為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，研究和探討當(dāng)前財稅體制改革領(lǐng)域的熱點和難點問題，進(jìn)一步推進(jìn)財稅體制的改革與完善，7月20-21日國家發(fā)展改革委財政金融司和云南省發(fā)展改革委在昆明組織召開了中國財稅體制改革國際研討會。研討會邀請了來自澳大利亞、德國、美國、國際貨幣基金組織、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、澳發(fā)署、英國國際發(fā)展署和中澳管理項目等國家和機(jī)構(gòu)的國外專家學(xué)者；來自財政部財政科學(xué)研究所、國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所、社科院財貿(mào)所和發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院等單位的專家學(xué)者；來自財政部預(yù)算司和稅政司、人大
預(yù)算工委以及發(fā)展改革委有關(guān)司局的同志；以及來自云南、北京、河北、黑龍江、江蘇、安徽、福建、山東、河南、四川和貴州等省發(fā)展改革委財金處的負(fù)責(zé)同志。國家發(fā)展改革委秘書長韓永文同志以及云南省省長助理湯黎路同志致開幕詞。與會中方和外方專家學(xué)者對中國目前財稅體制改革的進(jìn)展、財稅體制中存在的問題以及未來改革的方向和重點進(jìn)行了研討。現(xiàn)將各位專家學(xué)者的主要觀點綜述如下。
一、關(guān)于政府間事權(quán)劃分問題
事權(quán)劃分、收入劃分和轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制體制的三大基本要素，事權(quán)劃分是分稅制的基礎(chǔ)。在我國分稅制改革過程中，沒有以規(guī)范的方式明確各級政府間事權(quán)關(guān)系，政府間事權(quán)劃分不合理，出現(xiàn)政府缺位、錯位和越位等現(xiàn)象。因此，明確各級政府間事權(quán)劃分是進(jìn)一步完善我國分稅制財政管理體制的出發(fā)點和基礎(chǔ)。來自澳大利亞的著名財政專家Bhajan Singh Grewal教授作了題為“各級政府間支出責(zé)任安排：澳大利亞的經(jīng)驗”的主題發(fā)言；來自中央財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院院長馬海濤教授作了題為“我國政府間事權(quán)劃分的基本構(gòu)想”的主題發(fā)言。
與會專家指出，明確政府職能是政府間事權(quán)劃分的基本前提。只有在政府職能范圍明晰、合理的條件下，政府事權(quán)劃分的科學(xué)性和合理性才能得到保證。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，政府職能基本上限定在公共性職能范圍內(nèi)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要進(jìn)行一定調(diào)整。而在我國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的體制轉(zhuǎn)軌背景下，政府職能仍面臨著從非公共性向公共性的轉(zhuǎn)變，使得明確政府職能對于政府間事權(quán)的劃分具有更為重要的意義。
專家學(xué)者認(rèn)為，政府間事權(quán)劃分通常都要遵循一些基本原則。（1）受益原則。該原則要求各級政府事權(quán)范圍的界定應(yīng)當(dāng)依據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來確定。（2）效率原則。即根據(jù)效率高低來確定一項公共產(chǎn)品應(yīng)由哪一級政府提供。（3）多樣性原則。不同國家可根據(jù)自己的情況和偏好采取差異化的事權(quán)劃分模式。（4）法制化原則。各級政府事權(quán)大小及其事權(quán)的履行都有憲法或其他法律依據(jù)。專家指出，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和人口、資源等要素流動性加大，傳統(tǒng)的公共服務(wù)劃分層次出現(xiàn)變化，如在澳大利亞，一些公共服務(wù)的提供責(zé)任呈現(xiàn)出向聯(lián)邦政府集中的趨勢。因此，我國政府間事權(quán)的劃分要考慮并能夠反映這種變化可能帶來的影響。
