——向2013年全國“兩會”提一個建議
最近，關(guān)于地稅與國稅拆分合并的話題再次引起關(guān)注。話題是從很熱鬧的營改增試點引起的。
顯然，營改增不再是一個簡單的營業(yè)稅改增值稅問題，甚至也不再是合并國地稅的問題，而是有可能引起連鎖式改革的頭啖湯，中國的稅收分配體制問題再次走到“一放就亂，一收就死”的轉(zhuǎn)折關(guān)頭，又到了“放”的時候，當(dāng)然不會重復(fù)歷史上“放”的形式。方式有多樣，稅收改革的核心是解決中央和地方財稅和行政關(guān)系調(diào)整，最終形成的結(jié)果是有利于企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)，有效地扭轉(zhuǎn)“富國窮民”的狀況。
國地稅合并萬事俱備
從去年的上海試點以來，營改增的推進(jìn)是一大盤棋，牽到中央和地方稅收分成、地方新增稅種的開辟以及機構(gòu)和人員的變動。以國地稅分設(shè)為特點的現(xiàn)行稅收征管格局、中央和地方財稅和行政關(guān)系則首當(dāng)其沖地面臨調(diào)整和改革。
按照現(xiàn)有改革方案，一旦營改增，原本歸地稅系統(tǒng)征收的營業(yè)稅變成國稅系統(tǒng)征收的增值稅，第一大稅種全部成為營業(yè)稅后，地稅確實沒有存在的必要了，國稅、地稅合并的改革是水到渠成的事。要實行大部制改革，原來“慢慢來”的設(shè)想一下子被打破了。
顯然，有幾種思路可以考慮。有一種影響范圍較小的改革建議，是對增值稅的分享比例進(jìn)行調(diào)整，中央比例下調(diào)，地方比例上調(diào)，具體比例依據(jù)測算數(shù)據(jù)來確定，以不影響地方既得利益為基本原則。這種改革很可能被上層采納。
有一種影響范圍稍大的改法：考慮實行營改增的同時對其他稅種一并改革，據(jù)此再考慮中央與地方之間財權(quán)劃分。如消費稅、資源稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅等都有改革的空間和增收的潛力。再控一控稅費，這是稅務(wù)部門愿意考慮的。
如果改革更為全面，就需要把屬于全民所有的公共資源、資產(chǎn)也納入中央與地方之間的財權(quán)劃分范圍，把稅權(quán)、費權(quán)、產(chǎn)權(quán)作為完整財權(quán)綜合考慮，徹底調(diào)整中央與地方的財權(quán)劃分范圍、劃分方式。同時，對中央與地方事權(quán)劃分也進(jìn)行調(diào)整，使廣義財權(quán)、事權(quán)的劃分改革同步推進(jìn)。2013年房產(chǎn)稅改革試點擴大的可能性很大，在這一邏輯下，中央和地方的稅收分成關(guān)系和財力事權(quán)分配關(guān)系都將面臨重構(gòu)。
如果改革更為全面，更為徹底，就要對1994年以來的分稅制格局提出新的改革要求，先由中央全部“統(tǒng)”起來，再大幅度地“分”給地方，最終做到財權(quán)事權(quán)統(tǒng)一。這也是上層樂于看到的局面，先統(tǒng)后分，途徑不一樣，但最終效果可能是一致的。
從“強中央”到“富國窮民”
繞不過去的是1993年來的分稅制改革。上個世紀(jì)90年代初，中央財政已非常拮據(jù)，不得不靠大量發(fā)行貨幣來解困，因此帶來的通貨膨脹危機讓人不寒而栗。當(dāng)時連某些中央機關(guān)都已經(jīng)到了“不借錢工資發(fā)不出去”的境地。鑒于前所未有的“弱中央”狀態(tài)，朱镕基采納經(jīng)濟(jì)學(xué)家董輔礽等人的提議，決定“分灶吃飯”——中央與每一個省份磋商分稅種類和比例，實行分稅制。為了說服各省，朱镕基在隨后的兩個多月里，奔波于全國說服，期間頗多拉鋸、妥協(xié)。結(jié)果大變，僅僅幾年時間，到朱镕基交班時，我國財政收入年均增長17.5%，中央財政收入占全國財政收入的比重為55%，比改革前的1993年提高33個百分點；2002年，除稅收返還和體制性補助外，中央性地方轉(zhuǎn)移支付高達(dá)4019億元，是1995年的8.6倍，年均增長36%.
