我省各級審計機關(guān)自成立以來，依法認真履行審計監(jiān)督職能，揭露和查處了大量的違反財經(jīng)法紀的行為，為國家追回了大量的稅收，以及被截留、侵占、挪用的資金和非法所得；審計工作為嚴肅財經(jīng)法紀、維護市場經(jīng)濟秩序、促進經(jīng)濟發(fā)展和推動廉政建設(shè)作出了應(yīng)有的貢獻。尤其是經(jīng)濟責任審計工作開展以來，經(jīng)過各地審計機關(guān)和廣大審計人員的不斷探索和創(chuàng)新，為審計工作開辟了一方嶄新的領(lǐng)域，這項工作在全省各地都呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。但由于對領(lǐng)導干部個人的審計監(jiān)督才剛剛起步，且受到體制和法律依據(jù)等因素的制約，還存在較大的空白和盲區(qū)，經(jīng)濟責任審計工作的現(xiàn)狀與實施依法治國方略、加強黨風廉政建設(shè)的要求相比，還存在不小的差距。

    一、現(xiàn)狀、差距及其原因1999年5月，中辦、國辦關(guān)于縣級以下黨政領(lǐng)導干部和國有（控股） 企業(yè)領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任審計的兩個暫行規(guī)定（中辦發(fā)[1999]20號） 下發(fā)后，我省各級審計機關(guān)按照規(guī)定開始了對縣以下領(lǐng)導干部的任期經(jīng)濟責任審計；中共云南省委、 省人民政府對此項工作予以高度重視，省委、省政府領(lǐng)導同志多次作出批示，要求我們抓緊研究，爭取地方立法，把這項工作做好，并對我們的工作給予了有力支持和具體指導。1999年11月，省政府以第 90 號令發(fā)布了《云南省行政事業(yè)企業(yè)領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計辦法》，把審計監(jiān)督的對象范圍擴展到了縣以 上人民政府所屬的廳、局長。這些辦法和措施，使我省成為全國較早開展經(jīng)濟責任審計工作的省份之一，通過積極地探索，各地初步打開了工作局面，現(xiàn)已步入了加大力度、穩(wěn)步推進的新階段。

    據(jù)統(tǒng)計，自2000年至今年上半年，我省共完成了對3148名領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計。其中：縣級（含） 以上黨政領(lǐng)導干部415人，縣級以下黨政領(lǐng)導干部2065人；國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人員394人。審計查出違規(guī)金額40.94億元，其中：被審計的經(jīng)濟責任人應(yīng)負直接責任的違規(guī)金額1.75億元；應(yīng)負主管責任的違規(guī)金額30.28億元。審計后，被審計的經(jīng)濟責任 人中有72人被降職，17人、撤職；50人被移送紀檢監(jiān)察部門進一步調(diào)查處理，31人因貪污挪用公款被移送司法機關(guān)立案查處。經(jīng)濟責任審計制度的推行，確實在加強對干部的監(jiān)督管理、幫助組織人事部門選好用好干部、促進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭深入開展等方面發(fā)揮了積極的、建設(shè)性的作用。

    毋庸諱言 ，3年來接受審計的領(lǐng)導干部僅僅只是這一時期到（離）任領(lǐng)導干部總數(shù)中的很少一部分。這個辦法雖比中辦、國辦的規(guī)定有所突破，但仍有相當范圍和數(shù)量的干部未包含在其 中。成克杰、胡長清案的出現(xiàn)，從一定程度上就反映出了這種監(jiān)督的“缺位”?？偟膩碚f，經(jīng)濟責任審計工作現(xiàn)在還面臨著諸多矛盾和問題，擇其要而言之，主要有以下幾個方面：（一） 實施審計監(jiān)督缺乏必要的法律依據(jù)。如上所述，中辦、國辦下發(fā)的兩個暫行規(guī)定，只限于對縣級以下的黨政領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員進行任期經(jīng)濟責任審計。對縣級以上黨政領(lǐng)導干部，尤其是行政一把手的任期經(jīng)濟責任審計還沒有較高層次的、統(tǒng)一而明確的規(guī)定。3年來，全省只嘗試審計了1名州長、19名縣委書記、縣長。此外，作為經(jīng)濟責任審計的首要條件之一，“先審后離”僅作為一項原則在“兩辦暫行規(guī)定”中作了表述，而在黨委、組織部門關(guān)于干部提拔任用的各種政策、規(guī)定中卻難覓其蹤影。制度的缺失，加上上級既定的意圖、被審計對象消極的配合，往往使審計機關(guān)處于尷尬的境地，令審計的獨立、客觀、公正性受損，這也是部分審計人員對經(jīng)濟責任審計工作產(chǎn)生畏難情緒的根源所在。

