部門，根據(jù)《中華人民共和國擔保法》第十條，企業(yè)法人的分支機構(gòu)、職能部門不得為保證人。但是，《中華人民共和國商業(yè)銀行法》第四章 貸款和其他業(yè)務(wù)的基本規(guī)則中第三十六條，商業(yè)銀行貸款，借款人應(yīng)當提供擔保。商業(yè)銀行應(yīng)當對保證人的償還能力，抵押物、質(zhì)物的權(quán)屬和價值以及實現(xiàn)抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)的可行性進行嚴格審查。經(jīng)商業(yè)銀行審查、評估，確認借款人資信良好，確能償還貸款的，可以不提供擔保。這樣，省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門依法可成為貸款的主體。
據(jù)此，省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門就可對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路依據(jù)《條例》規(guī)定施行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度。
其次，《中華人民共和國行政許可法》第十六條規(guī)定，行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可做出具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可做出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可做出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設(shè)定的行政許可做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。
據(jù)此，各省可根據(jù)《條例》確立適應(yīng)本省發(fā)展的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度及其具體實施方法。
2006年11月27日，交通部交公路發(fā)[2006]654號《關(guān)于進一步規(guī)范收費公路管理工作的通知》要求：（1）加強收費公路建設(shè)項目的審批管理；（2）進一步規(guī)范收費站點的設(shè)置與管理；（3）嚴格界定政府還貸收費公路和經(jīng)營性收費公路，省級人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路可以實行“統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”的模式進行管理；（4）依法對收費公路實施監(jiān)管。
陜政發(fā)[2000]17號《陜西省人民政府批轉(zhuǎn)省交通廳關(guān)于加快公路發(fā)展的規(guī)劃及實施意見的通知》規(guī)定，實施新規(guī)劃，加快公路建設(shè)的主要政策措施 適應(yīng)西部大開發(fā)，加快我省公路發(fā)展，要進一步解放思想，更新觀念，深化改革，擴大開放，采取政策引導(dǎo)和市場機制兩種手段，充分發(fā)揮各級政府、民間、省高速公路建設(shè)集團公司及其他國內(nèi)外經(jīng)濟組織等多方面的積極性，多層次、多方式組織公路建設(shè)，并且力爭在盤活存量、項目引資、證券融資、社會集資等方面取得突破，在公路主骨架建設(shè)上，形成投資主體多元化、投資來源多樣化、投資運營市場化的新格局。主要政策：（1）實行優(yōu)惠政策，降低建設(shè)成本。建議省政府根據(jù)國家關(guān)于西部大開發(fā)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有關(guān)政策和我省的經(jīng)驗，制定陜西省公路主干線建設(shè)優(yōu)惠政策，重申以往在公路建設(shè)方面行之有效的好辦法；（2）公路建設(shè)貸款實行總體評估，統(tǒng)貸統(tǒng)還。建議有關(guān)銀行對全省每年新開工利用貸款修建的公路項目進行總體評估，集中對交通廳（或公路局）實行統(tǒng)貸統(tǒng)還的辦法，以彌補建設(shè)資金不足。同時，對貸款項目資本金的最低比例，維持目前的35%而不再提高。對經(jīng)濟、社會發(fā)展急需但預(yù)期財務(wù)效益不夠顯著的公路項目貸款，省里給予低息或貼息的優(yōu)惠政策；（3）財政預(yù)算每年對公路建設(shè)的投資不低于從公路規(guī)費中（包括通行費）征收的稅費；（4）公路建設(shè)土地征用，實行與鐵路、民航等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同等對待的辦法，免征耕地占用稅；（5）積極爭取國家加大對陜西公路建設(shè)的扶持力度。
