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開征房地產(chǎn)稅:必要之舉與必要之思

2005-3-24 9:15 第一財(cái)經(jīng)日報(bào)·喬新生 【 】【打印】【我要糾錯
  2005年3月20日,財(cái)政部副部長肖捷在出席“中國發(fā)展高層論壇”時明確表示,為遏制房地產(chǎn)投機(jī),開征房地產(chǎn)稅已成定局。這預(yù)示著在中國人民銀行頻頻使用信貸手段干預(yù)房地產(chǎn)市場之后,國家的財(cái)政稅收部門終于出手,運(yùn)用稅收調(diào)控手段,對房地產(chǎn)市場進(jìn)行干預(yù)了。
  
  中國房地產(chǎn)市場的發(fā)展,早已引起了海內(nèi)外廣泛的關(guān)注?墒情L期以來,如何采用更加理性的宏觀調(diào)控手段,防止房地產(chǎn)市場出現(xiàn)過熱的勢頭,學(xué)術(shù)界一直存在爭論。開征房地產(chǎn)稅無疑是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)之一。但是,房地產(chǎn)稅與其他現(xiàn)行的稅收種類之間存在著密切的聯(lián)系,開征房地產(chǎn)稅不僅僅是增加一個新的稅種,它還涉及原有稅種的整合問題。所以,房地產(chǎn)稅開征還存在著許多懸而未決的問題。

    關(guān)涉中央地方稅權(quán)劃分
  
  在我國,涉及房地產(chǎn)方面的稅收種類大體上有6個:土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、契稅。有些學(xué)者認(rèn)為,開征房地產(chǎn)稅將意味著減少土地出讓費(fèi),或者至少將一次性繳納的土地出讓金,改為按年征收的房地產(chǎn)稅。這顯然是一種誤導(dǎo)公眾的意見。從法律性質(zhì)上來說,土地出讓金是土地所有者出讓土地所取得的“對價”,與國家征稅是兩個截然不同的概念。但是,在沒有征收房地產(chǎn)稅之前,國家在出讓土地獲取的財(cái)政收入中,確實(shí)隱含了一部分具有稅收性質(zhì)的價款。這種所有者與管理者不分,從而導(dǎo)致稅收與國家其他國庫收入混淆在一起的做法,在其他領(lǐng)域也有所表現(xiàn)。不過,國家征收房地產(chǎn)稅之后,土地出讓金會不會因此而減少,的確是我們需要關(guān)注的一大問題。
  
  按照現(xiàn)行的土地管理法,國有土地出讓采用拍賣或者其他的方式,由政府按照市場需求有序進(jìn)行。但在現(xiàn)實(shí)生活中,土地的出讓幾乎成了有些地方政府財(cái)政的主要來源。政府機(jī)關(guān)或者政府支持的國有企業(yè)、部分民營企業(yè)通過運(yùn)作土地,抬高了商品房的價格,部分官員因此而取得了政績。如果中央政府決定開征房地產(chǎn)稅,那么,毫無疑問將會打擊房地產(chǎn)投機(jī)商的積極性。然而,在土地分級管理的體制下,個別地方政府會不會通過賤賣土地,繼續(xù)刺激當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場升溫?中央政府的稅收政策會不會導(dǎo)致一些地方政府加大土地炒作的力度,從而在房地產(chǎn)領(lǐng)域出現(xiàn)強(qiáng)烈的反彈?這是我們需要關(guān)注的首要問題。
  
  從世界各國來看,房地產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)稅一般要占到地方政府財(cái)政收入的71%.而在我國,由于房地產(chǎn)稅比重偏低,中央政府和地方政府不可能從房地產(chǎn)稅中獲得更多的收益。據(jù)測算,目前房地產(chǎn)稅收在整個稅收收入中,中央政府占2.36%,在地方政府財(cái)政收入中,房地產(chǎn)稅收占8.12%.如果中央政府決定開征房地產(chǎn)稅,那么勢必在中央與地方之間重新進(jìn)行稅收權(quán)力的劃分。如果不能夠充分考慮到地方政府的財(cái)政需求,那么,開征房地產(chǎn)稅有可能會遇到來自地方政府的阻力。在上世紀(jì)的90年代,中央政府與地方政府之間財(cái)產(chǎn)權(quán)利的劃分以“分稅制”為開端,形成了大體穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)分配體制。如果開征房地產(chǎn)稅,那么,必然會在一定程度上影響這種業(yè)已形成的較為穩(wěn)定的中央與地方政府之間的財(cái)產(chǎn)分配體制。特別是在一些地方依靠房地產(chǎn)增加GDP的大背景下,由財(cái)政部或國家稅務(wù)總局作出開征房地產(chǎn)稅的決定,是否能夠在整個社會形成共識,值得決策部門認(rèn)真思考。