一些專家指出了我國事權(quán)劃分存在的問題：一是一些應(yīng)當(dāng)完全由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承擔(dān)了一部分；完全屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分。二是部分支出責(zé)任中央與地方職責(zé)劃分不夠合理，執(zhí)行中經(jīng)常發(fā)生交叉和錯位。三是我國基層政府承擔(dān)的事權(quán)過重。對目前存在的事權(quán)與財權(quán)不匹配問題，有專家指出，從各國經(jīng)驗看，各級政府的事權(quán)與財權(quán)均存在不對稱的情況，如澳大利亞，財權(quán)高度集中于聯(lián)邦政府，州政府和地方政府承擔(dān)了大量的事權(quán)，在聯(lián)邦政府和州政府之間存在比較明顯的事權(quán)與財權(quán)不對稱。解決各級政府間普遍存在的財權(quán)與事權(quán)不對稱的關(guān)鍵是要通過轉(zhuǎn)移支付使各級政府的事權(quán)與財力相對稱。
專家還對完善我國政府間事權(quán)劃分提出了建議。首先，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府事權(quán)范圍；其次，以政府層級變化為前提，合理劃分中央與地方政府間事權(quán)和省以下地方政府間事權(quán)；最后，要以法律的形式固定中央和地方政府事權(quán)和支出范圍。
是否給予地方政府舉債權(quán)成為與會專家學(xué)者討論的一個熱點問題。中國目前在法律上并沒有賦予地方政府舉債權(quán)，但實際上卻存在著較為嚴(yán)重的基層債務(wù)問題。基層債務(wù)的存在一方面反映了基層財政收不抵支的現(xiàn)狀；另一方面，這些債務(wù)具有不可持續(xù)性，缺乏有效監(jiān)督，增大了基層財政風(fēng)險。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗看，地方政府都擁有一定舉債權(quán)，可以利用如債券等舉債工具來籌集資金；同時這些國家一般都有公開透明的預(yù)算并建立了比較完善的監(jiān)督機(jī)制和信用評級體系來管理地方政府債務(wù)。澳大利亞每個州都有自己的信用評級體系，充分利用市場機(jī)制，發(fā)揮市場自律作用；德國中央政府對地方政府建立了審計監(jiān)督機(jī)制；美國地方政府的債務(wù)要受到金融市場和州政府財政與法律體制等方面的限制。結(jié)合中國的實際情況，一些專家認(rèn)為給予地方政府舉債權(quán)的前提是，要有公開透明的預(yù)算制度，建立完善有效的監(jiān)督機(jī)制、信用評估體系和問責(zé)機(jī)制。
二、關(guān)于稅收體制改革問題
現(xiàn)行稅收體制的深化改革是進(jìn)一步改革和完善財政體制的一個重要組成部分。相比1994年稅制改革，新一輪稅制改革是在94年所確立的稅制體系框架的基礎(chǔ)上，著眼于現(xiàn)行稅制的進(jìn)一步完善，以推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變和社會和諧發(fā)展。來自IMF的財稅體制改革專家Ehtisham Ahmad教授作了題為“稅收改革與中國政府間改革的順序”的主題發(fā)言；來自中國社科院財政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副所長高培勇教授作了題為“‘十一五’時期的中國稅制改革”的主題發(fā)言。
由于稅收制度改革涉及到政府、企業(yè)和居民個人等各方面的利益制約，改革時機(jī)的選擇對于順利推進(jìn)改革非常重要。目前正是稅收收入增幅最大的時期，多數(shù)專家認(rèn)為當(dāng)前是推動新一輪稅制改革的最好時機(jī)，應(yīng)抓緊推進(jìn)。
新一輪稅制改革涉及的內(nèi)容非常多。在諸多改革內(nèi)容中，有三個方面的改革重點，這也是專家學(xué)者討論較多并認(rèn)為更為重要的方面。一是增值稅轉(zhuǎn)型與擴(kuò)展。一方面要擴(kuò)大生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)向消費型增值稅的改革試點，在總結(jié)東北地區(qū)改革試點的基礎(chǔ)上，向全國推廣；另一方面要推進(jìn)增值稅擴(kuò)展到服務(wù)環(huán)節(jié)和服務(wù)行業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型，促進(jìn)節(jié)約型社會的構(gòu)建。增值稅轉(zhuǎn)型改革會在一段時期內(nèi)可能帶來稅收收入增幅的下降，因此在全國范圍開展增值稅轉(zhuǎn)型改革時要考慮到改革對稅收收入的影響。二是企業(yè)所得稅改革。根據(jù)專家測算，在現(xiàn)有稅制下，內(nèi)外資企業(yè)所得稅實際稅負(fù)相差約10個百分點，不利于創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境。有些專家認(rèn)為，鑒于企業(yè)所得稅改革會增加一部分企業(yè)的稅負(fù)，可以將企業(yè)所得稅改革與增值稅轉(zhuǎn)型改革一并推出，使兩個稅種改革帶來的稅負(fù)增減效應(yīng)相抵，以減少改革阻力。三是個人所得稅改革。目前個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的作用不太理想，社會成員個人收入之間差距有擴(kuò)大的趨勢。讓高收入者比低收入者多納稅并以此調(diào)節(jié)居民之間的收入分配差距，就要實行綜合所得稅制——以個人申報為基礎(chǔ)，將所有所得綜合在一起，一并計稅，這既是各國個人所得稅制歷史演變的基本軌跡，也是我國個人所得稅制改革的方向。
