由于財(cái)力和事權(quán)的不匹配而導(dǎo)致的基層財(cái)政困局，將會(huì)發(fā)生重大變化。
4月10日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，自今年8月1日起，交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營改增試點(diǎn)將在全國范圍內(nèi)推開。并要求隨著營改增試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，研究合理調(diào)整增值稅分成比例，理順中央與地方分配關(guān)系。
財(cái)政部財(cái)科所副所長劉尚希接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，營改增進(jìn)入全國推廣階段，必須要考慮增值稅全覆蓋之前，全面調(diào)整現(xiàn)行的財(cái)政體制。
這也就意味著，與之相對應(yīng)的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”或“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的分稅制原則，將面臨不得不調(diào)整的局面。
“花不完的錢”
“有時(shí)候上面下發(fā)文件，說有一項(xiàng)資金，但必須要用作特定的支出，那么地方積極性可能就不高，但如果這筆資金在一定范圍內(nèi)可被靈活使用，那么地方就會(huì)積極去申請。”一位基層財(cái)政局企業(yè)科的不具名人士告訴《華夏時(shí)報(bào)》記者。
事實(shí)上，這一情況至今仍普遍存在。今年兩會(huì)期間國家審計(jì)署副審計(jì)長董大勝就提出，財(cái)政預(yù)算每年由發(fā)改委負(fù)責(zé)分配的3000億項(xiàng)目支出，加上中央各部門的結(jié)轉(zhuǎn)庫款就是一筆很大的數(shù)字。
此外，從2000年到2011年的12年間，中國公共預(yù)算超收收入總額高達(dá)5萬億。在不少業(yè)界人士看來，預(yù)算時(shí)財(cái)政收入增長被低估是超收的一個(gè)重要原因，全國人大預(yù)工委人士曾告訴記者，在預(yù)算制定過程中往往留有余地。
留有余地的背后卻是地方財(cái)政對資金的強(qiáng)烈需要。
一位地方財(cái)政官員接受記者采訪時(shí)就曾表示，“如果沒有超收，地方財(cái)政的工作會(huì)很難做。”他進(jìn)一步解釋，年初或年度中間，各單位都拿著上面的文件跟財(cái)政要錢，但地方財(cái)力就那些，除去配套中央的、保障房的、義務(wù)教育的，根本沒有余額，地方財(cái)政局沒辦法只能說：“再等等，看能不能調(diào)劑。”而所謂“等”就是等年底看有沒有超收，一般到第四季度基本上就能知道大概有多少超收，然后開始給各單位追加支出。
在各地方財(cái)政看來，如果是中央嚴(yán)格規(guī)定用途的資金，往往會(huì)因?yàn)槿狈Φ胤脚涮锥茈y嚴(yán)格執(zhí)行下去，那么資金閑置或者被變通使用的情況就不可避免。
針對這一問題，今年兩會(huì)期間全國人大代表、濟(jì)南市市長楊魯豫對此感觸很深，“一個(gè)城市好比一個(gè)家，要做好多菜。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付就像這個(gè)錢只能買醬油，我不能拿它買鹽。但實(shí)際上，我家里可能多的是醬油，缺的是鹽。”
不匹配的財(cái)力
地方配套資金使用效率不高的背后是財(cái)力和事權(quán)的不匹配。
2012年，社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布了歷時(shí)8年研究完成的《中國公共財(cái)政建設(shè)報(bào)告2011(地方版)》，從地方政府收入結(jié)構(gòu)來看，一般預(yù)算收入不到全部地方政府收入的一半，其中稅收收入占地方政府收入的38%，不足四成。
事實(shí)上，盡管中央的財(cái)政收入占到全國財(cái)政的一半以上，但中央的財(cái)政支出不到20%，大量的財(cái)政資金是通過體制收上來，再轉(zhuǎn)移到地方去的。
業(yè)內(nèi)專家指出，之所以出現(xiàn)這種情況與我國各級政府間事權(quán)事責(zé)分配關(guān)系不完善有關(guān)。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院院長馬海濤指出，在財(cái)力和事權(quán)分配關(guān)系上，應(yīng)該是“每級政府干多少事，必須有多少錢”，在我國現(xiàn)有的財(cái)政體制中，是中央通過轉(zhuǎn)移支付的形式，讓地方政府承擔(dān)了本來應(yīng)該由中央政府承擔(dān)的支出責(zé)任。
