原因很簡單，全省地稅部門重新規(guī)范委托主體后，又加了一道“崗哨”———通過稅收法制員對執(zhí)法程序和執(zhí)法文書進(jìn)行把關(guān)與監(jiān)督，使包括車船使用稅、農(nóng)村建安營業(yè)稅征收在內(nèi)的所有地稅執(zhí)法行為增添了一道安全閥門。
今年4月21日，在國家稅務(wù)總局召開的全國稅收政策法規(guī)工作會議上，國家稅務(wù)總局副局長郝昭成對安徽省地稅系統(tǒng)建立的法制員制度給予充分肯定，并明確指出，今年要進(jìn)一步“推動縣級稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收法制員的配備，探索推廣設(shè)立專職法制員的做法。”
目前，已有山東、浙江等省稅務(wù)機(jī)關(guān)借鑒安徽省地稅系統(tǒng)的首創(chuàng)，開始建立法制員工作制度。
兩起官司“催生”法制員
建立稅收法制員制度是安徽省地稅部門在全國地稅系統(tǒng)的一種首創(chuàng)。法制員的誕生，源于宣城市地稅部門兩起官司“僥幸勝訴”之后引起的居“安”思危。
2000年5月，宣城市發(fā)生了第一起稅務(wù)行政訴訟案，引起各方關(guān)注。案由是服裝經(jīng)營戶董某因不服旌德縣稅務(wù)局北鄉(xiāng)分局下達(dá)的“稅務(wù)行政處罰決定”，一紙?jiān)V狀將北鄉(xiāng)稅務(wù)分局告到了法庭。庭審結(jié)果，稅務(wù)局勝訴。
但是，當(dāng)時(shí)，“稅務(wù)干部們一點(diǎn)也不興奮，相反卻感受到一種可怕”。因?yàn)�，這起案件暴露出稅務(wù)執(zhí)法中的兩個(gè)把柄：稅務(wù)員送達(dá)處罰文書時(shí)沒有要求納稅人填寫送達(dá)回證；“處罰決定書”違法事實(shí)一欄填寫不準(zhǔn)確。假如當(dāng)時(shí)納稅人一口咬定沒有收到稅務(wù)處罰文書、處罰不準(zhǔn)確這兩點(diǎn)，稅務(wù)分局就可能敗訴。
同年，寧國市地稅局作為第二被告被納稅人告上法庭。結(jié)果地稅局也勝訴，但同樣“讓稅務(wù)干部們出了一身冷汗”：稅務(wù)員執(zhí)法時(shí)沒有出示稅務(wù)檢查證，且核定稅款不全。假如原告抓住這兩個(gè)把柄，把稅務(wù)局作為第一被告，結(jié)果可能就要倒過來了。
同樣勝訴，卻同樣讓稅務(wù)干部們感到害怕的這兩起官司，猶如兩記警鐘，敲醒了宣城市地稅干部的依法行政意識———納稅人法律意識不斷提高，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)仍然停留在過去那種粗放式的執(zhí)法與管理中，成為被告的次數(shù)會越來越多，成為敗訴者的日子會越來越近。
官司過后，旌德縣地稅局居“安”思危，迅速選拔兩名素質(zhì)高、責(zé)任心強(qiáng)的稅務(wù)干部專門從事執(zhí)法檢查和監(jiān)督工作，規(guī)定所有外送文書必須經(jīng)他倆審核后再送達(dá)。
法制員的雛形就這樣形成了。
下轄兩個(gè)縣成為被告更讓宣城市地稅局領(lǐng)導(dǎo)坐不住了。經(jīng)過廣泛調(diào)研，他們創(chuàng)造性地提出在基層分局建立稅收法制員工作制度。2000年12月5日，宣城市地稅局正式出臺《稅收法制員工作制度》，決定在廣德、旌德兩縣開展法制員試點(diǎn)工作。
法制員的名分由此確立。
這一首創(chuàng)引起省地稅局的高度關(guān)注，陳先森局長、施平副局長先后批示肯定“宣城市在基層分局實(shí)行稅收法制員的做法，是從稅收執(zhí)法源頭抓起，嚴(yán)把第一道防線，減少隱患的一種好辦法�！辈⒁笫〉囟惥终叻ㄒ�(guī)處幫助完善、提高，俟條件成熟后在全省地稅系統(tǒng)推廣。
2001年5月至11月，省地稅局政策法規(guī)處先后五次派員前往宣城調(diào)研、指導(dǎo)。經(jīng)過宣城市地稅系統(tǒng)近一年的試運(yùn)行，2002年底，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，省地稅局正式出臺了安徽省地稅系統(tǒng)稅收法制員工作制度和工作規(guī)程，開始在全省推廣法制員制度。
把關(guān)監(jiān)督一肩挑九任
