《審計(jì)署2008至2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)五年規(guī)劃）提出，財(cái)政審計(jì)要以規(guī)范預(yù)算管理、推動(dòng)財(cái)政體制改革、促進(jìn)建立公共財(cái)政體系、保障財(cái)政安全、提高財(cái)政績(jī)效水平為目標(biāo)。隨著該目標(biāo)的確立，近幾年，我國(guó)財(cái)政審計(jì)工作得到了進(jìn)一步發(fā)展，在健全財(cái)經(jīng)法規(guī)、規(guī)范財(cái)政管理、促進(jìn)增收節(jié)支等方面發(fā)揮了較好的“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”作用。但是，目前財(cái)政審計(jì)仍存在力度不夠、審計(jì)資源分散、審計(jì)層次不高等“瓶頸”問(wèn)題，一定程度上制約了五年規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)及時(shí)總結(jié)和梳理財(cái)政審計(jì)存在的主要問(wèn)題和矛盾，深入分析其內(nèi)外部因素，在此基礎(chǔ)上采取有效措施，推動(dòng)財(cái)政審計(jì)大格局的構(gòu)建。

　　一、當(dāng)前財(cái)政審計(jì)存在的主要問(wèn)題

　?。ㄒ唬┴?cái)政審計(jì)的范圍內(nèi)容未呈現(xiàn)全覆蓋。

　　1．財(cái)政審計(jì)的橫向范圍不夠?qū)挘糠重?cái)政資金處于審計(jì)“盲點(diǎn)”。

　　隨著公共財(cái)政制度的逐步確立和完善，公共財(cái)政的整體性要求財(cái)政審計(jì)把一般預(yù)算、基金預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和預(yù)算外資金等所有政府性資金全部納入審計(jì)視野。但目前的財(cái)政審計(jì)仍較多地偏重于預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，即只涵蓋了一般預(yù)算、部分政府基金預(yù)算等，對(duì)于轉(zhuǎn)移支付審計(jì)和地方財(cái)政收支審計(jì)的重視還不夠，審計(jì)的力度、深度也不大，特別是對(duì)于政府性非稅收入（如土地出讓金等）、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、地方政府債務(wù)等預(yù)算外財(cái)政資金的收支管理活動(dòng)，目前財(cái)政審計(jì)就更少會(huì)予以關(guān)注，從而使這些與國(guó)計(jì)民生密切相關(guān)的財(cái)政資金游離于審計(jì)監(jiān)督之外。

　　2．審計(jì)的縱向鏈條不夠長(zhǎng)，存在“重中間”、“輕兩端”的問(wèn)題。

　　從財(cái)政資金管理的縱向鏈條看，財(cái)政資金的流程包括籌集、分配、撥付、管理、使用以及績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)縱向環(huán)節(jié)。但目前，受審計(jì)資源和觀念手段的制約，我國(guó)各級(jí)財(cái)政審計(jì)的鏈條均較短，難以完全深入到財(cái)政資金運(yùn)行的每一環(huán)節(jié)。如，特派辦的財(cái)政審計(jì)僅關(guān)注了財(cái)政資金的撥付、管理和使用環(huán)節(jié)，只能借助上下聯(lián)動(dòng)審計(jì)機(jī)制下的審計(jì)署及其派出局審計(jì)，來(lái)了解財(cái)政部等中央部門(mén)對(duì)財(cái)政資金的分配這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但由于目前派出局、特派辦等各級(jí)財(cái)政審計(jì)的時(shí)間安排存在差異，因此，仍難以實(shí)際工作中做到對(duì)某項(xiàng)資金運(yùn)行全過(guò)程的縱向?qū)徲?jì)監(jiān)督。同時(shí)，目前財(cái)政審計(jì)對(duì)預(yù)算管理的審計(jì)監(jiān)督中，也往往只審計(jì)預(yù)算的執(zhí)行這一“中間”環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算編制、決算審簽這 “兩端”的關(guān)注度還不夠。