2007年2月8日，《陜西省收費公路管理辦法》第一章總則中指出，本省行政區(qū)域內(nèi)收費公路的建設(shè)、經(jīng)營、管理和使用活動，適用本辦法。收費公路的建設(shè)、經(jīng)營和管理應(yīng)當按照合理規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展、合法經(jīng)營、保障暢通、依法監(jiān)督的原則進行。省人民政府交通行政主管部門主管本省收費公路管理工作。設(shè)區(qū)市人民政府交通行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)收費公路管理工作。省人民政府交通行政主管部門的收費公路管理機構(gòu)具體負責(zé)本省收費公路的收費管理工作。設(shè)區(qū)市人民政府交通行政主管部門的收費公路管理機構(gòu)具體負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)高速公路以外其他收費公路的收費管理工作。省人民政府交通行政主管部門的公路管理機構(gòu)具體負責(zé)高速公路養(yǎng)護監(jiān)督和路政管理工作。設(shè)區(qū)市、縣級人民政府交通行政主管部門的公路管理機構(gòu)負責(zé)所轄范圍內(nèi)高速公路以外其他收費公路的養(yǎng)護監(jiān)督和路政管理工作�？h級以上人民政府應(yīng)當采取措施，支持收費公路的建設(shè)、經(jīng)營和管理工作，促進公路事業(yè)的發(fā)展。省人民政府發(fā)展改革、財政、價格、稅務(wù)、審計、公安等行政主管部門，應(yīng)當按照各自職責(zé)做好收費公路管理工作。收費公路的養(yǎng)護由公路的經(jīng)營管理者負責(zé)。任何單位和個人不得非法干預(yù)收費公路的經(jīng)營管理，不得擠占、挪用車輛通行費。
在2007全國年交通工作會議上李盛霖部長指出，按照《關(guān)于進一步規(guī)范收費公路管理工作的通知》要求，嚴格把好建設(shè)項目立項、站點設(shè)置、收費權(quán)轉(zhuǎn)讓、收費性質(zhì)界定和資金監(jiān)管“五個關(guān)口”，進一步規(guī)范收費公路的審批、站點設(shè)置和管理工作，組織開展公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓清理整頓工作。一是調(diào)整結(jié)構(gòu)，控制規(guī)模。要以非收費公路為主，適當發(fā)展收費公路。從嚴控制二級收費公路建設(shè)項目的審批，東部地區(qū)按照《收費公路管理條例》規(guī)定，不再發(fā)展新的二級收費公路，中、西部地區(qū)要嚴格控制增設(shè)新的二級公路收費站，逐步實現(xiàn)收費公路集中在高速公路和部分一級公路的目標。二是統(tǒng)貸統(tǒng)還，撤并站點。健全完善“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度，逐步撤并現(xiàn)有二級公路收費站點。建立高速公路與其他收費公路統(tǒng)籌發(fā)展機制，減少二級收費公路的規(guī)模。完善相關(guān)制度，加強對通行費收支及價格的監(jiān)管，規(guī)范收費行為和資金使用，提高透明度。三是政府主導(dǎo)，嚴格監(jiān)管。要嚴格界定政府還貸收費公路與經(jīng)營性收費公路，嚴格收費公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，嚴格控制經(jīng)營性收費公路規(guī)模，強化政府在收費公路投資、管理中的主導(dǎo)地位。任何單位不得以任何形式非法設(shè)立經(jīng)營性公路或人為改變還貸公路性質(zhì)。對未依法轉(zhuǎn)讓收費權(quán)，將政府還貸公路按經(jīng)營性收費公路建設(shè)管理的，要堅決進行清理和屬性歸位。加大政府監(jiān)管力度，督促收費公路經(jīng)營管理者在運營管理中更好地體現(xiàn)公眾利益和社會責(zé)任。
�。ㄈ⿲φ�貸公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的理解
1.“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一貸款，分項目核算，統(tǒng)一還款”的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策。
我國曾經(jīng)在20世紀90年代中期的1994年至1996年，對財政資金的有償使用試行過“主管部門統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度。其基本程序是：各經(jīng)營性項目所需的銀行貸款，統(tǒng)一上報省級人民政府或有關(guān)國務(wù)院主管部門，由省級人民政府或國務(wù)院主管部門統(tǒng)一向銀行申請貸款；各經(jīng)營性項目償還的銀行貸款，統(tǒng)一集中到省級人民政府或國務(wù)院主管部門，由省級人民政府或國務(wù)院主管部門負責(zé)統(tǒng)一償還給銀行。這種做法類似今天高校的學(xué)生助學(xué)貸款。可以認為，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”強化的是交通主管部門的監(jiān)管責(zé)任，貸款和還款的責(zé)任主體仍然是收費公路的項目法人。
根據(jù)車輛通行費制度的基本原理，由于已經(jīng)向公路用戶征收了公路養(yǎng)路費或燃油稅，所以車輛通行費屬于向收費公路的使用者收取的追加費用，而不是基本費用。只有收費公路能夠向用戶提供降低運行成本、縮短運行里程、節(jié)約運行時間等道路使用效益或級差效益，收取車輛通行費才是公平合理的。
既然公路用戶支付車輛通行費的前提是所使用的收費公路提供了級差效益，所以公路用戶需要通過支付車輛通行費來履行償還建路貸款本息的義務(wù)；但公路用戶沒有義務(wù)為償還其他收費公路的建設(shè)貸款本息支付車輛通行費。
