財政部國庫司有關負責人就修訂印發(fā)《政府財務報告編制辦法（試行）》等三項制度答記者問

2020年1月3日 來源：國庫司

　　為進一步推進權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革，近日，財政部對現(xiàn)行政府財務報告編制辦法和操作指南進行修訂，印發(fā)了《政府財務報告編制辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）、《政府部門財務報告編制操作指南（試行）》（以下簡稱《部門指南》）和《政府綜合財務報告編制操作指南（試行）》（以下簡稱《綜合指南》）等三項制度。財政部國庫司有關負責人就相關問題回答了記者提問。

　　問：請您簡要介紹一下建立政府財務報告制度的意義和框架體系是什么？

　　答：政府財務報告包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告。部門財務報告由政府部門編制，反映本部門（單位）的財務狀況和運行情況；政府綜合財務報告由各級財政部門編制，反映各級政府整體的財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性。

　　建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度是黨的十八屆三中全會提出的一項重大改革任務，也是《預算法》的明文規(guī)定。通過編制權責發(fā)生制政府綜合財務報告，全面、準確反映各級政府資產(chǎn)負債和成本費用等財務狀況和運行情況，為強化政府資產(chǎn)管理、降低行政成本、提升運行效率、防范財政風險，促進財政可持續(xù)發(fā)展等提供信息支持，是加快完善系統(tǒng)完備、法治健全、權責清晰、公平普惠、科學規(guī)范、運行有效的現(xiàn)代財政制度，服務推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項基礎工作。

　　2014年國務院批轉財政部《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》），對此項改革進行了頂層設計，明確要求建立政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系，包括制定政府會計基本準則和具體準則及應用指南，健全完善政府會計制度；制定政府財務報告編制辦法和操作指南；建立健全政府財務報告審計和公開制度。按照《改革方案》要求，財政部于2015年制定發(fā)布了政府財務報告編制辦法和操作指南等三項制度，初步構建起政府財務報告制度框架體系，為開展政府財務報告編制試點工作提供基本規(guī)范。

　　問：為什么要對三項制度進行修訂？

　　答：2015年啟動試點時，由于行政事業(yè)單位日常會計核算仍以收付實現(xiàn)制為主，編制政府財務報告需要對有關核算數(shù)據(jù)按照權責發(fā)生制原則進行調(diào)整，當時印發(fā)的編制辦法和操作指南基于原有會計制度，側重于如何對數(shù)據(jù)進行調(diào)整。2017年，財政部印發(fā)《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，自2019年1月1日起施行。新的制度實行“雙基礎、雙報告”的政府會計核算模式，要求行政事業(yè)單位采用“平行記賬”，同步進行權責發(fā)生制財務會計核算和收付實現(xiàn)制預算會計核算，從制度層面解決了政府財務報告編制的核算基礎問題。同時，試點過程中既積累了一些經(jīng)驗，也遇到了一系列問題，需要在制度中加以規(guī)定。綜合上述情況，我們組織對《辦法》、《部門指南》和《綜合指南》等三項制度進行了全面修訂。

　　問：政府部門財務報告的編制范圍做了哪些調(diào)整？企業(yè)化管理事業(yè)單位和企業(yè)下屬的事業(yè)單位是否需要編制？

　　答：試點初期，將財務報告編制范圍暫定與部門決算一致，便于組織開展試點工作，是完全必要的?，F(xiàn)階段，要全面開展編制工作，就必須準確界定部門財務報告編制范圍，并在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定。

　　修訂后，部門財務報告編制范圍由原來“納入部門決算管理范圍的行政單位、事業(yè)單位和社會團體”修改為“部門及部門所屬的行政事業(yè)單位，與同級財政部門有預算撥款關系的社會團體”，“企業(yè)（集團）下屬事業(yè)單位不編制政府部門財務報告”。調(diào)整的重點是明確不同管理方式下的部分事業(yè)單位是否納入編制范圍。

　　第一，部門所屬的自收自支事業(yè)單位和企業(yè)化管理事業(yè)單位全部納入編制范圍。從性質上講，這兩類單位仍是國家為了社會公益目的，由國家機關或其他組織舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育等活動的社會服務組織，是政府整體的組成部分。將其作為編制主體，有利于全面反映政府整體財務狀況和運行情況，與這些事業(yè)單位的財政供給方式、財務管理模式以及是否執(zhí)行政府會計制度沒有必然關系。