　　3．審計(jì)的評(píng)價(jià)內(nèi)容不夠全，存在重“真實(shí)、合法審計(jì)”、輕“效益審計(jì)”的問(wèn)題。

　　提高財(cái)政資金使用效益，是財(cái)政審計(jì)的一個(gè)重要目標(biāo)和發(fā)展方向。但目前財(cái)政審計(jì)對(duì)公共資金使用情況仍主要是進(jìn)行真實(shí)、合法性審查，效益審計(jì)的角度仍停留在反映資金閑置、擠占挪用等表面問(wèn)題上，在重點(diǎn)揭示和查處決策失誤、損失浪費(fèi)等問(wèn)題方面缺乏力度；對(duì)使用過(guò)程中是否貫徹節(jié)約、合理、有效原則，未能進(jìn)行全面綜合分析和評(píng)價(jià)；對(duì)財(cái)政公共投資項(xiàng)目的可行性以及從體制、機(jī)制、制度層面分析影響財(cái)政資金使用效益原因并提出改進(jìn)和完善的建議，促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的發(fā)揮方面仍有差距。

　?。ǘ┴?cái)政審計(jì)的視角定位未體現(xiàn)高層次。

　　財(cái)政審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的永恒主題。因此，財(cái)政審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)定位在維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能上，要跳出財(cái)政、財(cái)務(wù)收支審計(jì)的局限，在更高層次和更深領(lǐng)域發(fā)揮財(cái)政審計(jì)的職能作用，凸顯其宏觀性、整體性和建設(shè)性。但目前財(cái)政審計(jì)在如何從更高角度看待問(wèn)題、更深層次挖掘根源等方面還存在一定差距。

　　1.由“財(cái)”到“政”的立意拔高還不夠，未能有效評(píng)價(jià)宏觀政策執(zhí)行的實(shí)際效果。

　　目前，財(cái)政部門(mén)已從傳統(tǒng)的“聚財(cái)、理財(cái)、用財(cái)”向較成熟地運(yùn)用財(cái)政杠桿、實(shí)現(xiàn)宏觀政策的功能轉(zhuǎn)變，但財(cái)政審計(jì)往往只關(guān)注于具體資金的收支、管理、使用等情況，未從更高角度去審查和分析財(cái)政資金所承擔(dān)的政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，未反映資金、數(shù)字背后所體現(xiàn)的政策執(zhí)行效果問(wèn)題。也就是說(shuō)，目前的財(cái)政審計(jì)仍停留在單純的“預(yù)算執(zhí)行”上，未能有效揭示其實(shí)質(zhì)的“政策執(zhí)行”問(wèn)題。

　　2．由“事”到“制”的深度挖掘還不夠，未能有效發(fā)揮促進(jìn)財(cái)政體制改革、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)性作用。

　　目前，財(cái)政審計(jì)對(duì)財(cái)政資金籌集、分配、撥付、使用等方面所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題大多仍停留在就事論事的層面，對(duì)于產(chǎn)生問(wèn)題的體制、機(jī)制、政策等深層次原因分析還不夠，沒(méi)有從如何深化財(cái)政體制改革、健全財(cái)政法制、提高政府績(jī)效水平，建立廉潔政府、績(jī)效政府、效能政府的高度分析問(wèn)題，提出建議，未能體現(xiàn)財(cái)政審計(jì)的宏觀性、建設(shè)性作用。

　　3.由“點(diǎn)”到“面”的綜合提煉還不夠，未充分體現(xiàn)財(cái)政審計(jì)把握全局的宏觀性。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政審計(jì)偏重于對(duì)具體項(xiàng)目、具體單位的審計(jì)，對(duì)局部政府性資金了解的多，而對(duì)政府性資金總體情況掌握的少，沒(méi)有把財(cái)政預(yù)算執(zhí)行納入全部政府性資金這個(gè)大系統(tǒng)中去考量，審計(jì)報(bào)告的綜合性、宏觀性分析還不夠，反映的問(wèn)題往往是"只見(jiàn)樹(shù)木，不見(jiàn)森林"，缺乏宏觀把握和總體分析。

