劉尚希：財(cái)稅改革為何要有整體和全局意識？

財(cái)稅改革在我國全面深化改革進(jìn)程中處于什么定位？從歷史進(jìn)程來看，在過去30多年以經(jīng)濟(jì)改革為主的改革開放中，財(cái)稅改革就是中心重點(diǎn)，既是突破口，也是先行軍。進(jìn)入全面深化改革的新階段，對于財(cái)政和財(cái)稅改革的新定位，中共中央早已有了新認(rèn)識和新論斷。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱為《決定》）中明確指出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。財(cái)稅改革與經(jīng)濟(jì)體制改革和司法改革列為全面深化改革的重點(diǎn)之一。

實(shí)際上，在整個(gè)全面深化改革的系列方案中，財(cái)稅改革依然是突破口，是先行軍，更是當(dāng)頭炮。財(cái)稅改革可以帶動其他方面的改革，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化改革的基礎(chǔ)，只有財(cái)稅改革改得好，國家治理才能牢固，治理結(jié)構(gòu)才能成熟。

財(cái)稅改革的“三個(gè)抓手”

在《決定》中，對財(cái)稅改革有著清晰的整體部署，包括三大方面：預(yù)算改革、稅制改革和財(cái)政體制改革。目前，這三方面的改革都取得了一定進(jìn)展。

在預(yù)算改革方面，2014年8月出臺了新的《中華人民共和國預(yù)算法》。這部預(yù)算法一大突破在于，將預(yù)算從作為政府手里分錢的一個(gè)工具，變成了約束和規(guī)范政府活動范圍與行為的一種制度安排。按照現(xiàn)在預(yù)算法的要求，預(yù)算的規(guī)范化、全面、透明等方面的工作正逐步推進(jìn)。

在稅制改革方面，去年?duì)I改增的全面推開是一個(gè)非常大的進(jìn)展，相關(guān)稅種也做了一些調(diào)整和完善。而下一步，則要根據(jù)立法的進(jìn)程，針對環(huán)境稅、個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅、資源稅等做進(jìn)一步的規(guī)范。

在財(cái)政體制方面，去年8月國務(wù)院出臺了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。這就意味著構(gòu)建中央與地方事權(quán)和所屬職能相匹配的財(cái)政體制已經(jīng)正式啟動了。雖然實(shí)施細(xì)則還有待進(jìn)一步具體化，但思路已經(jīng)清晰了，關(guān)鍵是看下一步怎么具體實(shí)施。

盡管目前已經(jīng)取得了一些可喜的成績，但財(cái)稅改革沒有一項(xiàng)是輕松的，財(cái)稅改革每走一步，都會涉及各方面的利益，都會牽動社會敏感的神經(jīng)，要突破起來并不容易，仍有很多硬骨頭要啃。

誰是“攔路虎”？

正因?yàn)樨?cái)稅改革具有牽引性、輻射性和帶動性，它的進(jìn)展也受到了各方面的牽制，主要來源于兩個(gè)方面：認(rèn)識和利益。

在認(rèn)識方面，盡管《決定》明確“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，但把財(cái)稅改革放在什么樣的框架下去認(rèn)識？這個(gè)問題還沒有解決。過去對財(cái)稅的認(rèn)識是基于經(jīng)濟(jì)改革基礎(chǔ)，是從市場化角度去認(rèn)識的。主要是用經(jīng)濟(jì)學(xué)原理解釋財(cái)稅改革，就是要推動市場化，要處理好政府與市場的關(guān)系，給市場主體創(chuàng)造條件，市場能干的就交給市場，市場不能干的就交給政府。由此，財(cái)政的職能定位、支出界限調(diào)整都有了一定經(jīng)濟(jì)學(xué)的依據(jù)。

然而如今要從國家治理改革這個(gè)視角去認(rèn)識，支撐改革的理論基礎(chǔ)明顯是不同的。從國家治理改革這個(gè)角度去分析，它的理論基礎(chǔ)仍在探索之中，這個(gè)轉(zhuǎn)變并沒有徹底完成。目前，很多人仍停留在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角上理解財(cái)稅改革，導(dǎo)致難以形成共識。以預(yù)算改革為例，國家治理改革過程中，站在政府的角度就是要約束政府，然而過去基于市場考慮只要政府的預(yù)算安排盡量不干擾市場就行了，立場完全不同。讓政府通過預(yù)算來約束自己是一件難度很大的事情。政府各部門手里都有“一把米”，而且都希望這把“米”越來越多，在這種情況下，如何轉(zhuǎn)變政府職能呢？其中不僅涉及取消掛鉤支出的難題，也涉及到大量?？顚Ｓ玫膯栴}，還涉及到各種各樣的政府性基金和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合等問題。毫無疑問，這不是一蹴而就的。

