各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

　　國(guó)土資源部《關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）已經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

　　我國(guó)人多地少， 耕地后備資源嚴(yán)重不足，從我國(guó)國(guó)情和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的要求出發(fā)，必須實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度。科學(xué)制定并嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃是深化改革和嚴(yán)格土地管理的重大舉措，是一件關(guān)系國(guó)家和人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的大事。在新形勢(shì)下，為了全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、改變傳統(tǒng)的土地利用模式，要以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，以嚴(yán)格控制建設(shè)用地為重點(diǎn)，以節(jié)約和集約利用土地為核心，開展規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、基礎(chǔ)調(diào)查、資料搜集、課題研究和政策建議的論證等規(guī)劃修編前期工作，為進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的修編打好基礎(chǔ)。地方各級(jí)人民政府要按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定和《意見》的要求，統(tǒng)一思想，進(jìn)一步提高對(duì)開展土地利用總體規(guī)劃修編前期工作重要性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合，大力支持和配合國(guó)土資源管理部門，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)規(guī)劃修編工作，真正使土地利用總體規(guī)劃成為實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的重要手段。

國(guó)務(wù)院辦公廳
二○○五年六月四日

關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作的意見
國(guó)土資源部
（二○○五年五月三十日）

　　土地利用總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃）是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地用途管制制度的重要依據(jù)，是實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度的一項(xiàng)基本手段。為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)）精神， 積極穩(wěn)妥地做好規(guī)劃修編的前期工作，是新形勢(shì)下保證規(guī)劃修編科學(xué)性的需要。必須提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)把這項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作做好。為此，提出以下意見：

　　一、統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)做好規(guī)劃修編前期工作的重要意義

　　我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的進(jìn)程中， 土地需求十分強(qiáng)烈。開展規(guī)劃修編前期工作，是新形勢(shì)下對(duì)規(guī)劃工作的積極探索，對(duì)于保護(hù)耕地、合理利用土地意義重大。做好了前期工作，才能突破傳統(tǒng)的土地利用模式，才能既保證當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合理土地需求，又保證對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)土地供給。從而走出一條符合中國(guó)國(guó)情的土地利用新路子，保證規(guī)劃修編的科學(xué)性。

　　規(guī)劃修編工作要以節(jié)約利用土地、嚴(yán)格保護(hù)耕地為根本指導(dǎo)方針， 堅(jiān)決防止借規(guī)劃修編名義隨意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。對(duì)此，各地必須統(tǒng)一思想，要把做好規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)、基礎(chǔ)調(diào)查、資料搜集、課題研究以及土地利用重大項(xiàng)目和政策建議的論證等工作，作為規(guī)劃修編的基礎(chǔ)和前提，進(jìn)行必要的思想、組織和技術(shù)準(zhǔn)備。通過(guò)進(jìn)一步理清規(guī)劃工作中存在的突出問(wèn)題和矛盾，提出解決問(wèn)題的措施和建議，確立規(guī)劃修編基本原則，完善規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和工作措施，為全面開展規(guī)劃修編工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　二、深入研究，解決規(guī)劃修編中土地利用的重大問(wèn)題

　　要從節(jié)約和集約用地、嚴(yán)格保護(hù)耕地的根本指導(dǎo)方針和實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求出發(fā)，圍繞落實(shí)規(guī)劃修編的基本原則和目標(biāo)，有針對(duì)性地開展若干重大問(wèn)題的政策研究。

　?。ㄒ唬┭芯咳绾渭訌?qiáng)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)問(wèn)題。按照嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田， 控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地，落實(shí)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡數(shù)量與質(zhì)量并重的原則，圍繞現(xiàn)有基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低的目標(biāo)，研究提出確保規(guī)劃修編中加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)的目標(biāo)及政策建議。重點(diǎn)是：分析耕地和基本農(nóng)田變化情況及其原因，提出分類、分區(qū)域處理意見；在各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)盡量少占或不占耕地的前提下，預(yù)測(cè)占用耕地的數(shù)量，研究提出控制建設(shè)占用耕地的措施；合理確定生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，提出生態(tài)退耕和耕地保有量的規(guī)劃目標(biāo)建議；圍繞增加有效耕地面積，提出完善耕地占補(bǔ)平衡、推進(jìn)土地開發(fā)整理復(fù)墾的措施。