“1997年，我在基層稅務(wù)局工作時(shí)就發(fā)現(xiàn)，很多同志工作想干好，但不知道怎么干，原因就是缺少法律知識。當(dāng)時(shí)，我也想應(yīng)當(dāng)有一個(gè)角色先來干這件事，然后帶動大家都來學(xué)法、用法。”宿州市地稅局局長戴國琨對過去多年來稅務(wù)執(zhí)法不規(guī)范深有同感。宣城市建立法制員制度的設(shè)想與他的想法正好走到了一起。
2001年底，宿州迅速成為繼宣城之后第二個(gè)實(shí)行法制員制度的地稅局。
“53個(gè)基層分局配備53名法制員，通過法制員來帶動全體執(zhí)法人員素質(zhì)的提高�！�
“法制員是什么角色？法制員就是執(zhí)法工作的監(jiān)督隊(duì)！”
周鴻飛是宿州市墉橋區(qū)地稅局的一名基層單位法制員，這是他對自己從事的這項(xiàng)新工作的定位：“過去，稅務(wù)執(zhí)法時(shí)違法的事是常有的。自從有了法制員在執(zhí)法第一線把關(guān)監(jiān)督，這種執(zhí)法違法的事就大大減少了�！�
宿州市澮水路農(nóng)資市場是皖北最大的農(nóng)貿(mào)市場。由于開業(yè)時(shí)間長短不一，納稅行為不規(guī)范。宿州市墉橋區(qū)地稅局對這個(gè)市場納稅情況進(jìn)行清理時(shí)，一戶納稅人認(rèn)為給他核定的納稅額不公平，提出了異議。
“核定征收戶正常有多少程序？法制員的職責(zé)到底體現(xiàn)在哪里？”周鴻飛數(shù)著指頭一一道來：納稅人進(jìn)行納稅申報(bào)；稅務(wù)執(zhí)法人員進(jìn)行稅款核定；納稅人逾期不交，稅務(wù)機(jī)關(guān)下達(dá)限期納稅通知書；納稅人逾期還不納稅，經(jīng)縣以上地稅局批準(zhǔn)，稅務(wù)執(zhí)法人員持下達(dá)的稅收強(qiáng)制執(zhí)行決定書強(qiáng)制扣貨抵稅，并下達(dá)稅務(wù)行政處罰告知書，告知納稅人該交多少稅，逾期未交處以多少罰款，告知納稅人在限期內(nèi)再不交稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)將依法拍賣或變賣被扣貨物，同時(shí)告知納稅人享有哪些權(quán)利。
“這些大程序一個(gè)不能少，這是法制員要把的第一個(gè)程序關(guān)，少一個(gè)就要補(bǔ)一個(gè)。在每一個(gè)程序上還要把哪些關(guān)？稅款核定中要看從申報(bào)、調(diào)查、民主評議、公示、定額議定到再公示程序是否減少；下達(dá)限期納稅通知書要看引用法律條文是否準(zhǔn)確；審核強(qiáng)制執(zhí)行審批表時(shí)要看執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格，有無執(zhí)法證、扣押貨物價(jià)值是否與應(yīng)納稅款大體相當(dāng)?shù)鹊龋幌逻_(dá)行政處罰告知書，要看審查文書中告知事項(xiàng)是否全面、認(rèn)定違法事實(shí)是否確鑿、處罰是否妥當(dāng)、使用法律是否準(zhǔn)確、文書是否規(guī)范等；對納稅人提出的異議，執(zhí)法人員首先應(yīng)當(dāng)向其宣傳稅法；納稅人要求聽證的，地稅機(jī)關(guān)必須組織聽證。”
事實(shí)上，周鴻飛通過這個(gè)案例所列舉的把關(guān)程序只是法制員工作九項(xiàng)內(nèi)容中的兩個(gè)部分，即稅務(wù)質(zhì)量管理審核和稅務(wù)行政處罰行為審核。其它七項(xiàng)內(nèi)容分別是：參與負(fù)責(zé)稅收執(zhí)法檢查管理，落實(shí)法律法規(guī)規(guī)定的減免稅管理，參與行政復(fù)議、行政訴訟與賠償工作，參與重大案件審理工作，參與稅收執(zhí)法責(zé)任制工作，審核涉稅規(guī)范性文件以及進(jìn)行法制調(diào)研和總結(jié)考核工作。
執(zhí)法文書把關(guān)是法制員工作最基本的一項(xiàng)工作，這項(xiàng)工作的重點(diǎn)集中在對稅務(wù)人員的執(zhí)法程序規(guī)范上；而落實(shí)法律法規(guī)規(guī)定的減免稅管理，則直接體現(xiàn)為對納稅人的到位服務(wù)上。