　　第二，企業(yè)（集團）下屬事業(yè)單位，鑒于其財務數(shù)據(jù)已并入企業(yè)（集團）財務報表，反映在企業(yè)整體財務狀況和運行情況中，故不要求其編制政府部門財務報告，以避免出現(xiàn)重復。

　　問：政府財務報告主要包括哪些具體內(nèi)容？此次修訂有何調(diào)整？

　　答：從報告文本結構看，政府部門財務報告主要由財務報表和財務分析兩部分構成；政府綜合財務報告主要由財務報表、政府財政經(jīng)濟分析和政府財政財務管理情況三部分構成。

　　這次修訂集中對財務報表進行調(diào)整。一是主要會計報表由三種精簡為兩種，保留資產(chǎn)負債表和收入費用表，刪除了當期盈余與預算結余差異表。主要考慮是，部門財務報告編制范圍調(diào)整以后，會出現(xiàn)與部門決算編制范圍不一致的情況，從合并財務報表層面看，當期盈余與預算結余總額缺乏比較的基礎和意義。刪除該表，并不影響大部分行政事業(yè)單位按照政府會計制度要求編制本單位當期盈余與預算結余差異表，用于分析權責發(fā)生制下當期盈余與收付實現(xiàn)制下預算結余的差異情況。二是根據(jù)政府會計準則和制度規(guī)定，各單位要分別從單位活動類型和經(jīng)濟性質分類兩個維度核算反映收入費用情況，因此本次修訂將收入費用表設計為兩張表格，以滿足部門財務管理需要。

　　問：編制政府財務報表時，為什么要對政府內(nèi)部經(jīng)濟業(yè)務或事項進行抵銷處理？

　　答：部門財務報表和綜合財務報表都屬于合并財務報表。與一般匯總報表相比，合并財務報表要對政府內(nèi)部各主體之間債權債務、收入費用等事項進行抵銷處理，目的是避免資產(chǎn)、負債、收入、費用相關項目金額虛增，使合并財務報表反映的信息更為準確。這既是政府財務報告編制工作的特點、重點，也是與行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告的不同之處。

　　問：如何對政府內(nèi)部經(jīng)濟業(yè)務事項進行抵銷？具體有哪些規(guī)定？

　　答：制定抵銷處理規(guī)則，主要涉及抵銷事項和抵銷范圍，總的思路是從易到難，循序漸進。

　　關于抵銷事項，主要是對被合并主體之間發(fā)生的債權債務和收入費用分別進行抵銷。其中抵銷債權債務時，涉及到已計提的壞賬準備需要沖回，這次修訂補充了相應規(guī)定。實際工作中還有一些特殊情況，比如部分應抵銷事項，由于單位之間處理習慣不一樣，一方記資產(chǎn)，另一方記費用，或者一方記負債，另一方記收入等，相關項目無法匹配。鑒于此類事項十分復雜，擬請部門單位先行探索抵銷方法，待條件成熟后，再統(tǒng)一加以完善。

　　關于抵銷范圍，這里指的是合并財務報表所涉及的單位范圍，與合并報表編制主體相關。具體來說，如某一部門編制合并財務報表，須抵銷本部門、本系統(tǒng)內(nèi)行政事業(yè)單位之間的業(yè)務事項。涉及系統(tǒng)外單位的抵銷事項則由上一級合并報表編制主體處理。財政部門編制政府綜合財務報表時，應將屬于政府內(nèi)部各主體之間的經(jīng)濟業(yè)務事項進行抵銷，包括部門與部門之間，財政和部門之間，以及財政內(nèi)部不同資金主體之間發(fā)生的業(yè)務事項。

　　問：這次修訂設置了10萬元的抵銷門檻，是如何考慮的？

　　答：設置抵銷門檻是國際上編制政府綜合財務報告國家的通行做法，如英國、新西蘭等都有抵銷門檻的規(guī)定。這次修訂設置抵銷門檻為10萬元，是從實際情況出發(fā)，按照重要性原則確定的。綜合分析中央和地方試點情況，10萬元以下的抵銷事項筆數(shù)多（大約占60%）、總額小，但處理成本高、效率低，工作量大，部門單位反映比較集中。設置抵銷門檻對財務報表的可靠性及政府財務狀況分析不會產(chǎn)生太大的實際影響，卻可以大幅減輕工作量，抓大放小，反而有利于提高報告質量。需要強調(diào)的是，應避免機械理解這一規(guī)定，10萬元以下且可以確認一致的內(nèi)部交易事項，原則上應抵盡抵，不受門檻限制。

