近日，在《北京市實施<中華人民共和國道路交通安全法>辦法<草案修改稿>》中，市人大法制辦建議取消“自行車要登記”條款，主要原因之一是“成本太高”。
今年年初，北京市取消了對“自行車和其它非機動車車船使用稅”的征收，理由同樣是“成本太高”。
北京市地稅局的一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，為了征收不到市稅收萬分之四的“自行車和其它非機動車車船使用稅”，地稅局近年花費的征收成本已經(jīng)達到了實際征收稅款的30％～40％。
北京市財政局一位工作人員直率地說：“這個稅稅收管理難度本來就大，征收成本和稅收額不成比例，取消了對大家都好�！�
征管成本居高不下
伴隨中國經(jīng)濟的發(fā)展，稅收收入的高速增長構(gòu)成中國稅收一個顯著特征。
國家稅務(wù)總局12日對外公布的前三季度稅收數(shù)據(jù)表明，全國稅收收入前三季度累計完成19257億元，比上年同期增長26.3％，增收4014億元。9月份全國稅收收入完成1916億，比上年同期增長21.4％，增收338億元。
但與此同時，我們的稅收征管成本也一直在高峰值域內(nèi)徘徊。
目前，能直接反映稅收征管成本高低的指標是征收成本率和人均征稅額。
數(shù)據(jù)顯示，美國1992年稅收征收成本65億美元，占稅收收入總額11207億美元的0.58％，新加坡的征收成本率為0.95％，澳大利亞為1.07％，日本為1.13％，英國為1.76％。而在我國，據(jù)國家稅務(wù)總局公布的數(shù)據(jù)測算，1994年稅制改革前，我國稅收征收成本率為3.12％，1994年稅制改革和稅務(wù)機構(gòu)分設(shè)后，1996年的征收成本率約為4.73％�！罢魇粘杀韭实挠嬎阈枰嘘P(guān)稅務(wù)行政費用的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，實際數(shù)字可能比這個數(shù)字還要大一些�！敝袊悇�(wù)學會理事、中山大學稅收與理財研究中心主任楊衛(wèi)華教授對記者說。
據(jù)相關(guān)專家估算，到上世紀末，中國的稅收成本率約為5％～8％。其中東部及沿海地區(qū)較低，為4％～5％，如山東為4.3％，廣東為4.7％；西部欠發(fā)達地區(qū)較高，為10％左右，如內(nèi)蒙為9.6％，貴州為11％；中部地區(qū)大致為7％～8％，如河北省1998年為7.96％。
在人均征稅額方面，我國則較西方發(fā)達國家偏低。
中央財經(jīng)大學財政與公共管理學院副院長劉桓教授也指出：“中國的稅收成本高是一個不爭的事實�！�
楊衛(wèi)華教授認為，我國生產(chǎn)力水平不高，沒有完全改變農(nóng)業(yè)國的狀況，稅源分散，征收難度大，是造成的征管成本居高不下的原因之一。
對此，吉林省九臺市國稅局春陽分局局長李安民深有體會。他舉例說：現(xiàn)在國家有新的規(guī)定，提高了稅收起征點。提高以后，一些個體戶沒有達到起征點的就不征收稅款了。但對這些個體戶，也同樣需要管理，需要對其及時做稅收收入情況典型調(diào)查。這些沒有達到起征點的個體戶，也許3、4、5月沒有達到起征點，但是到7、8、9月或者春節(jié)期間，他就達到起征點了，這時就要收稅。
“有很多工作是隱性的，雖然不一定能征到稅，但從檔案建設(shè)和手續(xù)管理，都不能少。這些工作雖然體現(xiàn)不出稅收收入，但這個成本你卻必須要付出�！崩畎裁裾f。
“客觀分析，與美國等發(fā)達國家相比，經(jīng)濟整體水平和總量上的差距，是造成我們稅收成本高的一個基本原因�！眲⒒附淌诜治鲋赋�，雖然目前中國經(jīng)濟總體數(shù)量很大，但和美國的稅收收入相比較還差很多。比如，同樣對一個企業(yè)進行登記認證、稅款征收，假定同樣需要一個小時，但美國的一個企業(yè)很大，一個小時征稅可能會征出一百萬，但中國企業(yè)最后可能只能征收到五萬。二者相差很多時候在十倍乃至二十倍以上，所以同樣辦成一件事情，比較而言，我們就缺少規(guī)模效應(yīng)、效率。
“換句話說，這是我們所說的經(jīng)濟基礎(chǔ)的決定作用，經(jīng)濟條件所決定的基數(shù)大小�！眲⒒附淌谡f。
另一方面，稅收法制的不健全，納稅人納稅意識不強，同樣很難在短時間內(nèi)有很大改善的。
征管體制之弊？
稅收征管體制自身的不斷完善是降低稅收征管成本必不可少的舉措。
今年8、9月間，國家稅務(wù)總局舉行了全國征管工作會議，“建立比較完善的稅收管理員制度”成為會議一項重要議題。這看似在恢復(fù)過去的專管員制度，但實際是一種“螺旋式上升”。