宋云是蚌埠市一位下崗工人，夫婦倆想辦一個(gè)小服裝加工廠。到蚌埠禹會地稅分局辦理稅務(wù)登記時(shí)，稅務(wù)員核定稅款時(shí)給予了優(yōu)惠政策。法制員何靜審核時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于稅務(wù)員把握政策不夠，優(yōu)惠政策沒有落實(shí)到位，何靜當(dāng)即糾正，給宋云全面落實(shí)優(yōu)惠政策，并免費(fèi)為她辦理了稅務(wù)登記證，送上門去。這讓宋云十分感動，在另一個(gè)單位召開的一次有市領(lǐng)導(dǎo)參加的座談會上，宋云談起這件事對她創(chuàng)業(yè)的幫助，非常感謝地稅部門的大力支持。市領(lǐng)導(dǎo)聽說后對地稅部門的工作大加贊賞，要求別的單位向地稅部門學(xué)習(xí)，為再就業(yè)工作提供支持。
監(jiān)督之上誰來再監(jiān)督
“過去不要審，現(xiàn)在為什么要給你審？你審就能合格嗎？”剛開始推行法制員制度時(shí)，許多人不理解。宿州市地稅局戴國琨局長認(rèn)為，這兩個(gè)疑問其實(shí)包含兩層意思，一個(gè)是誰都怕被別人監(jiān)督；一個(gè)是廣大稅務(wù)干部對法制員投去不信任的目光———你是不是合格，有沒有這個(gè)能力？
面對第一個(gè)疑問，宿州市地稅局專門出臺了一個(gè)規(guī)定，給法制員以有力支持，規(guī)定執(zhí)法文書未經(jīng)法制員審核簽字，局領(lǐng)導(dǎo)不簽字。
這種不順利在全省各地地稅機(jī)關(guān)都出現(xiàn)過。開始當(dāng)法制員時(shí)，滁州市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)分局法制員楊慧遇到的阻力就比較大：“一些老稅干不服氣，說我干十多年了，你才干幾年，我制作的文書憑什么要你審？”2003年，在審核一起行政處罰具體行為時(shí)，楊慧發(fā)現(xiàn)稅務(wù)員在制作執(zhí)法文書時(shí)沒有引用法律條款，她給那位稅務(wù)員指出錯(cuò)誤后當(dāng)即退回文書。重新制作后，楊慧又發(fā)現(xiàn)引用條款不準(zhǔn)確，再次指出并退回。那位稅務(wù)員認(rèn)為是法制員在有意找茬，產(chǎn)生抵觸情緒。遇到這種情況，除了楊慧自己耐心解釋外，局長程明親自出馬，把當(dāng)事人找來給他講外地官司敗訴的例子，一次次警醒大家要吸取教訓(xùn)，依法治稅。局里還制定一項(xiàng)硬措施，把發(fā)現(xiàn)執(zhí)法錯(cuò)誤與考核計(jì)酬掛鉤，與評先評優(yōu)掛鉤。
2003年，經(jīng)楊慧審核的執(zhí)法文書200多份，發(fā)現(xiàn)并糾錯(cuò)40多份，糾錯(cuò)率達(dá)20%。到年底，稅務(wù)干部們從當(dāng)初的不理解到自覺接受法制員的監(jiān)督，有的還主動找法制員咨詢把關(guān)。
關(guān)系理順了，環(huán)境寬松了，法制員自身卻感到了很大的壓力———法制員代表地稅系統(tǒng)整體執(zhí)法水平，工作性質(zhì)要求法制員要比一般稅務(wù)員具備更加突出的業(yè)務(wù)能力、法律知識和文字水平：“越當(dāng)法制員，我覺得自己不懂的越多，這逼著我不斷學(xué)習(xí)�！必�(cái)務(wù)工作出身的楊慧現(xiàn)在把學(xué)習(xí)法律當(dāng)作她業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的第一件大事。
“局里在全體職工大會上給我發(fā)聘書，我感到責(zé)任大、壓力大，不能不加強(qiáng)學(xué)習(xí)，搞好工作。”與楊慧一樣，蚌埠禹會地稅分局法制員何靜把領(lǐng)導(dǎo)與同事的信任看得很重。
盡管如此，法制員也是人。誰來監(jiān)督法制員的工作？如何保證法制員的工作質(zhì)量？成為各級地稅領(lǐng)導(dǎo)思考的一個(gè)問題，措施自然也就出來了。
宿州市地稅局建立了法制員工作互審制度，即每半年舉辦一次互審會議，實(shí)行法制員之間的交叉互審，以實(shí)現(xiàn)對法制員工作的事中、事后監(jiān)督，保證法制員工作質(zhì)量。