　?。ㄈ┴?cái)政審計(jì)的組織方式未展現(xiàn)大統(tǒng)籌。

　　由于財(cái)政審計(jì)涉及財(cái)政、稅收、社保、農(nóng)業(yè)、投資等多個(gè)專(zhuān)業(yè)審計(jì)部門(mén)，目前各部門(mén)尚未真正從國(guó)家財(cái)政審計(jì)大格局的層面來(lái)組織實(shí)施，未實(shí)現(xiàn)審計(jì)計(jì)劃、目標(biāo)、人員、信息、成果等審計(jì)資源的科學(xué)統(tǒng)籌和有機(jī)整合。

　　1．審計(jì)的人力資源未有效整合。

　　目前，“各管一塊”的職責(zé)劃分體制導(dǎo)致財(cái)政審計(jì)實(shí)施中各專(zhuān)業(yè)部門(mén)的人員調(diào)配仍“各自為陣”，未能真正構(gòu)建起“打破界限、協(xié)同作戰(zhàn)”的審計(jì)模式。同時(shí)，派出局與特派辦之間等上下聯(lián)動(dòng)審計(jì)機(jī)制也尚未全面開(kāi)展，“上審下”、“交叉審”與“同級(jí)審”未有效相結(jié)合，審計(jì)資源的“層級(jí)合力”還未形成。

　　2．審計(jì)的目標(biāo)內(nèi)容未有效整合。

　　目前，財(cái)政審計(jì)大格局下的項(xiàng)目計(jì)劃安排、工作方案和信息要點(diǎn)仍然是由各專(zhuān)業(yè)部門(mén)分別編報(bào)后簡(jiǎn)單匯總而成，有關(guān)審計(jì)目標(biāo)、內(nèi)容和重點(diǎn)實(shí)際未形成整體，甚至?xí)r間安排也不夠統(tǒng)一，從而導(dǎo)致各專(zhuān)業(yè)部門(mén)開(kāi)展財(cái)政審計(jì)時(shí)仍然“各走各路、各踏各步”。

　　3．審計(jì)的信息成果未有效整合。

　　財(cái)政審計(jì)大格局整合審計(jì)資源的主要途徑之一是通過(guò)審計(jì)資料共享，減少審計(jì)人員的重復(fù)勞動(dòng)，提高審計(jì)效率。目前，各級(jí)財(cái)政審計(jì)交換信息資料的方式還比較落后，尚未形成一個(gè)成熟完善的審計(jì)信息成果共享平臺(tái)，嚴(yán)重影響了審計(jì)信息資源整合的實(shí)施效果。

　　（四）財(cái)政審計(jì)的技術(shù)手段未實(shí)現(xiàn)新突破。

　　1．信息化手段的應(yīng)用發(fā)揮還不夠。

　　由于財(cái)政審計(jì)對(duì)象的信息化建設(shè)水平不統(tǒng)一，目前除海關(guān)審計(jì)軟件外，其他如稅收、社保、農(nóng)業(yè)等財(cái)政審計(jì)領(lǐng)域還未開(kāi)發(fā)出通用的審計(jì)軟件，也沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)接口能與稅務(wù)征管信息、國(guó)庫(kù)退入庫(kù)等系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)有效地?cái)?shù)據(jù)交換和共享，從而影響了財(cái)政審計(jì)的工作效率和成果提升。

　　2．缺乏科學(xué)化的操作指南和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

　　目前，國(guó)家審計(jì)尚未出臺(tái)新的專(zhuān)門(mén)規(guī)范財(cái)政審計(jì)實(shí)務(wù)的工作準(zhǔn)則、操作指南和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。審什么、怎么審等大多只能靠審計(jì)人員自己摸索，特別是審計(jì)評(píng)價(jià)方面也沒(méi)有一套通用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作指導(dǎo)和依據(jù)，大大影響了績(jī)效審計(jì)的深入發(fā)展。