　?。ǘ┭芯咳绾未龠M(jìn)節(jié)約和集約利用土地問(wèn)題。按照以內(nèi)涵挖潛為主， 提高土地集約利用水平的原則，圍繞保障宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行和建立資源節(jié)約型社會(huì)的目標(biāo)，從規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序等方面，研究提出利用規(guī)劃修編調(diào)控各業(yè)、各類用地的目標(biāo)及政策建議。重點(diǎn)是：分析各業(yè)、各類用地的集約利用潛力，研究建立建設(shè)用地集約利用的規(guī)劃指標(biāo)體系，提出盤活存量用地的措施；根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，分析集約用地水平提高的長(zhǎng)期變化趨勢(shì)，預(yù)測(cè)各業(yè)、各類用地的合理需求，提出統(tǒng)籌安排存量和增量用地的措施。

　?。ㄈ┭芯咳绾蝺?yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局問(wèn)題。按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)用地的原則， 圍繞嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和優(yōu)化結(jié)構(gòu)、布局的目標(biāo)，研究提出規(guī)劃修編時(shí)調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地的目標(biāo)及政策建議。重點(diǎn)是：按照工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和進(jìn)程，分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件和資源環(huán)境容量，預(yù)測(cè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模和不同類型、層次的城鎮(zhèn)村建設(shè)用地規(guī)模；研究提出優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的措施；按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的要求，提出土地利用調(diào)整和推進(jìn)建設(shè)用地整理的措施。

　?。ㄋ模┭芯咳绾谓y(tǒng)籌區(qū)域土地利用問(wèn)題。按照統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地的原則， 圍繞促進(jìn)區(qū)域合理分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和人口發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，研究提出分類指導(dǎo)的規(guī)劃調(diào)控指標(biāo)、目標(biāo)及政策建議。重點(diǎn)是：提出落實(shí)國(guó)家重大的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的土地利用調(diào)控指標(biāo)和措施；分析行政區(qū)域內(nèi)不同區(qū)域的現(xiàn)有開發(fā)密度、功能定位和發(fā)展方向，提出分區(qū)的土地利用調(diào)控指標(biāo)及管制措施； 分析區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施合理的發(fā)展規(guī)模、布局和用地規(guī)模，提出防止重復(fù)建設(shè)的規(guī)劃調(diào)控目標(biāo)及措施。

　?。ㄎ澹┭芯咳绾螀f(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境建設(shè)問(wèn)題。按照保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的原則， 圍繞保障土地資源可持續(xù)利用的目標(biāo)，研究提出統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的土地利用調(diào)控指標(biāo)和政策建議。重點(diǎn)是：深入分析資源供給、環(huán)境容量等限制因素，研究土地利用方式、空間布局對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，提出環(huán)境友好型土地利用模式；研究提出有利于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的土地利用調(diào)控指標(biāo)和空間管制措施。

　?。┭芯咳绾螐?qiáng)化規(guī)劃管理保障措施問(wèn)題。按照加強(qiáng)土地用途管制的要求， 研究土地利用規(guī)劃、計(jì)劃在用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序上進(jìn)一步發(fā)揮調(diào)控和引導(dǎo)作用的保障措施，提出確保土地利用規(guī)劃有效實(shí)施的政策、制度、機(jī)制和辦法。重點(diǎn)是：研究提出促進(jìn)規(guī)劃法律法規(guī)配套銜接的建議，建立完善規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和考核體系；研究完善土地規(guī)劃許可制度和規(guī)劃實(shí)施激勵(lì)機(jī)制，提出促進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)落實(shí)的法律、經(jīng)濟(jì)、行政等綜合措施；結(jié)合規(guī)劃管理信息化建設(shè)，研究建立規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和管理的保障體系。

　　通過(guò)對(duì)規(guī)劃修編中土地利用重大問(wèn)題的研究，進(jìn)一步完善規(guī)劃修編的基本原則，制訂落實(shí)基本原則的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃修編目標(biāo)，從政策、制度、技術(shù)等方面提出政策建議，為指導(dǎo)地方各級(jí)規(guī)劃修編提供科學(xué)依據(jù)。