2003年1月1日起實(shí)施的《滁州市地稅局稅收法制員考核辦法（試行）》明確規(guī)定：“因稅收法制員工作失誤造成稅務(wù)行政復(fù)議，上級地稅機(jī)關(guān)作出撤銷或變更決定的，扣發(fā)當(dāng)事人6個(gè)月考核款；造成稅務(wù)行政訴訟敗訴的，扣發(fā)當(dāng)事人全年考核款；造成地稅機(jī)關(guān)賠償?shù)�，按《國家賠償法》相關(guān)規(guī)定處理�！�
巢湖市地稅局制定了更為嚴(yán)格的考核辦法。規(guī)定按考核實(shí)施法制員末位淘汰制，即連續(xù)兩次考核居末位，或者考核最后一名且考核得分不及格的，撤銷其法制員資格。
去年，巢湖市居巢區(qū)地稅局已對兩名法制員實(shí)行了末位淘汰。
“五大轉(zhuǎn)變”樹起新形象
法制員推行以來的成效如何？戴國琨局長感慨最深的是“形象大大改善了，地稅局在全市政風(fēng)評議中得了第一名。叫別人交錢，別人還能說你好，這太不容易了！”
其實(shí)，何止是宿州地稅局一家出現(xiàn)了這種深刻變化。
法制員推行以來，全省地稅系統(tǒng)涌現(xiàn)出383個(gè)省市縣三級文明單位、649個(gè)人民滿意基層站所。
形象的改變源于規(guī)范了執(zhí)法行為。由于法制員把住了政策法律關(guān)、處罰關(guān)、統(tǒng)一文書關(guān)，實(shí)現(xiàn)了由“人管人”向“制度管人”、“程序管人”的轉(zhuǎn)變，各自為政、處罰結(jié)果不一
的現(xiàn)象少了；優(yōu)化了執(zhí)法環(huán)境。協(xié)稅護(hù)稅、支持嚴(yán)格執(zhí)法的人多了，擅自出臺稅收政策，為納稅人說情的人少了；自覺依法納稅的人多了，偷稅抗稅的人少了；嚴(yán)格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法的人多了，以稅謀私的人少了；提高了稅收質(zhì)量。全省地稅實(shí)現(xiàn)了稅收與經(jīng)濟(jì)的同步增長，稅收工作進(jìn)入良性循環(huán)軌道。
站在更高層次上，省地稅局胡春武副局長認(rèn)為，帶來這些變化正是由于法制員工作制度已初步實(shí)現(xiàn)了五大轉(zhuǎn)變，即通過建章立制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了“由虛到實(shí)”的轉(zhuǎn)變。到2003年底，全省地稅系統(tǒng)基層分局所已全部設(shè)立法制員，總?cè)藬?shù)擴(kuò)大到811人；通過細(xì)化工作環(huán)節(jié)，明確工作規(guī)程，實(shí)現(xiàn)了“由粗到細(xì)”的轉(zhuǎn)變；通過嚴(yán)格審核，明確責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了“由軟到硬”的轉(zhuǎn)變。僅2003年前11個(gè)月，全省法制員共審核各類具體行政行為193240件，糾正包括執(zhí)法程序錯(cuò)誤、行政處罰不當(dāng)、文書制作不規(guī)范、引用法律依據(jù)不準(zhǔn)確等錯(cuò)誤行為7519件；依托科技手段，拓展審核范圍，實(shí)現(xiàn)了“由淺到深”的轉(zhuǎn)變；通過教育懲處并舉，實(shí)施責(zé)任追究，實(shí)現(xiàn)了“由寬到嚴(yán)”的轉(zhuǎn)變。全省地稅執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究2075人次，其中經(jīng)濟(jì)懲戒1037人次，扣罰金額98772元。
“星星之火”期待“燎原”日
建立法制員制度帶來的好處讓法制員贏得了地稅人賦予的串串美名：法制員是把關(guān)員、是監(jiān)督員；法制員是依法治稅的前沿哨兵，是違法行政的“防火墻”。
蚌埠地稅局局長徐建華看得更深：越是基層越需要法律援助，在基層地稅機(jī)關(guān)暫缺法制機(jī)構(gòu)的情況下，法制員一個(gè)人代表一個(gè)部門的延伸，代表一項(xiàng)制度。
