房產(chǎn)稅改革方案不應(yīng)由地方政府自行制定
重慶、上海的房產(chǎn)稅試點改革至今已有一年。近日有媒體報道稱,住建部今年將擴大房產(chǎn)稅改革試點范圍。對此,中國社科院2月20日發(fā)布的《法治藍皮書(2012)》(以下簡稱藍皮書)認(rèn)為,在目前的財政形勢下,并不合適對個人住房征稅。進行房產(chǎn)稅試點改革,須在法律允許的范圍內(nèi)嘗試和創(chuàng)新,不能僭越“稅收法定”原則。
房產(chǎn)稅抑制房價作用有限
真實動因是增加地方稅收
2011年1月底,國務(wù)院常務(wù)會議同意在部分城市對個人住房征收房產(chǎn)稅進行改革試點,具體征收辦法由試點城市所在省(自治區(qū)、直轄市)人民政府從實際出發(fā)制定。重慶市和上海市據(jù)此制定征稅暫行辦法,自2011年1月28日起對個人非營業(yè)房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅。試點方案的實施激起了社會各界的熱議。
藍皮書分析,房產(chǎn)稅是業(yè)已存在的一個稅種,所謂改革房產(chǎn)稅,其實就是取消個人自住房產(chǎn)的免稅待遇。中國房產(chǎn)稅改革的動因主要不是為了調(diào)控房地產(chǎn)市場,而是為了增加地方的財政收入,建設(shè)地方主體稅種。
之所以需要對個人住房征收房產(chǎn)稅,是因為目前地方政府沒有主體稅種,缺乏獨立穩(wěn)定的收入來源,導(dǎo)致過度依賴土地出讓金,滋生推高房價牟利的積極性。藍皮書認(rèn)為,房產(chǎn)稅改革的主因不是調(diào)控市場,而是為地方政府謀取稅收利益,創(chuàng)造分稅制下地方財政的主體稅種。
面對地方政府缺錢的說法,藍皮書認(rèn)為,政府占有的財富已經(jīng)十分龐大,財政開支又無法受到公眾有效監(jiān)督。地方領(lǐng)導(dǎo)人為了追求政績,再多的錢對地方政府來說也不夠用。
藍皮書表示,“在目前的財政形勢下,不合適對個人住房征稅。地方財政能力不足的問題應(yīng)通過政府間財政分配來解決。”
科學(xué)設(shè)計計稅依據(jù)
房稅地稅應(yīng)該分征
藍皮書認(rèn)為,從字面上看,房產(chǎn)稅課稅與土地?zé)o關(guān)。但房產(chǎn)稅計稅依據(jù)的“原值”已經(jīng)包含了土地使用權(quán)的價值。這就意味著,對納稅人的土地使用權(quán)而言,政府在征了城鎮(zhèn)土地使用稅后,還要再征收一道房產(chǎn)稅。
藍皮書建議,在未來的房產(chǎn)稅設(shè)計中,從房產(chǎn)稅稅基中剔除地產(chǎn)價值,僅對房屋的價值征稅。對城鎮(zhèn)國有土地,包括已經(jīng)建房的土地,則征收城鎮(zhèn)土地使用稅。房產(chǎn)和地產(chǎn)分離課稅,可以解決現(xiàn)實中房地分離問題,使已建房土地和未建房土地稅負(fù)公平。房歸房,地歸地,二者分別獨立課稅,是一種相對理想的模式。
土地出讓金與土地使用稅能否同時征收?藍皮書認(rèn)為,如果維持城鎮(zhèn)土地使用稅的定額稅率,而不是按照土地使用權(quán)的價值來征稅,土地使用稅與土地出讓金可以同時征收。但是先收取土地出讓金,再通過房產(chǎn)稅對土地使用權(quán)征稅,也會發(fā)生稅費重疊的問題。一旦改革試點放開,問題就會凸顯,成為推進房產(chǎn)稅改革的重大阻力。
下位法直接沖突上位法
滬渝試點陷入法律困境
上海、重慶在房產(chǎn)稅改革試點啟動之前,就有不少專家認(rèn)為,違反立法法規(guī)定。藍皮書課題組認(rèn)為,不僅國務(wù)院授權(quán)地方征收房產(chǎn)稅的做法違反立法法轉(zhuǎn)授權(quán)的規(guī)定,重慶和上海據(jù)此制定的房產(chǎn)稅暫行辦法也與《房產(chǎn)稅暫行條例》相沖突。
稅收征收管理法第3條規(guī)定,“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅,依照法律的規(guī)定執(zhí)行;法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的,依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機關(guān)、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定,擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。”重慶市和上海市的房產(chǎn)稅暫行辦法既不是法律,也不是國務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī),僅僅是地方政府的行政規(guī)章,其內(nèi)容還與《房產(chǎn)稅暫行條例》相沖突,違反現(xiàn)行法律規(guī)定。
藍皮書強調(diào),稅制改革必須滿足最低程度的法治要求。“試點”和“改革”不能成為政府逾越法律的擋箭牌。藍皮書說,要想取消對個人住房的免稅待遇,必須修改《房產(chǎn)稅暫行條例》的相關(guān)規(guī)定,或者由國務(wù)院制定特別法規(guī),允許在特定地區(qū)試行,不宜由地方政府自行制定方案,導(dǎo)致下位法沖突上位法的困境。