與會專家還討論了財產(chǎn)稅、資源稅的開征與改革。多數(shù)專家認(rèn)為征收財產(chǎn)稅不僅可以作為地方政府的一個主體稅種；而且可以用來調(diào)節(jié)社會成員之間的收入差距，特別是對存量收入差距的調(diào)節(jié)。立足于建立節(jié)約型社會和調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，還需要進(jìn)一步討論和推進(jìn)資源稅的改革。
有專家特別提出在新一輪稅制改革中不應(yīng)該再采用補(bǔ)償?shù)霓k法。稅制改革帶來的收入損失多是暫時的，補(bǔ)償性安排會造成改革的一些遺留問題，使改革不徹底。
三、關(guān)于政府間稅收收入劃分的問題
1994年分稅制改革基本確定了中央政府和省級政府的稅種劃分，提高了“兩個比重”，省級以下政府間收入分配關(guān)系尚不規(guī)范，但并沒有建立起徹底的分稅制。來自澳大利亞墨爾本大學(xué)的John Freebairn教授作了題為“澳大利亞各級政府的稅收和分配”的主題發(fā)言；來自國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所副所長靳東升教授作了題為“中國政府間收入劃分狀況及稅制改革”的主題發(fā)言。
專家指出，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府間收入劃分體制存在的問題逐漸顯現(xiàn)：（1）中央政府宏觀調(diào)控能力不夠。中央財政收入扣除向地方稅收返還部分，實際可支配財力只占全部財政收入（包括債務(wù)收入）的約40%，省以下地方財政實際可支配財力約占60%.而發(fā)達(dá)國家中央政府財政收入的比重為：澳大利亞80%，德國50%，日本59%，英國95%.與之相比，我國中央政府實際可支配財力低于發(fā)達(dá)國家的一般水平，直接影響到中央政府進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控。（2）政府間稅權(quán)劃分方面的改革沒有實質(zhì)性推進(jìn)，地方政府稅收管理權(quán)限過小，不利于地方政府因地制宜地解決收入不足的矛盾。
中央政府與地方政府間財政收入的劃分安排是與會專家學(xué)者討論的另一個熱點問題。與會專家指出，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范中央與地方的收入劃分，科學(xué)界定中央與地方的稅收管理權(quán)限。在分稅制財政管理體制下，必須堅持以稅種自身特征和征收效率為依據(jù)，將維護(hù)國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必須的，宜于集中征收的稅種劃分為中央稅；將適合地方征管的，宜于分散管理的稅種劃分為地方稅，充實地方稅稅種，增加地方稅收入。在減少現(xiàn)有政府層級的情況下，讓各級政府盡可能有各自相對獨立的主要稅種稅源，并賦予地方政府適度的地方稅收管理權(quán)。
有些專家指出，從國際經(jīng)驗看，在大多數(shù)國家，中央政府財政收入在全部財政收入中占主導(dǎo)地位。從中國構(gòu)建和諧社會、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度看，目前中央財政收入比重還較低，影響到中央政府有效地發(fā)揮宏觀調(diào)控能力，建議中央財政收入的比重還應(yīng)該進(jìn)一步提高。但也有一些地方同志認(rèn)為，在沒有建立起規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的情況下，應(yīng)該提高縣鄉(xiāng)財政收入的比重以解決縣鄉(xiāng)財政困難，而不是提高中央財政收入比重。一些專家指出，中央和地方財政比重應(yīng)該適度，既要保證中央政府的宏觀調(diào)控能力，又要充分發(fā)揮地方的積極性。劃分中央和地方財政收入時需要考慮三個方面的因素：一是事權(quán)劃分，二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，三是大國因素。
四、關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度改革的問題
1994年分稅制改革以來，為了均衡地區(qū)間財力差距，中央財政加大了對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，并建立了調(diào)整工資、農(nóng)村稅費改革等多項財力性轉(zhuǎn)移支付制度。但目前我國財政轉(zhuǎn)移支付制度仍不完善。來自德國的財政專家Otto Beierl博士作了題為“德國政府間轉(zhuǎn)移支付制度”的主題發(fā)言；財政部財政科學(xué)研究所副所長劉尚希教授作了題為“論政府間轉(zhuǎn)移支付的分類”的主題發(fā)言；財政部預(yù)算司鄭涌副處長作了題為“中國政府間轉(zhuǎn)移支付制度”的主題發(fā)言。