更棘手的是，在此之后還有第二只攔路虎：利益問題。利益問題與認(rèn)識問題相關(guān)聯(lián)，但有本質(zhì)性區(qū)別，即便有了認(rèn)識，但很多時(shí)候基于利益的考慮，也可能會形成一種阻力。

比如專款專用問題，雖然政府各個(gè)部門的專款專用已由過去預(yù)算外調(diào)整到了預(yù)算內(nèi)，但在使用上仍是部門在收、部門在花的特質(zhì)，并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。這與各個(gè)部門長期以來將其當(dāng)成部門事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金而要求做大做強(qiáng)的需求是分不開的。再比如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的整合過程中，各個(gè)部門都強(qiáng)調(diào)只能增加，不能減少，這就造成了很多障礙，這種障礙在扶貧資金、三農(nóng)資金的整合過程中都有體現(xiàn)。這些問題背后實(shí)際上涉及到的都是利益問題。

這兩只“攔路虎”的影響是深遠(yuǎn)的。預(yù)算改革的問題不僅僅是預(yù)算的問題，還涉及到政府職能轉(zhuǎn)變，如果預(yù)算約束政府發(fā)揮的程度越大，那就意味著政府的職能轉(zhuǎn)變進(jìn)展越大，反之亦然，兩者是正相關(guān)的。因此，預(yù)算的問題就是政府自身的問題，進(jìn)而財(cái)稅改革是屬于政府自身改革的范疇，不是一個(gè)部門的概念，是整體性、全局性的概念。

財(cái)稅改革要有大局意識

財(cái)稅改革是一個(gè)整體性、全局性的改革，這是一個(gè)更核心的問題，也是一個(gè)更高、更新的認(rèn)識。在這個(gè)過程中，政府要體現(xiàn)出壯士斷腕的勇氣，要敢于斷腕，那就是要下放自己的權(quán)力，真正轉(zhuǎn)變自己的職能，真正站在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度去改革，那就是要像中央“四個(gè)意識”所強(qiáng)調(diào)的，要有大局意識。否則財(cái)稅改革就無法推進(jìn)。

這一點(diǎn)在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的改革上尤為重要，盡管這看上去是一個(gè)縱向改革的問題，實(shí)際上首先涉及的是政府各個(gè)部門的橫向問題，一旦中央和地方的財(cái)政事權(quán)劃分要具體化，那就涉及到中央各個(gè)部門的利益。

按照財(cái)政事權(quán)劃分的四大意見要求來看，首先要界定政府各個(gè)部門的職責(zé)，即界定政府和市場、中央和地方、中央各個(gè)部門的職責(zé)劃分，這直接關(guān)系到各個(gè)部門的權(quán)力重構(gòu)。每個(gè)部門都愿意多管，都愿意管得細(xì)，這與其利益直接相關(guān)，比如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)資金等等，各個(gè)部門都希望自己能支配的資金越多越好。然而，如果部委從上到下將資金一直分配到村里去，這里面會出現(xiàn)多少問題？

首先，可能會由于信息不對稱而造成分配錯(cuò)位。其次，也可能存在多級支付過程中的各種損失和浪費(fèi)。第三，更可能會產(chǎn)生設(shè)租尋租的問題，權(quán)力與資金的高度結(jié)合會帶來一系列廉政風(fēng)險(xiǎn)。從這個(gè)角度而言，財(cái)稅改革的重要內(nèi)容就是要界定中央各個(gè)部門和地方各自干什么，盡管目前政府在簡政放權(quán)上做了不少工作，但從財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分這個(gè)角度看，顯然還沒有到位。

進(jìn)一步分析，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任的發(fā)展過程是國家縱向治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建的過程，體現(xiàn)出了財(cái)稅改革根本性、全局性的特點(diǎn)，財(cái)稅改革改的不是自己，而是涉及政府的方方面面，涉及的是國家治理改革中的問題，更是國家治理結(jié)構(gòu)成熟的過程。

綜合以上的分析，可以看出，財(cái)稅改革的過程是國家治理改革的過程，也是國家治理結(jié)構(gòu)成熟的過程，兩者是合二為一的。國家治理和治理能力現(xiàn)代化的基本標(biāo)志就是財(cái)稅改革的進(jìn)展和現(xiàn)代財(cái)政體制的建立。如果財(cái)政制度沒有現(xiàn)代化，就談不上國家治理現(xiàn)代化，只有把財(cái)稅改革真正改革到位了、理順了，才意味著新的國家治理結(jié)構(gòu)形成了。從這個(gè)角度來看，新階段的財(cái)稅改革是難啃的硬骨頭，但卻是必須要啃下來的硬骨頭。