對此，對政府還貸公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的第一種理解是：應(yīng)當將“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策界定為“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門（以下簡稱”省級交通主管部門“）對本行政區(qū)域內(nèi)政府還貸公路的建設(shè)貸款和有償集資款，實行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一貸款，分項目核算，統(tǒng)一還款”。
《條例》第三十七條明確規(guī)定：收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費。政府還貸公路在批準的收費期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費。只有分項目核算，才能明確政府還貸公路是否已經(jīng)還清貸款和有償集資款本息。如果不實行分項目核算，該規(guī)定只能是形同虛設(shè)，或者只適用于不實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的政府還貸公路。
2.“統(tǒng)一管理，統(tǒng)一貸款，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一還款”的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策。
我們注意到，交通部近年來在有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話或有關(guān)文件中所涉及到的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，看來傾向于將政府還貸收費公路項目捆綁在一起，實行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一貸款，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一還貸。
交通部2006年11月27日交公路發(fā)[2006]654號《關(guān)于進一步規(guī)范收費公路管理工作的通知》要求：政府還貸公路要按照《公路法》和《收費公路管理條例》的有關(guān)規(guī)定實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”管理，要充分利用現(xiàn)有的收費站點，合理布局，進行撤并或調(diào)整，努力做到保持總量不增并持續(xù)減少。
2006年12月29日，“交通部就《關(guān)于進一步規(guī)范收費公路管理工作的通知》答中國政府網(wǎng)問”中指出：收費公路是全國路網(wǎng)的重要組成部分，只有與非收費公路互聯(lián)互通，形成網(wǎng)絡(luò)，才能充分發(fā)揮功能和作用。網(wǎng)絡(luò)性的特點決定了收費公路特別是高速公路不能按照單個項目進行分割式管理，而應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，網(wǎng)絡(luò)化運行。因此，收費公路的運營管理要統(tǒng)籌考慮，建設(shè)的投資效益要統(tǒng)籌考慮，與非收費公路功能的發(fā)揮要統(tǒng)籌考慮。這就是“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度的內(nèi)涵所在。
交通部部長李盛霖在2007年全國交通工作會議上的講話中提出，要健全完善“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度，逐步撤并現(xiàn)有二級公路收費站點。建立高速公路與其他收費公路統(tǒng)籌發(fā)展機制，減少二級收費公路的規(guī)模。
歸結(jié)起來，交通部倡導(dǎo)的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策具有以下兩點含義：（1）統(tǒng)籌考慮政府還貸公路網(wǎng)的貸款和貸款的償還；（2）可以將二級公路收費站撤站后需償還的貸款和有償集資款，納入統(tǒng)貸統(tǒng)還的范疇。
現(xiàn)實中大多數(shù)省市區(qū)實行的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，實際上就是按照這種思路來實施的。
據(jù)了解，國家有關(guān)審計機構(gòu)在對收費公路項目的審計中，沒有將政府還貸公路項目捆綁在一起“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的行為視為“問題”，這意味著這種“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的思路也許得到了審計部門的理解和認可。
根據(jù)這種理解，可以將“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策界定為“省級交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)政府還貸公路的建設(shè)貸款和有償集資款，實行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一貸款，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一還款”。
