總負(fù)債規(guī)模近7.4萬億元的地方政府融資平臺注定將被推到風(fēng)口浪尖。
本周多家銀行出臺政策收緊地方政府融資平臺貸款，部分商業(yè)銀行采用選擇性地抬高利率的貸款方式，部分商業(yè)銀行甚至?xí)和５胤饺谫Y平臺信托貸款。
這僅是銀行方面“不鼓勵”地方政府融資平臺融資。而根據(jù)溫家寶總理在日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議上的部署，接下來還將陸續(xù)清理并核實(shí)融資平臺公司債務(wù)、分類清理規(guī)范融資平臺公司以及地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為等。
“但是，地方政府融資平臺在落實(shí)4萬億投資計(jì)劃配套資金方面起到了重要作用，對其后續(xù)的管理和利用，政府審計(jì)和社會審計(jì)作為審計(jì)體系中的兩個重要支柱應(yīng)該各司其職，不能缺位、越位和錯位。”一位從事檢查工作的專業(yè)人士向記者表示。
政府審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注其合規(guī)性、安全性和增值性
對地方政府融資平臺進(jìn)行規(guī)范，政府審計(jì)機(jī)關(guān)不能缺位。
根據(jù)《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對各級政府部門以及各級政府部門管理的國有公司、事業(yè)單位進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。盡管審計(jì)署審計(jì)長劉家義在去年全國審計(jì)工作會議上稱2009年已經(jīng)開始對地方政府融資平臺進(jìn)行調(diào)查，而且繼續(xù)將其作為重點(diǎn)工作，但是，不少業(yè)內(nèi)人士仍然認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)對地方政府融資平臺的關(guān)注不夠。
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會計(jì)學(xué)院院長張龍平表示：“地方政府融資平臺的問題雖然是一個逐漸積累到暴露的過程，但是，審計(jì)機(jī)關(guān)一經(jīng)覺察，就應(yīng)迅速作出反應(yīng)，將其列為重點(diǎn)檢查對 象，對其合規(guī)性進(jìn)行檢查。”張龍平所指的“合規(guī)性”矛頭直指地方政府融資平臺的建立以及運(yùn)作是否有法律依據(jù)、存在法律問題，對于地方政府信用擔(dān)保貸款，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該弄清楚是政府強(qiáng)迫了銀行，還是銀行無視了相關(guān)法律法規(guī)。
這一點(diǎn)顯然說到了地方政府融資平臺的“痛處”。
目前，林林總總約4000家地方政府融資平臺在全球金融危機(jī)后“大顯身手”，其表現(xiàn)就是一個“亂”字。而在實(shí)際操作過程中，地方政府往往會以承諾函（安慰函）、經(jīng)人大決議同意的支持性文件、“建設(shè)—— -移交”模式（BT模式）下的回購協(xié)議等形式，為地方政府融資平臺提供隱形擔(dān)保，從而向銀行申請貸款。
但是，根據(jù)五部委《關(guān)于加強(qiáng)宏觀調(diào)控整頓和規(guī)范各類打捆貸款的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2006〕27號）規(guī)定，各級地方政府和政府部門對《擔(dān)保法》規(guī)定之外的任何擔(dān)保責(zé)任無效。因此，承諾函（安慰函）、支持性文件、回購協(xié)議不具有合法地位，屬于無效的擔(dān)保形式，不能作為銀行向法院請求債權(quán)追索的法律依據(jù)。
而上述專業(yè)人士強(qiáng)調(diào)，除了合規(guī)性審計(jì)，政府審計(jì)中還應(yīng)關(guān)注地方政府融資平臺的安全性和增值性。按規(guī)定，地方政府不能自行發(fā)債，而目前的地方政府融資平臺的操作模式實(shí)際上是一種變通的發(fā)債方式，因此，地方政府融資平臺資金的流向、地方政府償債能力都是關(guān)系安全性的變量，理應(yīng)成為政府審計(jì)重點(diǎn)。而且，地方政府融資平臺的載體往往是國有企業(yè)，其國有資產(chǎn)的保值增值也應(yīng)當(dāng)是政府審計(jì)部門關(guān)注重點(diǎn)。
“當(dāng)然，要站到更高層次上規(guī)劃好、利用好這個平臺，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該在調(diào)研的基礎(chǔ)上為國家管理機(jī)構(gòu)提供管理咨詢，如清晰界定地方政府與融資平臺的責(zé)任等。”張龍平說。
社會審計(jì)應(yīng)從“程序性審計(jì)”變?yōu)?ldquo;實(shí)質(zhì)性審計(jì)”
記者向多家會計(jì)師事務(wù)所了解到，目前注冊會計(jì)師對地方政府融資平臺進(jìn)行審計(jì)時，更多的是在強(qiáng)調(diào)審計(jì)程序，而對其還款能力的評判是建立在地方政府有足夠的償債能力、信用風(fēng)險(xiǎn)極小這樣的假設(shè)條件之上的，因此，他們視地方政府融資平臺缺乏流動資金為正常。
根據(jù)《注冊會計(jì)師法》，注冊會計(jì)師有權(quán)利、有責(zé)任對地方政府融資平臺這樣的國有企業(yè)進(jìn)行審計(jì)。事實(shí)上，會計(jì)師事務(wù)所也一直在參與這項(xiàng)審計(jì)工作。
“但是，注冊會計(jì)師在出具審計(jì)報(bào)告時敢不敢保持獨(dú)立性和客觀性，這很重要。”張龍平指出，注冊會計(jì)師在對這些平臺公司進(jìn)行年度決算審計(jì)時，盡管以財(cái)務(wù)報(bào)表作為重要審計(jì) 對象，但是其審計(jì)應(yīng)該兼顧合規(guī)性審計(jì)，也就是說應(yīng)當(dāng)關(guān)注這些平臺公司的運(yùn)作有無重大不確定性，是否威脅到這些平臺公司自身的持續(xù)性經(jīng)營。
而上述專業(yè)人士認(rèn)為，對地方政府融資平臺的審計(jì)而言，社會審計(jì)系統(tǒng)還沒有很好地建立起來并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
一方面，目前注冊會計(jì)師在對平臺公司審計(jì)中提供的鑒證報(bào)告質(zhì)量還有待提高；另一方面，由于提供給平臺公司的貸款是由政府出面擔(dān)保的，銀行因此不重視注冊會計(jì)師出具的鑒證報(bào)告。
對于這兩個問題，上述專業(yè)人士指出，銀行需轉(zhuǎn)變觀念，除了參考注冊會計(jì)師提供的審計(jì)報(bào)告和相關(guān)鑒證報(bào)告，還應(yīng)該像對待其他貸款一樣對項(xiàng)目進(jìn)程進(jìn)行跟蹤。而注冊會計(jì)師在審計(jì)時，也要拋棄對政府信用的依賴，從“程序性審計(jì)”變?yōu)?ldquo;實(shí)質(zhì)性審計(jì)”，出具獨(dú)立、客觀的審計(jì)報(bào)告，提高執(zhí)業(yè)質(zhì)量。