　　問：政府部門既要編制財務報告，也要編制部門決算報告，兩套報告有什么關系？

　　答：政府部門同時編制部門財務報告和決算報告，今后將成為一項常規(guī)工作。《政府會計準則——基本準則》第五條已經(jīng)闡述了其必要性。

　　決算報告的目標是向決算報告使用者提供與政府預算執(zhí)行情況有關的信息，綜合反映政府會計主體預算收支的年度執(zhí)行結果，有助于決算報告使用者進行監(jiān)督和管理，并為編制后續(xù)年度預算提供參考和依據(jù)。決算報告的使用者包括各級人民代表大會及其常務委員會、各級政府及其有關部門、政府會計主體自身、社會公眾和其他利益相關者。

　　財務報告的目標是向財務報告使用者提供與政府的財務狀況、運行情況（含運行成本）和現(xiàn)金流量等有關信息，反映政府會計主體公共受托責任履行情況，有助于財務報告使用者作出決策或者進行監(jiān)督和管理。政府財務報告使用者包括各級人民代表大會常務委員會、債權人、各級政府及其有關部門、政府會計主體自身和其他利益相關者。

　　至于兩套報告的關系，應當既有聯(lián)系又有區(qū)別，各有側重、互為補充、有機銜接。

　　問：根據(jù)預算法的規(guī)定，各級政府財政部門既要編制財政決算報告，也要編制政府綜合財務報告。兩者有什么不同？

　　答：從原理上講，財政決算報告和政府綜合財務報告的關系，與前述部門決算報告、部門財務報告之間的關系大體接近。兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下兩點：第一，報告目的不同。財政決算報告主要從流量方面，反映年度預算收支執(zhí)行情況，通過與當年預算對比發(fā)現(xiàn)問題，為科學編制預算、開展預算監(jiān)督等提供支持。政府綜合財務報告主要從存量和流量兩個方面，通過編制資產(chǎn)負債表和收入費用表，反映政府整體財務狀況和運行情況，為開展政府信用評級、加強資產(chǎn)負債管理、防范財政風險，促進財政中長期可持續(xù)發(fā)展等提供支持。第二，編制方法不同。財政決算報表主要根據(jù)財政總預算會計數(shù)據(jù)編制，政府綜合財務報表不僅需要財政總預算會計數(shù)據(jù)，還需要將財政與部門、部門與部門、財政內(nèi)部不同資金主體之間的經(jīng)濟業(yè)務和事項進行抵銷合并，相對來說方法較為復雜、難度更大。

　　問：近年來政府財務報告編制試點工作進展如何，下一步有何打算？

　　答：按照《改革方案》要求，2016年財政部印發(fā)《關于開展2016年度政府財務報告編制試點工作的通知》，確定原國土資源部、原國家林業(yè)局等2個中央部門和山西省、黑龍江省、上海市、浙江省、廣東省、海南省和重慶市等7個地方作為首批試點單位，于2017年著手編制上一年度政府財務報告。2018年，試點范圍擴大到20個中央部門和20個地方，并選擇4個地方試點編制上下級合并的行政區(qū)政府綜合財務報告。2019年，試點范圍進一步擴大到40個中央部門和36個地方，并選擇12個地方試點編制上下級合并的行政區(qū)政府綜合財務報告。

　　總體上講，試點工作比較順利，有效發(fā)揮了探索路子、積累經(jīng)驗的作用，形成了一些可復制、可推廣的做法。一是組織有序。相關部門和地方高度重視試點工作，加強組織領導，做實系統(tǒng)部署，注重業(yè)務培訓，細化會計核算，保證了試點工作的順利推進。二是成效明顯。從匯總數(shù)據(jù)看，基本反映了試點部門、地方的財務狀況和運行情況，也反映出財務管理中一些值得重視的問題。就試點單位而言，大家普遍認為，參加試點對于貫徹執(zhí)行新的政府會計制度，加強預算、資產(chǎn)、績效管理，不斷提升財政財務管理水平，起到了非常大的牽引作用。

　　下一步，將按照《改革方案》要求，一是繼續(xù)擴大政府財務報告編制試點范圍，總結試點經(jīng)驗，鞏固試點成果。二是加強與審計部門溝通，推動制定政府財務報告審計制度。三是研究制定適合我國國情的政府財務報告公開制度。