“專管員制度被新征管模式取代后，雖然可以較好地克服產(chǎn)生腐敗等問題，但對稅源的監(jiān)控比較差，不如在專管員制度下這么清楚，這種變動也使得我們的稅收效率受到一定的影響�！眲⒒附淌诮榻B。
1994年以來，過去“一員到戶、各稅統(tǒng)管，集征、管、查于一身”的專管員征管模式在全國范圍內(nèi)逐步被新的征管模式取代。但“集中征收、重點稽查”的新征管模式也有一定的局限性。
“很多地方就把稅收工作的規(guī)律理解成稽察是重中之重，這就錯了�；焓且环N事后監(jiān)督，這樣既加大了納稅成本，也加大了征稅成本。那么多企業(yè)，管理沒搞好，信息不通，問題就會出現(xiàn)很多�！睏钚l(wèi)華教授分析。
同時楊衛(wèi)華教授指出，1994年分稅制改革后，國地稅的分家也是造成目前我國征管成本偏高的重要原因。
有數(shù)據(jù)顯示，1994年稅制改革后，一方面，我國稅收收入得到了快速增長，1993年～1995年，工商稅收收入以年均9O0多億元的速度遞增。另一方面，機構(gòu)分設(shè)后，人員大量增加，致使1995年人均征稅額增長不高，大大低于每年稅收收人15％以上的增長速度。稅制改革增加了稅源，機構(gòu)分設(shè)又增加了大量人員，人均征稅額的增加低于稅收總量的增長幅度，征收的效率實際上是下降了。
“當年稅務(wù)機構(gòu)分家有其必要性的一面，可以加強稅收的管理，特別是對于保證中央的收入起到了重要作用。但我們分設(shè)最大的問題是，什么都要搞兩套，搞對稱，致使人員、經(jīng)費大幅度上升。為什么有些資源不可以共享以節(jié)約成本呢？”楊衛(wèi)華教授表示。
“我國的稅收之所以高收入與高成本并存，是因為我國在較長時間內(nèi)對稅務(wù)機關(guān)只考核收入不考核成本�！痹谪斦控斦茖W研究所所長賈康教授看來，地方政府為調(diào)動稅務(wù)部門完成收入的積極性，普遍實行稅收任務(wù)完成情況與自身經(jīng)濟利益掛鉤，且實行經(jīng)費獎勵的政策。這就必然導致稅務(wù)機關(guān)在征管出發(fā)點上往往更多考慮如何最大限度地組織稅收收入，而對稅收成本的高低卻很少考慮。
我國建國50年來，稅務(wù)部門基本上沒有對稅收進行成本核算，全國總成本、分稅種成本都沒有一個準確數(shù)字可供考核。即便是當前公布出來的少數(shù)區(qū)域性成本，其統(tǒng)計口徑差別也很大，缺乏可比性。當前我國各級稅務(wù)機關(guān)和統(tǒng)計部門，對稅務(wù)部門的考核，主要是對稅收任務(wù)完成情況、稅收增長率、稅收的查補入庫情況等進行考核；只有經(jīng)費核算，沒有成本核算。
因此，賈康教授指出，要建立稅收成本核算體系，規(guī)范稅收成本考核制度。只有強化成本管理，才能促進稅務(wù)機關(guān)講求效率；再次，要發(fā)展經(jīng)濟，豐沛稅源，使稅源相對集中，才能減少成本，增加收入。
「名詞解釋」
稅收成本
關(guān)于稅收成本的概念有兩種涵義，一種是狹義的稅收成本即征管成本，是指稅務(wù)機關(guān)為組織稅收收入所付出的費用，一般只局限于稅務(wù)系統(tǒng)本身的直接征收成本；另一種是廣義的稅收成本即包括征管成本和納稅成本，是稅務(wù)機關(guān)為取得稅收收入和納稅人為繳納稅款所要支付的費用。稅務(wù)機關(guān)為組織稅收入庫而發(fā)生的全部費用，包含稅務(wù)人員的工資、獎金、住房、福利費，稅務(wù)機關(guān)辦公用房、配套設(shè)施及辦公經(jīng)費，稅收征收管理和稅制改革費用等。納稅人辦理納稅事務(wù)所涉及到的費用，包括納稅人按照稅法進行稅務(wù)登記、納稅申報、發(fā)票管理、賬簿管理以及聘用會計師、稅務(wù)師、律師指導、代理涉稅事項等費用。
反映稅收成本的指標可以有許多種，目前國內(nèi)尚沒有權(quán)威、完整的稅收成本統(tǒng)計資料，這里進行比較分析的只能是稅務(wù)機關(guān)的稅收征管成本。目前能直接反映稅收征管成本高低的指標是征收成本率和人均征稅額。
（一）征收成本率：征收成本率是本期（一般為1年）稅務(wù)機關(guān)費用總支出與本期稅收收入的比例。
（二）人均征稅額：是一定時期（一般為1年）稅收收入的總量與稅務(wù)人員數(shù)量之間的比例。這是一個比較簡便、準確也易于統(tǒng)計的指標。一般地說，人員數(shù)與所支付的經(jīng)費是成正比的，人員少，花費則少，征稅成本率也低。同樣，人均征稅額越高，效率就越高。
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