目前，全省地稅系統(tǒng)已經(jīng)建立起來的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制包括重大稅收案件審理委員會、執(zhí)法檢查領(lǐng)導(dǎo)小組、普法領(lǐng)導(dǎo)小組、執(zhí)法責(zé)任制工作領(lǐng)導(dǎo)小組、執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究審查委員會小組，這些機(jī)構(gòu)共同形成一個(gè)內(nèi)部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。從法制員肩負(fù)的九項(xiàng)工作內(nèi)容來看，法制員正是這個(gè)網(wǎng)絡(luò)的一條主線，每個(gè)機(jī)構(gòu)的工作都是他職責(zé)的一部分。
如此繁重的工作集中于法制員一身，且法制員都是兼職，只有職責(zé)，沒有地位；只有辛勞，沒有待遇；只有鼓勵(lì)，沒有報(bào)酬。從長期來看，不利于法制員隊(duì)伍建設(shè)。全省各地地稅部門正考慮將法制員從兼職向?qū)Ｂ毞较虬l(fā)展，同時(shí)考慮提高法制員的地位、待遇，強(qiáng)化法制員的職能。目前，宣城、淮北等地已經(jīng)開始實(shí)行法制員專職化。
而在馬鞍山，地稅部門借助科技手段，在其地方法制員重點(diǎn)埋頭于文書審核把關(guān)時(shí)，他們的法制員已從輕點(diǎn)鼠標(biāo)就搞掂文書審核中騰出精力，把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到執(zhí)法監(jiān)督上，實(shí)現(xiàn)了法制員工作的跨越發(fā)展。
趙玉峰就任馬鞍山雨山地稅分局局長時(shí)，發(fā)現(xiàn)稅務(wù)執(zhí)法中有很多漏洞：“當(dāng)時(shí)我覺得應(yīng)該有個(gè)符合法規(guī)的業(yè)務(wù)流程來定崗定責(zé)”，于是，一個(gè)稅務(wù)管理軟件被開發(fā)出來投入使用。法制員制度出現(xiàn)后，“法制員審核”軟件很快又被開發(fā)出來并在雨山分局試用�，F(xiàn)在這個(gè)軟件已從單機(jī)版升級為網(wǎng)絡(luò)版，當(dāng)其他地市的稅務(wù)員和法制員還在手工制作文書、手工把關(guān)時(shí)，他們的稅務(wù)員、法制員已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化的電子制作、把關(guān)了。
與書面制作、把關(guān)相比，電子制作、把關(guān)效率更高，書面制作一套文書需要半天，電子制作只要幾分鐘；電子制作由于網(wǎng)絡(luò)庫中儲存的都是標(biāo)準(zhǔn)的“法言法語”，且對不同職責(zé)的人設(shè)置不同的權(quán)限，文書更規(guī)范，更準(zhǔn)確，審核更簡捷。
“現(xiàn)在，我們已把法制員制度的內(nèi)容細(xì)化落實(shí)到每一個(gè)稅務(wù)員身上，落實(shí)到軟件管理的每一個(gè)流程上。法制員工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到監(jiān)督工作上來后，現(xiàn)在可以說，我們的每一個(gè)稅務(wù)員都在做著法制員的基礎(chǔ)工作。”
在全面推廣使用“稅務(wù)檢查管理系統(tǒng)”和“法制員審核”
軟件基礎(chǔ)上，他們又開發(fā)出“稅務(wù)行政執(zhí)法管理系統(tǒng)”網(wǎng)絡(luò)版軟件并開始試用。記者采訪時(shí)，他們正組織力量對此網(wǎng)絡(luò)版進(jìn)行升級，省地稅局準(zhǔn)備年內(nèi)在全省推廣應(yīng)用這套軟件。
“建立法制員制度的目標(biāo)就是為了使將來人人都成為法制員，因?yàn)榉ㄖ茊T通過把關(guān)、監(jiān)督，帶動全體職工學(xué)習(xí)法律；通過對外宣傳稅務(wù)法規(guī)，喚醒納稅人的法律意識，只有當(dāng)一支隊(duì)伍整體、當(dāng)所有納稅人法律素質(zhì)和意識提高了，依法行政才能全面推進(jìn)。從這個(gè)意義上說，法制員就是法律知識的宣傳者，是依法治稅的‘播火者’”
人們有信心期待，法制員的“星星之火”將會呈現(xiàn)“燎原”的那一天。
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