　　3．審計(jì)的方法探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)還不夠。

　　近些年，財(cái)政審計(jì)在審計(jì)方法、手段上“吃老本”、“走老路”的現(xiàn)象較多，審計(jì)人員大多仍習(xí)慣用查賬等傳統(tǒng)技術(shù)方法來(lái)開(kāi)展工作。同時(shí)，財(cái)政審計(jì)各專(zhuān)業(yè)部門(mén)的集中培訓(xùn)和相互溝通較少，財(cái)政審計(jì)大格局下的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)、方法和典型案例尚未得到及時(shí)的總結(jié)和交流。

　　二、財(cái)政審計(jì)存在問(wèn)題的原因分析

　?。ㄒ唬┩獠恳蛩貙?duì)財(cái)政審計(jì)的影響。

　　1.財(cái)政改革的不斷推進(jìn)給財(cái)政審計(jì)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

　　近些年，以建立“公共財(cái)政”和與之相配套的“民生財(cái)政”、“綠色財(cái)政”、“陽(yáng)光財(cái)政”為目標(biāo)的財(cái)政改革使財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、財(cái)政運(yùn)行方式等發(fā)生著深刻變化。其具體表現(xiàn)是財(cái)政收支內(nèi)容和范圍發(fā)生變化、財(cái)政工作的機(jī)構(gòu)和對(duì)象相應(yīng)調(diào)整、財(cái)政考核內(nèi)容調(diào)整等。這些變化內(nèi)在地對(duì)政府審計(jì)特別是對(duì)財(cái)政審計(jì)的理念、方式、重點(diǎn)、范圍等提出了新的需求。適應(yīng)公共財(cái)政、框架以及覆蓋范圍的變化，財(cái)政審計(jì)要適應(yīng)其“公共性”，如“民生財(cái)政”要求審計(jì)關(guān)注“民本問(wèn)題”，“綠色財(cái)政”要求審計(jì)關(guān)注生態(tài)文明和環(huán)境保護(hù)等等。同時(shí)，公共財(cái)政內(nèi)容和范圍的擴(kuò)展也要求財(cái)政審計(jì)的重點(diǎn)做相應(yīng)調(diào)整，要更加關(guān)注宏觀性、建設(shè)性、效益性等問(wèn)題，關(guān)注經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的問(wèn)題。

　　此外，隨著預(yù)算管理的逐漸完善，財(cái)政審計(jì)應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注預(yù)算編制和決算審簽的合理、合法、效益上，從公平、公正的角度，審查支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額的制定是否科學(xué)，各項(xiàng)支出是否建立了完整的評(píng)估機(jī)制等。

　　2．政策法規(guī)相對(duì)滯后，制約了財(cái)政審計(jì)職能的發(fā)揮。

　　一是法律法規(guī)賦予審計(jì)的權(quán)限、手段尚不能完全滿(mǎn)足實(shí)際需要。由于財(cái)政審計(jì)與金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)等在查找線(xiàn)索、落實(shí)取證、分析提煉上所需要的程序方法、技術(shù)手段有所區(qū)別，相對(duì)而言有著更高、更細(xì)和更靈活的特點(diǎn)，而審計(jì)法等法律法規(guī)所賦予政府審計(jì)的權(quán)限尚不能與之完全匹配，從而導(dǎo)致財(cái)政審計(jì)常常“束手束腳”，對(duì)某些關(guān)鍵的、深層次的或者是總體的問(wèn)題難以做到深入審查和全面分析。

　　二是財(cái)政審計(jì)所涉及的法規(guī)依據(jù)不完善，導(dǎo)致處理處罰標(biāo)準(zhǔn)難以界定。最典型是預(yù)算執(zhí)行的主體法律《預(yù)算法》已經(jīng)滯后，使財(cái)政審計(jì)的依據(jù)沒(méi)有科學(xué)的界定標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)地方政府對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理、考核機(jī)制也不完善，缺乏科學(xué)性、合理性，這些都給審計(jì)監(jiān)督帶來(lái)較大的困難。

　　三是對(duì)于財(cái)政審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，其事后責(zé)任追究機(jī)制也不完善，從而導(dǎo)致財(cái)政管理方面的問(wèn)題屢查屢犯，影響了財(cái)政審計(jì)“推動(dòng)改革、規(guī)范管理”的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　3．現(xiàn)行體制帶來(lái)的財(cái)政審計(jì)困境。