與會專家指出，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度中仍然存在著各種迫切需要解決的問題。一是，現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制和效益評估機(jī)制，轉(zhuǎn)移支付資金使用效率不高。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗看，轉(zhuǎn)移支付體系中基本上都形成了一個有效的監(jiān)督約束機(jī)制，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定具有較高透明度。在德國的轉(zhuǎn)移支付體系中，憲法規(guī)定若各州財力出現(xiàn)差異，則必須進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，財力較強(qiáng)的州需要把一部分資金轉(zhuǎn)移給財力較弱的州，以實現(xiàn)橫向均等化。澳大利亞多年前就成立了轉(zhuǎn)移支付撥款委員會，按公式對全國的增值稅收入向各州分配。其次，財力性轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，計算公式還不太完善，而調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革和解決縣鄉(xiāng)困難的轉(zhuǎn)移支付具有專項用途。專項轉(zhuǎn)移支付的比重較高。第三，省以下政府間轉(zhuǎn)移支付體系不完善，省以下縱向財力差距以及省內(nèi)地區(qū)間橫向財力差距不斷擴(kuò)大。
針對現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的各種問題，與會專家學(xué)者探討了進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度的思路。一是，在不斷擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時，必須建立一套有效的監(jiān)督管理機(jī)制，對政府間轉(zhuǎn)移支付活動提供指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，使轉(zhuǎn)移支付活動更加規(guī)范化。二是，逐步建立以因素法為基礎(chǔ)來確立轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見性和客觀公正性。由于因素法本身就比較復(fù)雜，專家建議在最初設(shè)定計算公式時應(yīng)該盡可能的簡單，這更便于理解和使用計算公式。第三，按照匹配原則確定各級政府的轉(zhuǎn)移支付責(zé)任，省級政府應(yīng)該擔(dān)負(fù)起統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展的職責(zé)，加大對基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，確�？h鄉(xiāng)可支配收入與其承擔(dān)的支出責(zé)任相匹配。第四，從我國近中期的實際情況看，應(yīng)該加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，以解決地區(qū)間提供基本公共服務(wù)之間差距較大的問題；規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，歸并種類。在轉(zhuǎn)移支付模式的選擇方面，需要結(jié)合我國實際情況借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，在仔細(xì)分析比較縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付的效率基礎(chǔ)上，明確我國轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)模式。
五、縣鄉(xiāng)財政困難與縣鄉(xiāng)財政體制改革
縣鄉(xiāng)財政問題是我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)體制改革與發(fā)展中面臨的一個突出問題，對我國深化經(jīng)濟(jì)、財政體制改革，落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)等影響重大。發(fā)展改革委財金司郭向軍副司長作了“深化財稅體制改革緩解縣鄉(xiāng)財政困難-江蘇省典型調(diào)研情況總結(jié)”的主題發(fā)言；財政部財政科學(xué)研究所副所長蘇明教授作了題為“完善縣鄉(xiāng)財政管理體制改革的總體思路”的主題發(fā)言。