3.拓展的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策
僅就統(tǒng)籌所轄行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路的建設(shè)貸款及其償還看，還很難適應(yīng)有關(guān)地區(qū)公路建設(shè)事業(yè)發(fā)展對籌資的需求。近年來國家要求加大對農(nóng)村公路的投資力度，為了實現(xiàn)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的宏偉目標，“十一五”期間，新改建農(nóng)村公路120萬公里。交通部部長李盛霖要求，各級交通部門一定要站在全局的高度，把加快農(nóng)村公路建設(shè)作為“十一五”交通工作的重中之重，在堅持以往成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，采取更加有效的措施，修好農(nóng)村路，服務(wù)新農(nóng)村。據(jù)了解，2006年，交通部將227億元車輛購置稅資金投入農(nóng)村公路建設(shè)，占當年用于公路建設(shè)的車購稅資金的39.5%；預(yù)計2007年投入農(nóng)村公路建設(shè)的車購稅資金將達到248億元。如果有限的財政資金和交通規(guī)費需要主要投入農(nóng)村公路建設(shè)，干線公路中二級公路建設(shè)中的資金籌措更顯得困難重重。
有助于解決問題的思路之一，就是給予“統(tǒng)貸統(tǒng)還”更靈活的運用余地，在政策上允許將政府還貸公路車輛通行費的一定比例用于不收費二級公路建設(shè)貸款的償還，或者允許將政府還貸公路車輛通行費的一定比例直接用于不收費二級公路的建設(shè)。
這里有兩個問題需要明確：第一，既然“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策是在“貸款修路、收費還貸”政策的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，那么就不應(yīng)當違背這樣一個原則：先貸款修路，再收取車輛通行費償還貸款本息；車輛通行費只能用于償還公路建設(shè)及擴建改造的貸款本息，包括在一定條件下延伸到不收費的二級公路或農(nóng)村公路建設(shè)貸款本息的償還，但不應(yīng)直接用于公路建設(shè)，更不允許用于與公路無關(guān)的其他支出，包括樓堂館所建設(shè)、對外投資以及平衡地方財政收支。第二，將政府還貸公路捆綁在一起貸款修路，收費還貸，不符合收費公路發(fā)展的基本原理，也與20世紀80年代中期啟動“貸款修路、收費還貸”政策的本意有悖，實屬在特定歷史條件下為在資金上保證公路建設(shè)事業(yè)快速發(fā)展的一種權(quán)宜之計；將政府還貸公路的車輛通行費通用于不收費公路（包括農(nóng)村公路）貸款本息的償還，是特定歷史條件下公平和效率的一種權(quán)衡。所以，這種“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的拓展，應(yīng)當是有條件、有時間限制的。首先，拓展的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策應(yīng)當僅適用于經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后、財政支持力度有限的西部地區(qū)。其次，隨著經(jīng)濟水平的提高，財政實力的增強，即使在西部地區(qū)，也應(yīng)當逐步控制或者限制拓展的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策實施的空間或范圍，直至最終取消它。根據(jù)我國公路網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，到2020年，國家高速公路網(wǎng)和主要的公路網(wǎng)絡(luò)將基本形成，屆時公路建設(shè)所需的資金將大大減少，公路建設(shè)資金供求關(guān)系矛盾將大大緩解，這就為最終取消拓展的“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策提供了最終的時間表。
二、西部地區(qū)實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度的必要性和基本思路
（一）西部地區(qū)收費公路存在的主要問題分析
西部地區(qū)現(xiàn)階段收費公路存在的問題有：