但是馬海濤同時(shí)指出，在我國的財(cái)政實(shí)踐中，上級政府往往讓地方政府做一些事情，但是沒有給夠資金支持，因此，在某些地方政府財(cái)政資源有限的情況下，提供該項(xiàng)公共服務(wù)的質(zhì)量遇到了問題。
在劉尚希看來，目前我國的體制是，“上面千條線，底下一根針”，地方財(cái)力與事權(quán)不匹配。
界定事權(quán)
于是，加快健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，成為財(cái)稅體制改革領(lǐng)域的一個(gè)重要命題，營改增帶來的中央和地方稅收分享的變化，無疑給相關(guān)改革帶來契機(jī)。但增加地方稅權(quán)也存在不少障礙。
一位財(cái)政部人士則告訴記者，財(cái)力和事權(quán)相匹配的說法地方政府喊得最多，但是這一說法并不符合經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的利益。因?yàn)榧幢憬o予這些地方更多的稅權(quán)，他們本身并沒有太多的稅收來源，收入不會(huì)增加太多，仍然需要依靠中央的轉(zhuǎn)移支付。如果進(jìn)一步下放稅權(quán)，中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付能力將會(huì)受到影響，造成不同地區(qū)財(cái)力不均衡局面更加明顯。
事實(shí)上，現(xiàn)在中央財(cái)政支出占比并不高。財(cái)政部部長樓繼偉去年就曾撰文指出，目前我國中央財(cái)政收入占比52%，支出只占20%，而地方支出卻占到80%，遠(yuǎn)低于2009年經(jīng)合組織(OECD)成員國非加權(quán)平均的46%，其中與中國可比的大國如美國是54%，英國是72%，日本是40%。各國這一數(shù)字雖然差異較大，但都遠(yuǎn)高于中國的中央財(cái)政支出。
這些數(shù)字差異背后顯示出，大量應(yīng)由中央政府管理的事務(wù)，在中國基本上是由地方管理，或中央和地方政府合作管理。
樓繼偉指出，現(xiàn)在的問題是，中央收了“大頭”、花了“小頭”，地方收了“小頭”，卻花了“大頭”。中央集中太多了，應(yīng)該多分給地方，這是各地政府紛紛提出的方向。但是在他看來，能留給地方的稅種是很少的。樓繼偉指出，關(guān)鍵是分清中央與地方的支出責(zé)任，這是正確的方向。
劉尚希也對本報(bào)記者表示，“中央與地方及其各級政府之間的事權(quán)如何界定，是政府間財(cái)政關(guān)系的一個(gè)基礎(chǔ)性問題，也是行政體制改革繞不開的一個(gè)基本問題。若是在每一級政府都實(shí)現(xiàn)了財(cái)力與事權(quán)相匹配，我國財(cái)政體制的改革也就到位了。”
樓繼偉的文章則指出，我們?nèi)狈Π凑找欢ǖ脑瓌t分配各項(xiàng)政府職能的觀念。他認(rèn)為我們應(yīng)該像常規(guī)的大國那樣，把國家應(yīng)該管理的事務(wù)管起來，從而大量減少相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。因?yàn)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付所對應(yīng)的事務(wù)中，有一部分是國家應(yīng)該管理的，卻通過專項(xiàng)補(bǔ)助讓地方去管理。中央把應(yīng)當(dāng)管理的事務(wù)管起來，把履行職能的公務(wù)員、機(jī)構(gòu)及其財(cái)政支出全部承擔(dān)起來，相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付就沒有必要了。
“現(xiàn)在我們的做法是維持現(xiàn)有不合理的事權(quán)，多給地方政府資金讓它們辦本應(yīng)由中央政府辦的事項(xiàng)，這樣做沒有出路，這個(gè)問題事關(guān)重大，如果沒搞清楚，就維持現(xiàn)狀，不宜壓縮中央收入比重。不然，會(huì)為今后的改革設(shè)置障礙。”樓繼偉指出。
馬海濤也指出，在我國的特殊國情和國際大環(huán)境下，應(yīng)保持財(cái)政收入在中央政府和地方政府的初次分配環(huán)節(jié)中，實(shí)現(xiàn)適度的集中，在轉(zhuǎn)移支付后的再分配格局中，地方政府擁有的財(cái)力占有較大的份額。
而當(dāng)前的關(guān)鍵問題是應(yīng)進(jìn)一步調(diào)節(jié)中央對地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，并提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金事前、事中和事后的管理效率。