專家認(rèn)為，目前縣鄉(xiāng)財政困難主要表現(xiàn)為：財政赤字問題；債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財政風(fēng)險加大；財政基本保障能力下降；地區(qū)間發(fā)展差距擴(kuò)大等，直接影響到基層政府的正常運轉(zhuǎn)和農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供。
縣鄉(xiāng)財政困難的主要根源于現(xiàn)行財政體制的不完善，它是財政體制長期發(fā)展積累的結(jié)果。首先，各級政府公共服務(wù)事權(quán)安排不合理，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了過多的支出責(zé)任。當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育的支出責(zé)任基本上全部壓在縣及部分鄉(xiāng)財政，教育事業(yè)支出成為市縣財政的第一大支出項目：“縣級統(tǒng)籌”的社會保障資金缺口也需要由縣級財政兜底。鄉(xiāng)級財政負(fù)擔(dān)著包括行政、司法、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、農(nóng)機(jī)、文化、衛(wèi)生、廣播、計劃生育、民政等財政支出，與其收入和行政能力存在相當(dāng)程度的不對稱。其次，行政和財政級次過多，帶來中央與地方政府之間財政關(guān)系的復(fù)雜化，導(dǎo)致基層財政收入來源不穩(wěn)定，基層財政缺乏穩(wěn)定的稅源。一些地方加大省級集中力度，使得縣鄉(xiāng)財政可用財力進(jìn)一步減少，加劇了縣鄉(xiāng)財政困難。第三，縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變不到位，存在一定程度的重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕公共服務(wù)傾向。
針對目前縣鄉(xiāng)財政困難，專家學(xué)者一致認(rèn)為必須對縣鄉(xiāng)財政體制進(jìn)行改革。（1）適當(dāng)簡化財政體制級次。在總結(jié)當(dāng)前試點經(jīng)驗和充分考慮地方多樣性的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大“省直管縣”、“鄉(xiāng)財縣管”財政體制和財政管理方式改革試點范圍。多數(shù)專家認(rèn)為目前“省直管縣”的財政體制試點已經(jīng)取得了比較明顯的成效：規(guī)范了省以下財政分配關(guān)系，緩解了縣鄉(xiāng)財政困難；降低了財政管理成本，提高了財政支出效率。要在有條件的地方適時適地推行“省直管縣”財政管理體制。（2）進(jìn)一步完善省以下分稅制，適當(dāng)給予地方政府一定的稅收權(quán)利。一些專家提出財產(chǎn)稅等應(yīng)作為縣市的主體稅種。（3）合理規(guī)范各級政府間事權(quán)、財權(quán)配置，適當(dāng)減少縣級政府的事權(quán)和支出責(zé)任。一些專家指出，可將基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域的支出重心適當(dāng)向省和中央上移，讓省級政府在基礎(chǔ)教育、社會保障和公共衛(wèi)生等公共服務(wù)提供中發(fā)揮更大的作用。（4）在解決縣鄉(xiāng)財政困難的同時必須重視加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財政自律。與會專家學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)，對于縣鄉(xiāng)應(yīng)該承擔(dān)的事權(quán)，要加強(qiáng)財政監(jiān)督，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)財政的預(yù)算約束，提高基層財政管理效率。
此外，會議還對預(yù)算管理制度改革進(jìn)行了討論。來自美國財政部的Michael Ruffner先生作了“美國預(yù)算：聯(lián)邦與州政府的經(jīng)驗”的主題發(fā)言，比較詳細(xì)地介紹了美國財政預(yù)算制度。美國由總統(tǒng)辦公室預(yù)算管理局編制預(yù)算，國會對預(yù)算進(jìn)行審議和批準(zhǔn)，財政部負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算。美國實行績效預(yù)算，財政預(yù)算過程持續(xù)時間較長，并具有較高透明度。與會專家指出，要進(jìn)一步改革我國的預(yù)算編制制度，提高預(yù)算的規(guī)范性和透明度，完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制。
