國家稅務(wù)總局于近日印發(fā)了《“十二五”時期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》。本報特邀財稅領(lǐng)域知名專家，對《綱要》中關(guān)于稅制改革以及稅收立法等問題加以解讀。從本期開始，陸續(xù)刊發(fā)《“十二五”時期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》系列訪談。
前不久，國家稅務(wù)總局印發(fā)了《“十二五”時期稅收發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），全面而系統(tǒng)地勾畫了“十二五”時期的中國稅收發(fā)展藍(lán)圖。站在學(xué)者的角度，對“十二五”的稅收工作有哪些建議？本報記者采訪了中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、財貿(mào)所所長高培勇。
高培勇告訴記者，“十一五”時期，稅收事業(yè)取得了顯著的成就，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了可靠的財力保障和有效的政策支持。但正像《綱要》里所說的，隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型加速，社會矛盾明顯增多，解決就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、收入分配等人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題壓力進(jìn)一步加大，對完善和落實稅收政策促進(jìn)改善民生提出了新要求，對優(yōu)化稅收制度安排支持深化改革提出了新挑戰(zhàn)。高培勇說：“今天的中國稅收，已經(jīng)越來越同市場經(jīng)濟(jì)體制緊密對接并越來越被推至破解一系列重大經(jīng)濟(jì)社會問題的前沿。鮮有直接稅或基本沒有完全意義上的直接稅的現(xiàn)行稅制格局，已經(jīng)不適應(yīng)于當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會形勢，更不適應(yīng)于越來越趨于完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。”
高培勇認(rèn)為，目前中國的稅收改革，難點不在稅制安排，而在征管。中國的稅收改革走到今天，已經(jīng)到了非破解征管難題不能前行的地步。毋庸置疑，中國的稅收征管，在過去的30多年中，無論從人員素質(zhì)看，還是從技術(shù)裝備和操作手段看，都取得了顯著的進(jìn)步。稅收的實際征收率，由十幾年前的50%左右躍升至75%上下，便是一個可以立刻拿出且值得稱道的例子。不過，盡管如此，就總體而言，它還不屬于可與現(xiàn)代稅制對接的稅收征管。倘若要給現(xiàn)實的中國稅收征管機制畫一幅素描，那么，其基本的線條，可能只有四個字——“間接＋截流”。
所謂“間接”，指的是，它基本上只適于征收間接稅，而不能適于征收直接稅。觀察一下稅務(wù)機關(guān)的現(xiàn)實征管工作格局，便會發(fā)現(xiàn)，除了少許的例外，它往往是隔著一個人（法人）向另外一個人（自然人）收稅，或者，通過一個人（法人）向另外一個人收稅。占全部稅收70%左右的流轉(zhuǎn)稅的征收自不待言，事實上，即便是被稱之為直接稅的企業(yè)所得稅和個人所得稅，也跳不出如此的格局。企業(yè)所得稅，從根本上說來，是可以轉(zhuǎn)嫁的。既可以向“上家”——原材料供應(yīng)商和勞動力提供者——轉(zhuǎn)嫁，也可以向“下家”——產(chǎn)品和服務(wù)消費者——轉(zhuǎn)嫁。只要發(fā)生了轉(zhuǎn)嫁，哪怕是部分的轉(zhuǎn)嫁，它便帶有一定的間接稅性質(zhì)。個人所得稅，在實行分類計征和代扣代繳制的條件下，實質(zhì)上屬于間接征收，系被“間接化”了的直接稅。