　　一是受現(xiàn)行審計(jì)體制的局限。我國(guó)政府審計(jì)實(shí)行由上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)體制，這使得審計(jì)署難以最大化地整合各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)資源，影響了財(cái)政審計(jì)大格局的構(gòu)建。

　　二是受政府重視和支持力度的影響。對(duì)于地方審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)政審計(jì)而言，審財(cái)政就是在審政府。因此，一些地區(qū)的財(cái)政審計(jì)工作難免存在地方政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，支持力度不強(qiáng)的問(wèn)題，使財(cái)政審計(jì)難以有效發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　三是受財(cái)政部門(mén)財(cái)權(quán)的制約。對(duì)于地方審計(jì)機(jī)關(guān)而言，目前審計(jì)經(jīng)費(fèi)尚未垂直和獨(dú)立，仍由同級(jí)財(cái)政部門(mén)安排和撥付，一方面對(duì)財(cái)政進(jìn)行審計(jì)，一方面在經(jīng)費(fèi)上受制于財(cái)政部門(mén)，這種相互制約的關(guān)系影響了財(cái)政審計(jì)的執(zhí)法力度。

　?。ǘ┴?cái)政審計(jì)存在問(wèn)題的內(nèi)因分析

　　1.審計(jì)計(jì)劃、方案的整合未體現(xiàn)系統(tǒng)化和靈活性。

　　目前，大格局下財(cái)政審計(jì)的總體計(jì)劃尚不能實(shí)現(xiàn)對(duì)全部政府性資金審計(jì)的要求。財(cái)政審計(jì)大格局的項(xiàng)目計(jì)劃和方案設(shè)計(jì)還不夠科學(xué)，往往只是各部門(mén)年度項(xiàng)目計(jì)劃和審計(jì)工作方案的簡(jiǎn)單匯總，未經(jīng)科學(xué)的整合和專(zhuān)家論證、可行性研究，隨意性大，影響了財(cái)政審計(jì)的系統(tǒng)性、相關(guān)性和有效性。同時(shí)，由于上級(jí)部門(mén)統(tǒng)一計(jì)劃多、地方自主項(xiàng)目少，導(dǎo)致實(shí)際操作的基層審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)組缺乏系統(tǒng)化和有針對(duì)性的審計(jì)成果來(lái)反映各地財(cái)政管理水平，影響財(cái)政審計(jì)的宏觀性、建設(shè)性和針對(duì)性。

　　2．理論研究和方法探索落后于實(shí)踐發(fā)展的需要。

　　當(dāng)前，財(cái)政審計(jì)的理論研究和思路創(chuàng)新嚴(yán)重滯后于財(cái)政審計(jì)實(shí)踐的需要。近年來(lái)，隨著以全部政府性資金為主線(xiàn)的財(cái)政審計(jì)大格局審計(jì)模式的不斷探索，財(cái)政審計(jì)遇到的新情況和新問(wèn)題也層出不窮，迫切需要財(cái)政審計(jì)理論進(jìn)行指導(dǎo)。而目前財(cái)政審計(jì)理論多數(shù)是對(duì)政策和法規(guī)的詮釋?zhuān)瑢?duì)全部政府性資金審計(jì)的理論研究滯后，導(dǎo)致了財(cái)政審計(jì)的深入實(shí)踐遲緩，為宏觀經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能難以有效發(fā)揮。此外，目前對(duì)于公共財(cái)政體系、財(cái)政體制改革、財(cái)政政策調(diào)整和預(yù)算管理等方面的審計(jì)理論研究也不夠系統(tǒng)、透徹，難以對(duì)提高財(cái)政審計(jì)實(shí)務(wù)的宏觀性、建設(shè)性和科學(xué)性發(fā)揮有效的指導(dǎo)作用。

　　3．財(cái)政審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)滯后，人員結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)亟待提高。