　　三、采取措施，確保規(guī)劃修編工作依法有序推進(jìn)

　　規(guī)劃修編是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)土地管理，充分發(fā)揮土地宏觀調(diào)控作用的一項(xiàng)重要舉措。做好土地規(guī)劃修編前期工作是規(guī)劃修編的重要保障，各地要采取切實(shí)有效措施，精心組織安排，依法有序推進(jìn)各項(xiàng)工作。

　?。ㄒ唬┳龊矛F(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)工作。通過(guò)對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的系統(tǒng)評(píng)價(jià)， 做到“四查清、四對(duì)照”，即查清規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總量，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)對(duì)照檢查；查清閑置土地和低效用地?cái)?shù)量，與規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標(biāo)對(duì)照檢查；查清耕地和基本農(nóng)田保有量，與規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)對(duì)照檢查；查清違法用地?cái)?shù)量和處理情況，與違法用地的處理要求對(duì)照檢查。嚴(yán)格核定土地利用規(guī)劃修編的各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

　　（二）改進(jìn)工作方式。堅(jiān)持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針， 科學(xué)系統(tǒng)地安排規(guī)劃修編各項(xiàng)工作，切實(shí)提高規(guī)劃決策水平。各省、自治區(qū)、直轄市要成立有廣泛代表性的規(guī)劃專家咨詢委員會(huì)，承擔(dān)規(guī)劃的咨詢、論證和評(píng)估等工作。在前期工作中，尤其要重視發(fā)揮專家的作用。要采取多種方式和渠道，擴(kuò)大公眾參與，廣泛征求各有關(guān)部門和軍事機(jī)關(guān)等方面的意見，增強(qiáng)規(guī)劃修編的公開性和透明度。

　?。ㄈ┮?guī)范工作程序。要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃修編條件和程序，在規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)和基礎(chǔ)研究工作報(bào)告經(jīng)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的同級(jí)國(guó)土資源管理部門認(rèn)定后，方可開展規(guī)劃修編工作。規(guī)劃大綱通過(guò)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)的同級(jí)國(guó)土資源管理部門組織的專家評(píng)審后，才能進(jìn)行規(guī)劃成果編制。

　?。ㄋ模┞鋵?shí)保障措施。要加強(qiáng)規(guī)劃隊(duì)伍建設(shè)，做好規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)證工作，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高規(guī)劃管理干部和專業(yè)人員素質(zhì)。全國(guó)規(guī)劃綱要修編及其前期工作經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政安排。地方各級(jí)規(guī)劃修編及其前期工作經(jīng)費(fèi)，由地方各級(jí)財(cái)政安排。

　　（五）時(shí)間進(jìn)度要求。《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》修編的各項(xiàng)前期工作已經(jīng)啟動(dòng)， 請(qǐng)各省、自治區(qū)、直轄市和有關(guān)部門積極予以配合，提供相關(guān)規(guī)劃和基礎(chǔ)資料，協(xié)助國(guó)土資源部開展工作。各省、自治區(qū)、直轄市要嚴(yán)格按照要求，抓緊完成實(shí)施評(píng)價(jià)和政策研究等規(guī)劃修編前期工作，于2005年12月底前向國(guó)土資源部報(bào)送工作報(bào)告。國(guó)土資源部將根據(jù)各地工作報(bào)告，加強(qiáng)綜合平衡和協(xié)調(diào)銜接，以召開部門協(xié)調(diào)會(huì)、專家論證會(huì)、地方座談會(huì)等形式進(jìn)一步征求各有關(guān)部門和地方意見，于2006年3月底以前完成《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》修編前期工作，為規(guī)劃成果編制提供基本依據(jù)，指導(dǎo)地方開展規(guī)劃修編工作。

　?。┘訌?qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)人民政府要高度重視，將規(guī)劃修編前期工作納入政府重要議事日程，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)國(guó)土資源管理部門要在同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，做好具體組織工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要各負(fù)其責(zé)，密切配合，強(qiáng)化議事協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)解決規(guī)劃修編中的重大問(wèn)題，確保土地利用總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃相銜接，相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。