1.收費公路結(jié)構(gòu)不合理�？v觀西部的公路，均呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)不合理，等級偏低，自然環(huán)境差，地質(zhì)災(zāi)害多，建路、修路難度大，制約了公路的修建進度和質(zhì)量。如陜西省截至2006年底，公路總里程達到11.3萬公里，其中高速公路1646公里，二級以上公路8349公里，農(nóng)村公路10萬公里，公路密度達到55.06公里/百平方公里。共建成收費公路5535公里（高速公路1646公里，占收費公路總里程的30.3%；一級公路276公里，占收費公路總里程的4.95%；二級公路3613公里，占收費公路總里程的64.75%），其中政府還貸性收費公路5259公里，占收費公路總里程的94.27%；經(jīng)營性收費公路320公里，占收費公路總里程的5.73%.突出問題是：路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不盡合理，高速公路未形成網(wǎng)絡(luò)，一、二級公路所占比重偏低。就全國而言，二級收費公路在我國的產(chǎn)生與發(fā)展是由收費公路政策實施初期的特定歷史條件所決定的，它符合這一時期我國的國情和路況，對迅速改善我國公路交通條件起到了不可替代的作用。但歸根結(jié)底，二級公路是一般普通路網(wǎng)的重要組成部分，具有較強的社會性和公益性，按照經(jīng)濟理論和政策合理性分析，一般不宜設(shè)置為收費公路。2004年11月1日施行的《收費公路管理條例》第十八條規(guī)定，技術(shù)等級為二級以下（含二級）的公路不得收費。但是，在國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)的二級公路，其連續(xù)里程60公里以上的，經(jīng)依法批準，可以收取車輛通行費。因此，西部允許發(fā)展收費二級公路只能是一項短期政策，可以在一定歷史時期和特定條件下實施，條件成熟時應(yīng)逐步限制直至取消，而不宜作為一項長期目標來堅持和無限制地發(fā)展。
2.部分收費站點設(shè)置不合理，影響通行效率，增加運輸成本。收費公路發(fā)展初期，各個收費公路項目一個接一個地建，即達規(guī)模就可設(shè)收費站。但隨著收費公路的迅速發(fā)展，路網(wǎng)形成后問題就暴露出來，這些二級公路收費站點大多分布在城鄉(xiāng)居民頻繁使用的區(qū)域，與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和居民生產(chǎn)生活的矛盾日益突出，是引發(fā)群眾不滿的主要原因。
《條例》第二章第十二條中明確規(guī)定，高速公路以及其他封閉式的收費公路，除兩端出入口外，不得在主線上設(shè)置收費站。但是，省、自治區(qū)、直轄市之間確需設(shè)置收費站的除外；非封閉式的收費公路的同一主線上，相鄰收費站的間距不得少于50公里。
陜西省2006年底共有242個收費站，其中，高速公路115個，一級公路10個，二級公路117個。非封閉式的收費公路的127個收費站中同一主線上與相鄰收費站間距少于50公里的有29個，共占11.98%.因此對全省開放式公路站點做進一步規(guī)范調(diào)整顯得極為迫切和必要，“撤并站點”與“償還貸款”的資金矛盾突出。
3.貸款增加迅速，還本付息困難，持續(xù)發(fā)展受阻。西部地區(qū)收費公路建設(shè)資金主要來源于國家撥款和借入資金，而借入資金主要有國債資金、金融機構(gòu)借款及其他借款，銀行貸款還是占相當大的部分。目前，陜西省收費公路的收費期限一般為20年左右，而銀行貸款期限卻只有5年左右�，F(xiàn)階段，收費公路大部分進入還貸高峰期，無力償還全部貸款與銀行不予展期的矛盾日趨惡化，收費公路還款困難，持續(xù)發(fā)展受阻。另一方面，隨著高速公路逐漸增多，與此平行的低等級開放式收費公路交通量被分流，收費額減少，無法償還貸款本息將會日益突出。
國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部張孝德博士等專家認為，20世紀80年代以來，多融資渠道市場化運作的收費公路，確實從根本上改善了我國的交通條件。貸款資金為我國公路建設(shè)，特別是高等級公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展做出了顯著的貢獻。世界銀行貸款、亞洲開發(fā)銀行貸款、外國政府貸款、國內(nèi)政策性銀行貸款（國家開發(fā)銀行貸款）和商業(yè)銀行貸款等已經(jīng)成為我國高等級公路建設(shè)資金的重要來源。但這種市場化運作的公路投資管理體制，在解決我國交通供給嚴重短缺問題的同時，也付出了較大代價。據(jù)統(tǒng)計，“十五”期間我國公路建設(shè)到位資金中，國內(nèi)貸款占39.83%.2006年國內(nèi)貸款所占比重略有上升，達到40.7%.利用貸款修建高等級公路所帶來的還本付息問題應(yīng)當引起投資決策者的高度重視。
如果通過科學(xué)的可行性研究和還貸經(jīng)濟分析，能夠保證所修建的收費還貸公路在規(guī)定的貸款償還期內(nèi)，通過收取車輛通行費還清全部貸款本息，則借款籌資或者發(fā)行公路建設(shè)債券籌資，不會對未來高速公路籌資和建設(shè)能力產(chǎn)生任何不利影響。
4.由于社會經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性，不同地區(qū)、不同技術(shù)標準和不同項目的收費公路還本付息水平差異性較大。
陜西省242個收費公路收費點中，地處平原的有146個，占60.34%，地處山嶺的有96個，占39.66%.地處平原與地處山嶺的收費公路，無論是建設(shè)成本、通行費收入，還是公路養(yǎng)護費、大中修、水毀搶修費用差異較大。
�。ǘ⿲嵤敖y(tǒng)貸統(tǒng)還”制度的必要性
針對上述存在的諸多問題，我們認為，對收費還貸公路實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”制度，是解決矛盾的有效措施。