　　財(cái)政審計(jì)需要審計(jì)人員具有較強(qiáng)的宏觀分析能力，具備較豐富的宏觀經(jīng)濟(jì)知識(shí)以及財(cái)政、金融、投資等方面的知識(shí)，能熟練掌握財(cái)政體制、財(cái)政政策、財(cái)政管理和財(cái)政法規(guī)，善于從改革體制、完善機(jī)制、健全法制、規(guī)范管理、提高資金使用效益等方面分析問(wèn)題和提出建議。

　　但從近幾年的財(cái)政審計(jì)隊(duì)伍來(lái)看，存在參差不齊的問(wèn)題。有的思想上重視不夠，措施不力，沒(méi)有從審計(jì)事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略地位理解預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是“永恒的主題”；有的習(xí)慣合規(guī)合法性審計(jì)，淡化了真實(shí)性審計(jì)，忽視了效益審計(jì)；有的分析問(wèn)題、考慮問(wèn)題的角度不高，宏觀意識(shí)不強(qiáng)，思想觀念陳舊；有的不善于學(xué)習(xí)積累和知識(shí)更新，對(duì)新的形勢(shì)變化、政策走向、改革措施等缺乏敏感性，在新形勢(shì)下對(duì)財(cái)政審計(jì)目標(biāo)不明確，拿不出應(yīng)對(duì)的思路和辦法；有的存在“厭審”和“畏難”情緒，對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的發(fā)展方向感到困惑和迷惘，缺乏進(jìn)取精神。

　　4．財(cái)政審計(jì)實(shí)務(wù)的規(guī)范化建設(shè)滯后，缺乏科學(xué)的工作指南和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

　　審計(jì)工作的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化是當(dāng)今世界發(fā)展的大趨勢(shì)。但我國(guó)財(cái)政審計(jì)的規(guī)范性制度建設(shè)明顯落后于其他類(lèi)政府審計(jì)。目前尚無(wú)財(cái)政審計(jì)法制方面的專(zhuān)門(mén)規(guī)范，財(cái)政審計(jì)的準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)人員應(yīng)承擔(dān)的審計(jì)責(zé)任以及如何防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)等方面的制度都非常缺乏，從而導(dǎo)致一系列問(wèn)題。如：審計(jì)方案的制定缺乏認(rèn)真細(xì)致的審前調(diào)查和信息參考，點(diǎn)面結(jié)合欠佳，時(shí)間滯后等；審計(jì)實(shí)施方面，雖然制定了相應(yīng)的審計(jì)規(guī)范，但有些環(huán)節(jié)、關(guān)節(jié)點(diǎn)無(wú)法包容進(jìn)去，導(dǎo)致這些環(huán)節(jié)、關(guān)節(jié)點(diǎn)難于控制或失去控制。審什么，怎么審，相互如何配合等，沒(méi)有硬性規(guī)范；審計(jì)評(píng)價(jià)方面，還沒(méi)有一套審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)作指導(dǎo)，效績(jī)審計(jì)還只停留在試點(diǎn)和理論探討階段，缺乏實(shí)用具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這些都影響了財(cái)政審計(jì)工作的深入開(kāi)展。

　　5．審計(jì)成果分配機(jī)制建設(shè)滯后，制約了審計(jì)資源整合實(shí)效的發(fā)揮。

　　財(cái)政審計(jì)大格局涉及傳統(tǒng)的財(cái)政審計(jì)、社保審計(jì)、環(huán)保審計(jì)等多個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)，組織方式與一般的審計(jì)項(xiàng)目有很大的不同，但審計(jì)成果分配制度建設(shè)未得到相應(yīng)重視和調(diào)整，仍處于滯后狀態(tài)。業(yè)績(jī)考核簡(jiǎn)單地按照原來(lái)的考核機(jī)制進(jìn)行，并未正視和解決不同部門(mén)的利益分配問(wèn)題，直接導(dǎo)致了形式上財(cái)政審計(jì)大格局項(xiàng)目是一個(gè)整體，實(shí)際上執(zhí)行的各個(gè)部門(mén)有著各自的業(yè)績(jī)需求，“形聚有余、神聚不足”的現(xiàn)象比較突出。比如，在人力和時(shí)間等方面有限的情況下，為了完成自己的審計(jì)目標(biāo)，各個(gè)部門(mén)往往自?huà)?ldquo;門(mén)前雪”，遇到與自己成績(jī)無(wú)關(guān)的工作，能不做的就不做，不利于發(fā)揮整體合力，削弱了應(yīng)有的團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢(shì)。