所謂“截流”，指的是，它基本上只能征流量環(huán)節(jié)的稅，而不能征存量環(huán)節(jié)的稅。觀察一下現(xiàn)行稅制體系中的18個稅種的稅源情形，便會發(fā)現(xiàn)，除了少許的例外，幾乎所有稅種的稅源都是同現(xiàn)金流綁在一起。有現(xiàn)金流，則有稅源；有稅源，則有稅收。沒有現(xiàn)金流，則沒有稅源；沒有稅源，當(dāng)然也就沒有稅收。若打比方，在如此的稅源格局下，稅收征管所做的最主要的工作，就是尋找一個有利地形——征稅環(huán)節(jié)，當(dāng)諸種現(xiàn)金流從身邊“通過”之時，便揮動手中的分流工具截下一塊兒并輸送國庫。換言之，在現(xiàn)實的稅收征管機制下，稅務(wù)機關(guān)尚難以觸動存量環(huán)節(jié)的稅源。也正因為如此，存量環(huán)節(jié)的稅源，還屬于現(xiàn)行稅制體系的“空白”地帶。
高培勇認(rèn)為，正是現(xiàn)實稅收征管機制所形成的瓶頸制約，成為了“十一五”稅制改革規(guī)劃的兩個未竟事項——個人所得稅實行綜合與分類相結(jié)合、穩(wěn)步推行物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅）——的基本原因。
高培勇對《綱要》中的“十二五”時期的稅收征管規(guī)劃給予了極大的關(guān)注。高培勇坦言，之所以如此，是想從中搜索出可對接當(dāng)前的兩大稅收改革熱點項目——個人所得稅實行綜合與分類相結(jié)合、對居民住宅開征房地產(chǎn)稅——的征管安排。而專門聚焦于與上述兩個稅種改革相關(guān)的征管安排而不是稅制安排，無非是因為主要出自征管而非稅制層面的因素阻礙了上述兩個稅種的改革進(jìn)程。
高培勇認(rèn)為，《綱要》中“十二五”時期的稅收征管規(guī)劃所對接的，都是現(xiàn)行的稅制格局，而未能拓展至“十二五”時期稅制改革規(guī)劃的兩個重點項目——個人所得稅和房地產(chǎn)稅。包含在“切實強化稅收征管”項下的條款，都可歸之于立足于現(xiàn)行稅制格局的征管效率的提升舉措，而非著眼于稅制改革背景下的稅收征管機制的革命性變化。這當(dāng)然有種種原因。比如，稅收征管機制的革命性變化并非稅務(wù)系統(tǒng)一家所能獨為，需要包括各個政府部門在內(nèi)的整個社會的全力配合。再如，突破以“間接+截流”為基本線條的現(xiàn)實稅收征管機制的瓶頸制約，所需要的并非僅僅來自人的方面或理念方面的轉(zhuǎn)變，還需要來自物的方面或資金技術(shù)方面的支撐。所有這些，都需要舉全黨、全社會之力，打一場圍剿上述種種因素的殲滅戰(zhàn)。
高培勇說：“在中國，直接稅的改革之所以始終是一塊難啃的骨頭，就是因為它與現(xiàn)實的稅收征管機制不相容。除非現(xiàn)實中國的稅收征管機制發(fā)生可對接上述兩個稅種改革的革命性變化，否則，無論是個人所得稅實行綜合與分類相結(jié)合，還是對居民住宅開征房地產(chǎn)稅，都不會有獲得啟動機會的那一天。 但無論如何，必須看到，在收入分配差距日趨拉大、政府必須有所作為的嚴(yán)峻形勢下，以個人所得稅實行綜合與分類相結(jié)合以及對居民住宅開征房地產(chǎn)稅為主要內(nèi)容的直接稅改革，已經(jīng)絕對不屬于未雨綢繆層面的改革舉措，而是火燒眉毛的現(xiàn)實考驗。”
高培勇建議，有關(guān)“切實強化稅收征管”的諸方面舉措，應(yīng)在跳出現(xiàn)行稅制格局的局限而立足于“十二五”時期稅收改革目標(biāo)的條件下加以謀劃。面對著后金融危機時代的重重壓力和種種挑戰(zhàn)，沒有別的選擇，只能以攻破稅收征管瓶頸的努力，來破解并消除前行道路上的一系列重大經(jīng)濟(jì)社會問題。
高培勇最后說，這件事總得有人去做，早晚都要去做。無論從哪個方面看，在這一過程中，稅務(wù)部門理應(yīng)充當(dāng)“發(fā)動機”和協(xié)調(diào)人。