然而，在分稅制接下來近20年的運行過程中，這個體制框架在發(fā)揮出一系列正面效應(yīng)的同時，逐漸顯露了積累了一些問題。分稅制改革后，一方面中央把財權(quán)高度集中，在稅收上削弱地方政府所占的比重，而留給地方的幾乎都是收入來源不穩(wěn)定、稅源分散、征管難度大、征收成本高的中小稅種。另一方面中央又把更多的事權(quán)層層下放給地方政府，甚至經(jīng)常以犧牲地方稅權(quán)為代價來完成中央的某些政策，“中央請客地方買單”的現(xiàn)象大量存在。
在這種情況下，地方政府日子越來越難過。他們要以45%左右的收入辦80%左右的事。怎么辦？兩種辦法：一種是把矛盾大量轉(zhuǎn)嫁到老百姓特別是占人口大多數(shù)的省份身上；一種是賣土地，2010年土地財政收入上漲到65%左右。結(jié)果是富國窮縣、窮鎮(zhèn)，老百姓越來越窮。
分稅制改革不深化帶來四大弊端
我們要兩方面看問題：在分稅制運行近20年中，既要總結(jié)經(jīng)驗，更要直面存在和出現(xiàn)的各類問題。因此，深化及完善分稅制財政體制，便是國家當(dāng)前面對的一個十分重要和緊迫需要解決的課題。
當(dāng)前我國分稅制存在下列弊端：
首先，分稅制改革沒有做到事權(quán)與財權(quán)的科學(xué)統(tǒng)一，中央政府稅收比重過高，地方政府缺乏可持續(xù)發(fā)展的財政汲取能力。絕大多數(shù)地方政府將增加財政收入的目光投向土地開發(fā)方面，導(dǎo)致土地價格不斷上漲，房價也不斷上漲。
其次，分稅制改革增加了增值稅，并且從生產(chǎn)環(huán)節(jié)設(shè)計增值稅具體規(guī)則，一方面有可能加大企業(yè)負(fù)擔(dān)，一方面又出現(xiàn)了大量的稅收征管漏洞。
第三，分稅制改革重點在征稅比例劃分，而沒有考慮到公共產(chǎn)品投入的需要，這就導(dǎo)致我國在公共產(chǎn)品配置方面出現(xiàn)了嚴(yán)重的權(quán)利義務(wù)不對稱現(xiàn)象。由于事權(quán)與財權(quán)劃分不科學(xué)，導(dǎo)致中央政府在教育、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域的宏觀調(diào)控始終難以發(fā)揮作用。也就是說，中央政府的錢沒有用好。
第四，分稅制改革是以1993年各地經(jīng)濟(jì)總量為基礎(chǔ)確定分稅比例的，沒有充分征求各地意見，更沒有在全國人大常委會廣泛討論，在程序上存在問題。
建議全國人大制定稅收法典
經(jīng)過近20年的磨合之后，重新審視我國的分稅制改革，我們認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行調(diào)查，在分析比較的基礎(chǔ)上盡快拿出一套頂層設(shè)計。今年全國兩會肯定會大講小康，大講民生，顯然更多的是意愿的表達(dá)。最實際、最根本的做法是財權(quán)事權(quán)統(tǒng)一，緩解地方政府壓力，緩解基層矛盾，讓老百姓富起來。在這件事情上，政府部門是不易辦好的，全國人大應(yīng)該多發(fā)揮作用，最終的結(jié)果肯定是通過制定稅收法典，改變這種臨時性的、不正常、不規(guī)范的稅收體制。
從世界各國稅收制度的發(fā)展進(jìn)程來看，中央政府與地方政府的稅收分配應(yīng)屬于憲法解決的問題。在特定的歷史階段，中央政府為了增加財政收入，調(diào)整中央政府與地方政府的征稅比例，情有可原，但是如果長期堅持這樣的稅收制度，那么就會帶來諸多弊端。
分稅制的改革要從根本上解決問題，這不是增值稅與營業(yè)稅的對立，也不是國稅地稅的矛盾，更不是中央財政與地方財政的博弈，而是財權(quán)事權(quán)的統(tǒng)一，是國富民富的統(tǒng)一，這才是公平正義，才是法制，才是人民的小康夢。
全國兩會很快就要召開了，建議全國人大常委會從今年兩會起，將分稅制改革提上議事日程，通過稅制改革的頂層計劃，再通過制定稅收法典，改變目前這種不均衡的稅收分配體制。