    消費(fèi)者心理承受是個問題
  
  開征房地產(chǎn)稅不僅僅是國家財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整,也不僅僅是中央政府與地方政府之間財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重新劃分,開征房地產(chǎn)稅還涉及開發(fā)商與承包商、開發(fā)商與消費(fèi)者、開發(fā)商與金融機(jī)構(gòu)之間利益的再分配問題。
  
  從法律上來說,消費(fèi)者購買了商品房之后,應(yīng)當(dāng)履行類似于繳納消費(fèi)稅之類的法律義務(wù)。可是在我們國家,人們對生產(chǎn)性的稅賦比較認(rèn)同,而對消費(fèi)稅缺乏廣泛的共識。如果在開征房地產(chǎn)稅后,要求消費(fèi)者必須按年繳納房地產(chǎn)稅,那么,首先會引起部分消費(fèi)者心理上的不適應(yīng)。在中國人的傳統(tǒng)觀念里,辛苦一輩子,購買了自己的住房,自己完全享有產(chǎn)權(quán),政府不應(yīng)該再征收房地產(chǎn)稅。如果在購買了房地產(chǎn)之后,仍然要履行繳納房地產(chǎn)稅的義務(wù),那么,消費(fèi)者是否愿意配合?
  
  過去的經(jīng)驗(yàn)證明,如果政府機(jī)關(guān)工作人員面臨龐大的消費(fèi)個體,沒有找出切實(shí)可行的談判方法,說服每個個體自覺履行法定的義務(wù),那么,制定的相關(guān)法律很有可能會落空。房地產(chǎn)稅的征收恰恰要面對分散的個體,而且還要建立完善的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu),在公民尚未認(rèn)同房地產(chǎn)稅的情況下,政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)不得不慎重考慮將要為此付出的巨大的成本開支。
  
  在房地產(chǎn)消費(fèi)者不認(rèn)同房地產(chǎn)稅的情況下,國家稅務(wù)部門有能力保證房地產(chǎn)稅依法征收嗎?稅改能否遏制開發(fā)商暴利?
  
  房地產(chǎn)開發(fā)商是當(dāng)今中國暴利階層。中央政府出臺的種種措施,針對性是比較明顯的。但是令人遺憾的是,開發(fā)商總是能夠通過各種途徑規(guī)避國家的現(xiàn)行政策,繼續(xù)獲取暴利。當(dāng)國家規(guī)定開發(fā)商必須繳納足夠的土地出讓金才能獲得銀行開發(fā)貸款時,全國的房地產(chǎn)開發(fā)商幾乎都采用了“墊付資金進(jìn)場”的做法,將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了房地產(chǎn)承包商。雖然建設(shè)部等有關(guān)部門三令五申,不允許承包商墊付資金進(jìn)場,但是在房地產(chǎn)市場不透明的情況下,幾乎所有的房地產(chǎn)承包商都采用了這樣一種違規(guī)競爭手法。最后,最高人民法院不得不通過司法解釋和司法批復(fù),要求各地司法機(jī)關(guān)保護(hù)承包商的權(quán)益。開發(fā)商這種公然轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的做法,在中國房地產(chǎn)市場不但沒有得到制止,反而有愈演愈烈之勢。那么,針對房地產(chǎn)開發(fā)市場中出現(xiàn)的問題而設(shè)計(jì)的房地產(chǎn)稅,會不會因?yàn)榉康禺a(chǎn)開發(fā)商另辟蹊徑,轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn),而最終難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)呢?
  