1.有利于大幅度減少利息支出，提高還貸水平，縮短收費期限。實施統(tǒng)貸統(tǒng)還后，通過與有關(guān)銀行協(xié)商， 爭取貸款利率不高于同期金融機構(gòu)貸款基準利率，對應(yīng)付工程款和集資進行置換后，現(xiàn)有負債全部由貸款解決，緩解了各收費管理單位的資金壓力。其次， 全省收費公路貸款期限與收費期限進行了有效匹配，從根本上解決全省逾期貸款，從而使開放式收費還貸公路步入良性循環(huán)。
2.可以大幅度減少不良貸款，增強交通行業(yè)再融資的能力。實行統(tǒng)貸統(tǒng)還后，在全省平衡調(diào)劑還本付息資金，有利于減少不良貸款。改變過去單一按項目融資還貸的做法，將全省收費公路視為一個整體，用效益好的線路收入補償收益較差的線路。
3.有利于合理布局收費站點，撤并不合理的收費站。統(tǒng)一管理后，可以撤并那些債務(wù)負擔沉重、年收費額低、站點間距不符合《條例》規(guī)定的收費站點，達到優(yōu)化公路收費站點布局，理順管理體制，減少多頭管理，為社會提供暢通、快捷的道路交通條件。
（三）西部地區(qū)實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的基本思路
西部地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展相對比較落后的地區(qū)，不僅財政實力不強，收費公路上的交通量也偏低。所以更有必要實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策。
我們結(jié)合工作實際，提出兩個“統(tǒng)貸統(tǒng)還”實施方案。
方案一：“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一負債、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一還款”的模式。
基本流程：省級交通主管部門或其委托的管理機構(gòu)統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預(yù)算，統(tǒng)一向金融機構(gòu)借款，統(tǒng)一承擔還貸的職責(zé)，對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路的車輛通行費實行統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一核算本行政區(qū)域內(nèi)所有政府還貸公路建設(shè)貸款使用及其償還情況，統(tǒng)一償還建設(shè)貸款。
具體思路：省交通廳作為對全省政府還貸公路實行統(tǒng)一管理的責(zé)任主體，委托省公路局統(tǒng)一編制收支預(yù)算，確定年度收費目標，統(tǒng)一向銀行貸款，統(tǒng)一承擔向銀行償還貸款本息的職責(zé)，并根據(jù)各政府還貸公路建設(shè)項目對貸款的需求，將從銀行取得的借款轉(zhuǎn)貸給政府還貸公路各收費管理單位，由各收費管理單位負責(zé)利用貸款建設(shè)政府還貸公路，并承擔償還貸款本金和利息的職責(zé)。各收費管理單位將需要償還的貸款本息上交省公路局，由省公路局統(tǒng)一償還給貸款銀行。
方案二：“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸、分級負債、按市核算、統(tǒng)一還款”的模式。
基本流程：省級交通主管部門或其委托的管理機構(gòu)統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預(yù)算，統(tǒng)一向金融機構(gòu)借款，轉(zhuǎn)貸給市級人民政府交通主管部門（以下簡稱“市級交通主管部門”），由市級交通主管部門承擔向省級交通主管部門還貸的職責(zé)，省級交通主管部門承擔向金融機構(gòu)還貸的職責(zé)，市級交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路的車輛通行費實行統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一核算本行政區(qū)域內(nèi)所有政府還貸公路建設(shè)貸款使用及其償還情況，省級交通主管部門統(tǒng)一向金融機構(gòu)償還建設(shè)貸款。
具體思路：省交通廳作為對全省政府還貸公路實行統(tǒng)一管理的責(zé)任主體，委托省公路局統(tǒng)一編制政府還貸公路收支預(yù)算，確定年度收費目標，統(tǒng)一向銀行貸款，統(tǒng)一承擔向銀行償還貸款本息的職責(zé)，并根據(jù)各市建設(shè)政府還貸公路對貸款的需求，將從銀行取得的借款轉(zhuǎn)貸給各市交通局，由市交通局負責(zé)利用貸款建設(shè)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，并承擔償還貸款本金和利息的職責(zé)。市交通局將需要償還的貸款本息上交省公路局，由省公路局統(tǒng)一償還給貸款銀行。
對于實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還，按市核算”的省（市），省級交通主管部門可根據(jù)需要，從收取的車輛通行費中按一定比例集中部分資金建立“撤站還貸平衡資金”，主要用于償還被撤消收費站點的遺留債務(wù)，補助收不敷支的地區(qū)償還公路建設(shè)貸款和有償集資款。提取比例由省級交通主管部門會同財政部門根據(jù)本地區(qū)的情況確定。