　　三、改進(jìn)財(cái)政審計(jì)工作的幾點(diǎn)建議

　?。ㄒ唬┩貙拰徲?jì)內(nèi)涵，促進(jìn)財(cái)政審計(jì)的橫縱發(fā)展。

　　首先，做到審計(jì)領(lǐng)域范圍的“橫向”拓展，把全部政府性資金納入財(cái)政審計(jì)范疇。既審計(jì)一般預(yù)算收支，又審計(jì)預(yù)算外資金和各種政府性基金、政府債務(wù)、政府投資、國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)行及其他財(cái)政財(cái)務(wù)收支；既要關(guān)注預(yù)算盤(pán)子里的資金，也要關(guān)注尚未納入預(yù)算管理的其他財(cái)政性資金；既延伸二、三級(jí)預(yù)算單位，也要延伸調(diào)查接受財(cái)政補(bǔ)助、涉及行政性收費(fèi)的其他單位，實(shí)現(xiàn)政府性資金審計(jì)范圍的全覆蓋。

　　其次，做到審計(jì)跟蹤鏈條的“縱向”延伸，對(duì)財(cái)政資金的籌集、分配、管理、使用實(shí)行全過(guò)程審計(jì)。要積極貫徹審計(jì)跟進(jìn)要求，改變過(guò)去側(cè)重于時(shí)點(diǎn)、單個(gè)、靜態(tài)和階段性事后監(jiān)督的做法，緊跟財(cái)政資金走向，推行“全程式預(yù)算跟蹤”，將預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、績(jī)效全面納入審計(jì)監(jiān)督范圍，采取“適時(shí)介入”、“重點(diǎn)介入”、“全程介入”等不同方式方法，對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)展跟蹤審計(jì)。

　　第三，做到審計(jì)評(píng)價(jià)內(nèi)容的層層推進(jìn)，從關(guān)注“真實(shí)、合法性審計(jì)”到全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)。要結(jié)合審計(jì)項(xiàng)目，注重從政策執(zhí)行、資源利用、資金使用效益、行政工作效能等方面做出評(píng)價(jià)，促進(jìn)建立科學(xué)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

　　（二）調(diào)整審計(jì)視角，提升財(cái)政審計(jì)的宏觀層次。

　　一是由“點(diǎn)”到“面”，確保評(píng)價(jià)客觀度。財(cái)政審計(jì)要善于把握全局情況、分析整體趨勢(shì)，要從零散的單個(gè)問(wèn)題中歸納、提煉出總體評(píng)價(jià)和普遍性問(wèn)題，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督評(píng)價(jià)的全面、客觀。

　　二是由“財(cái)”到“政”，確保立意高度。審計(jì)財(cái)政資金，要著眼于政府及財(cái)稅等部門(mén)執(zhí)行國(guó)家既定的大政方針、宏觀調(diào)控政策措施以及政策性資金使用情況，深入分析各項(xiàng)政策的綜合效應(yīng)，保障政策落實(shí)的及時(shí)性和有效性。

　　三是由“事”到“制”，確保分析深度。財(cái)政審計(jì)要在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，深入關(guān)注體制、機(jī)制和制度建設(shè)的問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)普遍性、傾向性和苗頭性問(wèn)題的研究，從制度層面找原因，提建議，充分發(fā)揮財(cái)政審計(jì)建設(shè)性作用。

　　四是由“問(wèn)”到“責(zé)”，確保監(jiān)督強(qiáng)度。財(cái)政審計(jì)在揭露違法違規(guī)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，要深入分析責(zé)任歸屬，避免只提問(wèn)題、不講責(zé)任的局面，以促進(jìn)問(wèn)題整改和制度完善，有效發(fā)揮財(cái)政審計(jì)的監(jiān)督作用。