  事實(shí)上,在有些地方,開發(fā)商已經(jīng)開始利用稅收改革利空消息炒作。工薪階層中的一些人士由于不了解房地產(chǎn)稅的性質(zhì),在開發(fā)商的鼓動之下,也參與了房地產(chǎn)炒作。這是不太正常的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。開征房地產(chǎn)稅將會抑制房地產(chǎn)市場過熱的勢頭,但是,如果開發(fā)商仍然能夠從房地產(chǎn)市場獲取暴利,那么就意味著承包商、消費(fèi)者乃至政府的利益受到了損害。在開發(fā)商的利益沒有受損,但政府、消費(fèi)者、承包商的利益沒有得到保護(hù)的情況下,開征房地產(chǎn)稅的目的就沒有達(dá)到,至少開征房地產(chǎn)稅沒有從根本上保護(hù)大多數(shù)人的利益。
  
  開征房地產(chǎn)稅能夠從根本上遏制房地產(chǎn)開發(fā)商獲取暴利嗎?

    利益協(xié)調(diào)的法律困境
  
  在房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)鏈條中,房地產(chǎn)承包商和原材料供應(yīng)商處于下游。當(dāng)前的問題在于,房地產(chǎn)行業(yè)的市場細(xì)分不但沒有提高效率,反而導(dǎo)致了利潤的相對集中。原材料供應(yīng)商、房地產(chǎn)施工單位(承包商)在承接了房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目之后,為了減少風(fēng)險(xiǎn),在獲取部分管理費(fèi)用之后,紛紛將承包工程分包或者轉(zhuǎn)包給個體戶或者農(nóng)村建筑隊(duì)。雖然合同法和其他的法律規(guī)定中對這類民事行為都有明確的規(guī)定,但是在現(xiàn)實(shí)生活中,由于工程承包之后分包或者轉(zhuǎn)包行為非常普遍,房地產(chǎn)開發(fā)的幾乎所有商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)都落到了施工單位和施工單位的雇員身上。這也就是為什么在中國出現(xiàn)了帶有普遍性的拖欠民工工資現(xiàn)象。
  
  從法律關(guān)系上來說,開發(fā)商與承包商雇用的民工之間沒有法律關(guān)系,但由于整個房地產(chǎn)市場被扭曲,所以,最高人民法院通過司法解釋要求開發(fā)商承擔(dān)部分房地產(chǎn)承包商拖欠民工工資的責(zé)任。這種法律之外的制度安排雖然可以解一時之需,但是從根本上來說,處于下游的承包商和原材料供應(yīng)商的合法權(quán)利仍然難以得到有效的保護(hù)。房地產(chǎn)稅是在明確房地產(chǎn)所有權(quán)基礎(chǔ)上逐年征收的不動產(chǎn)稅。在國家的稅收權(quán)與承包商的債權(quán)之間發(fā)生矛盾時,司法機(jī)關(guān)將如何處理呢?換句話說,開征房地產(chǎn)稅強(qiáng)化了房地產(chǎn)消費(fèi)者的所有權(quán)意識,而這樣一來,《合同法》上所規(guī)定承包商的優(yōu)先權(quán)(《合同法》第286條)就有可能落空。司法機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)如何處理公權(quán)與私權(quán)之間的矛盾與沖突呢?
  
  總之,開征房地產(chǎn)稅是必要之舉。但是,決策機(jī)關(guān)必須考慮到房地產(chǎn)稅與其他稅種的關(guān)系,必須考慮到中央政府與地方政府之間的稅收分配關(guān)系,必須考慮到消費(fèi)者的承受能力,必須考慮到開發(fā)商轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的問題,同時還必須注意到承包商和原材料供應(yīng)商民事權(quán)利的實(shí)現(xiàn)問題。如果上述問題沒有得到很好的解決,那么,房地產(chǎn)稅效果如何,還有待觀望。期望決策部門在加強(qiáng)宣傳的同時,應(yīng)該提升房地產(chǎn)稅的立法層次,在更廣闊的范圍征求社會各界的意見,并且及時出臺其他稅收改革配套措施,保證房地產(chǎn)稅不會走形。
  
    作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授
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