財(cái)稅改革要解央地關(guān)系死結(jié)

“深改小組”第三度開會(huì)，首度涉及專項(xiàng)改革議程。戶籍改革和財(cái)稅改革成為此次會(huì)議的核心議題，表明對(duì)改革“老大難”問(wèn)題的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)啟動(dòng)。在其中，《深化財(cái)稅體制改革總體方案》已提交審議，財(cái)稅改革藍(lán)圖有望年內(nèi)出臺(tái)。雖然具體內(nèi)容尚不明朗，但會(huì)議指出，“財(cái)稅體制改革不是解一時(shí)之弊，而是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)”。這一表述再次說(shuō)明，本屆政府對(duì)財(cái)稅改革這一難題，不會(huì)再像過(guò)去那樣滿足于修修補(bǔ)補(bǔ)了，而將展開整體突進(jìn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。事實(shí)上，在2013年底，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，就已將財(cái)稅體制定位于“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障”的高度。

面向現(xiàn)代公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型，始于1994年的分稅制改革，成就極大，但遺弊同樣明顯。當(dāng)時(shí)為了盡快讓改革方案得以出臺(tái)，對(duì)很多暫時(shí)不具備解決條件的問(wèn)題“擱置處理”。此后的20年間，所謂的財(cái)稅改革基本上是對(duì)這些歷史遺留問(wèn)題的小修小補(bǔ)，成效甚微。利益爭(zhēng)端未見彌合，反而日積月累，鴻溝拉大，擱置的問(wèn)題越來(lái)越難處理。如今，表現(xiàn)最為突出的，就是基層財(cái)政困難、地方負(fù)債和“土地財(cái)政”問(wèn)題等。財(cái)稅問(wèn)題是中國(guó)改革的一個(gè)典型難題和縮影：總在回避核心矛盾，終致矛盾大到無(wú)處可避。

這些已無(wú)可回避的財(cái)稅改革難題，主要包括三個(gè)方面：從財(cái)政支出的角度建立現(xiàn)代預(yù)算制度，從財(cái)政收入的角度對(duì)現(xiàn)行稅制進(jìn)行改革，以及從利益協(xié)調(diào)的角度劃分中央和地方政府的財(cái)政責(zé)任——即所謂財(cái)力與事權(quán)相匹配。在我們看來(lái)，后者是財(cái)稅改革的核心，難度最大，但已不能再拖延。

預(yù)算是國(guó)家治理之基。根據(jù)2014年預(yù)算報(bào)告，中國(guó)政府支出總量已超過(guò)23萬(wàn)億元，相當(dāng)于同期GDP的40%以上?，F(xiàn)代預(yù)算制度是保障如此龐大規(guī)模財(cái)政支出的公平和效率的關(guān)鍵。然而，現(xiàn)行的《預(yù)算法》還是1994年制定的，計(jì)劃色彩相當(dāng)濃重。2004年正式啟動(dòng)《預(yù)算法》修改，迄今十年，卻兩度擱置，今年4月，《預(yù)算法》修正案草案開始“三審”，但全文未予公布。近日，一些著名財(cái)政學(xué)者，如賈康、李煒光、蔣洪等人發(fā)起“百名學(xué)者修訂《預(yù)算法》”的倡議。我們也期待預(yù)算改革有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，非如此，預(yù)算軟約束的限制不能改變，則金融改革等其他重要的改革領(lǐng)域也將嚴(yán)重受制。

稅制改革包括增值稅、資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等稅種的改革或開征。重點(diǎn)是擴(kuò)大“營(yíng)改增”（營(yíng)業(yè)稅改增值稅）改革在服務(wù)業(yè)中的試點(diǎn)，這對(duì)于降低服務(wù)業(yè)稅負(fù)、發(fā)展服務(wù)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的整體轉(zhuǎn)型有重要意義。但正如有論者指出的，現(xiàn)有分稅制的體制下推進(jìn)營(yíng)改增的階段已經(jīng)過(guò)去了，要想再繼續(xù)推進(jìn)營(yíng)改增必須同時(shí)調(diào)整分稅制。也就是說(shuō)，這一改革同樣涉及到中央和地方利益關(guān)系的調(diào)整：營(yíng)業(yè)稅原來(lái)歸地方稅務(wù)局管，增值稅歸國(guó)稅局管，營(yíng)改增以后讓誰(shuí)來(lái)管？增值稅如果分成，該如何分，如何避免地方財(cái)政收入大幅減少？

可見，稅制改革也繞不開中央和地方政府的財(cái)政責(zé)任與收入的劃分問(wèn)題。1994年的分稅制改革至今，財(cái)力過(guò)于向中央集中，事權(quán)或支出責(zé)任卻集中在地方，造成今日地方債務(wù)、土地財(cái)政的困局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中央政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入與地方政府之比是48比52，但中央財(cái)政本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政總支出的15%，地方實(shí)際支出占到85%。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉也坦言，“與世界上的經(jīng)濟(jì)大國(guó)相比，中國(guó)中央政府直接支出比重明顯偏低。”也正因?yàn)榇?，十八屆三中全?huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》稱，將結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。

樓繼偉也曾經(jīng)表示，僅僅依靠修補(bǔ)性的調(diào)整，已經(jīng)不能解決目前所面臨的深層次矛盾和問(wèn)題；有必要對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行一次基礎(chǔ)性改革，其中的根本是科學(xué)合理地劃分中央與地方的政府職能。所謂改革，就是要革除前政積弊，不回避尖銳矛盾。1994年分稅制改革以來(lái)的20年，中國(guó)的“央地關(guān)系”從一個(gè)極端滑向了另外一個(gè)極端。如今中央政府需要不偏袒地端平這一碗水，挑戰(zhàn)不可謂不大。