　?。ㄈ?gòu)建工作格局，整合財(cái)政審計(jì)的資源、成果。

　　一是改進(jìn)財(cái)政審計(jì)組織模式。堅(jiān)持“統(tǒng)一審計(jì)計(jì)劃、統(tǒng)一審計(jì)方案，統(tǒng)一審計(jì)實(shí)施，統(tǒng)一審計(jì)報(bào)告，統(tǒng)一審計(jì)處理”的“五統(tǒng)一”原則，以計(jì)劃為載體整合審計(jì)力量，以方案為載體整合審計(jì)內(nèi)容，以報(bào)告為載體整合審計(jì)成果。

　　二是加強(qiáng)全方位溝通協(xié)調(diào)。要繼續(xù)推動(dòng)各級(jí)財(cái)政審計(jì)及各業(yè)務(wù)部門(mén)間工作內(nèi)容、人員力量、審計(jì)成果的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，完善“上審下”、“交叉審”與“同級(jí)審”相結(jié)合的辦法，集中優(yōu)勢(shì)兵力、實(shí)施整體作戰(zhàn)，充分發(fā)揮審計(jì)資源的“層級(jí)合力”，提高財(cái)政審計(jì)整體效能。

　　三是調(diào)整工作考核制度。財(cái)政審計(jì)大格局的內(nèi)容統(tǒng)籌、資源整合，不僅在于組織方式和工作機(jī)制的變化，更要相應(yīng)調(diào)整項(xiàng)目考核辦法，從制度上保障財(cái)政審計(jì)各專(zhuān)業(yè)口審計(jì)成果的合理分配，以有效激勵(lì)各方構(gòu)建財(cái)政審計(jì)大格局。

　　（四）深入研究探索，推動(dòng)財(cái)政審計(jì)理論和實(shí)務(wù)的發(fā)展。

　　一是及時(shí)總結(jié)和創(chuàng)新財(cái)政審計(jì)理論。要密切結(jié)合財(cái)政審計(jì)發(fā)展的需要，深入研究和探討財(cái)政審計(jì)應(yīng)拓寬的領(lǐng)域范圍以及如何提升審計(jì)的宏觀層次等等，解決“理論瓶頸”問(wèn)題。

　　二是積極探索財(cái)政審計(jì)的新技術(shù)、新方法，最大化地應(yīng)用計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代化技術(shù)手段。比如，針對(duì)宏觀性強(qiáng)的特點(diǎn)，財(cái)政審計(jì)可以充分利用信息化條件來(lái)開(kāi)展工作，通過(guò)信息交換平臺(tái)等來(lái)促進(jìn)“點(diǎn)面結(jié)合”的全局效果。

　　三是研究制定財(cái)政審計(jì)的實(shí)務(wù)準(zhǔn)則、操作指南及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)“審什么、怎么審、如何評(píng)價(jià)”的專(zhuān)業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化，特別是應(yīng)盡快出臺(tái)財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)績(jī)效審計(jì)的規(guī)范化。

　?。ㄎ澹┘訌?qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建財(cái)政審計(jì)人才庫(kù)。

　　財(cái)政審計(jì)對(duì)于政策理論水平和研究分析能力的要求較高，因此，能否做好財(cái)政審計(jì)關(guān)鍵還在人。為此，審計(jì)署可充分運(yùn)用審計(jì)領(lǐng)軍及骨干人才機(jī)制，從大財(cái)政審計(jì)口（包括財(cái)政、農(nóng)業(yè)、社保、行政、投資及資源環(huán)保等）中甑別遴選出一批專(zhuān)家、能手構(gòu)成穩(wěn)定的人才庫(kù)，經(jīng)常性開(kāi)展研究探討，并邀請(qǐng)財(cái)政部、發(fā)改委及高等院校等專(zhuān)家、學(xué)者進(jìn)行培訓(xùn)輔導(dǎo)，再?gòu)娜瞬艓?kù)中統(tǒng)一抽調(diào)人員到各項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)，以人才庫(kù)發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，推動(dòng)財(cái)政審計(jì)隊(duì)伍整體素質(zhì)的提升。