    （二） 現(xiàn)行審計體制使經(jīng)濟責任審計的開展受到了一定的制約。我國現(xiàn)行的審計體制是行政型審計模式?！稇椃ā返?09條 規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)”， 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條第2款也規(guī)定縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)，《審計法》對此也作了同樣的規(guī)定。這一規(guī)定表現(xiàn)在體制上，就形成了縣以上各級地方審計機關(guān)隸屬于本級人民政府，實行雙重領(lǐng)導體制，對本級人民政府和上級審計機關(guān)負責并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級 審計機關(guān)為主的模式。這種體制下的審計機關(guān)，盡管從法律上來看，《審計法》對審計機關(guān)經(jīng)費、審計機關(guān)負責人任免、審計結(jié)果的利用都作了有利于保證審計獨立性的規(guī)定，對一般的被審計單位而言，這種審計體制仍有較強的獨立性，但與立法型和司法型模式相比則獨立性不足，帶有濃厚的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩。比如：《審計法》第八條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府的審計機關(guān)，分別在省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導下，負責本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作”， 在目前的體制下，審計機關(guān)開展工作在范圍和內(nèi)容上都在一定程度上受到制約，向本級人大報告工作必須經(jīng)過政府審批，因而不可避免地產(chǎn)生局限性；而且在審計部門的人財物等均受制于人的情況下，對同級別、同管轄的一些政府有權(quán)部門及其領(lǐng)導人員的審計在處理上也難以做到完全依法，另外，當面臨一些涉及上下級之間利益沖突的問題時，下級審計機關(guān)往往首先服從于本級政府的意志，使得雙重領(lǐng)導體制下 ，“對上級審計機關(guān)負責并報告工作”和“審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)為主”的規(guī)定形同虛設(shè)，難以落實。

    （三） 審計機關(guān)力量不足，人員結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)不盡合理。從目前我們開展地方政府主要領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計實踐的情況來看，由于政府一把手工作涉及面廣，內(nèi)容繁多，決策事項雜，要較為準確地界定其經(jīng)濟責任，不延伸審計有關(guān)單位和項目是不行的，這就需要有足夠的審計力量作保障。現(xiàn)在全省上下對經(jīng)濟責任審計工作都比較重視，不少地方都給審計機關(guān)增加了機構(gòu)和一定編制，但與工作任務(wù)相比還有不小差距。因為被審計對象一般任職時間都比較長，跨度大，工作量也隨之而增加。一個項目少則一、兩個月，多則半年，有的項目情況復雜甚至要跨年度才能完成。有的地方組織部門一次就安排給審計局幾十個項目，不得不舉全局之力來完成任務(wù)，但由于時間緊、人員不足，有的審計項目審計深度和廣度受到制約，質(zhì)量難以保證，無形中加大了審計風險。此外，由于經(jīng)濟責任審計目前尚無成熟的評價指標體系，審計的著力點很難找準。審計機關(guān)現(xiàn)有人員多精通財務(wù) ， 于是乎財務(wù)收支審計成為了主線。對部門領(lǐng)導干部而言這樣做是對路的，但對地方黨政領(lǐng)導就未必適用了。尤其在基層審計機關(guān)，由于缺乏通曉預(yù)算、基建、金融、計算機等方面專業(yè)知識的人才，致使對一些黨政領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計出現(xiàn)了舍本逐末的現(xiàn)象，甚至淪為“走過場”。

    二、關(guān)于制度、機構(gòu)的思路黨的十六大明確提出，要強化對權(quán)力的制約與監(jiān)督，進一步發(fā)揮紀檢、監(jiān)察、審計部門的作用。這是貫徹“三個代表”重要思想，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的高瞻遠矚之舉。失去監(jiān)督的權(quán)力必然導致腐敗，這已經(jīng)為許多反面的事實所證明。權(quán)力是柄雙刃劍，可以用來為人民服務(wù)，也可以用來以權(quán)謀私，最后毀掉執(zhí)政掌權(quán)者本人。如果不加強監(jiān)督，就容易導致領(lǐng)導干部以權(quán)謀私。因此，監(jiān)督也要和權(quán)力成正比，權(quán)力越大，越要加強監(jiān)督。當前，怎樣才能將領(lǐng)導干部置于嚴密有效的監(jiān)督之下，是一個重大課題。要從源頭反腐，各方面的監(jiān)督都要加強，包括組織監(jiān)督、 行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督，也包括審計監(jiān)督。為此，謹就加強審計監(jiān)督提出如下建議：（一） 健全完善審計監(jiān)督的法律依據(jù)和制度依據(jù)?；谏鲜鲈颍瑢徲嫳O(jiān)督要真正體現(xiàn)獨立性、公正性和權(quán)威性，首先必須從法律上為其提供明確的依據(jù)，這是事物發(fā)展變化規(guī)律的客觀要求。法律規(guī)定也應(yīng)該隨著客觀形勢的發(fā)展而不斷修訂完善。加強監(jiān)督，為實施有效監(jiān)督提供必要的法律依據(jù)勢在必行。當務(wù)之急：一是制定全國性的關(guān)于領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任的法規(guī)，將各級黨政領(lǐng)導干部一并納入經(jīng)濟責任的審計對象；二是由中紀委、中組部，監(jiān)察部、人事部、審計署5部委聯(lián)合制定任期經(jīng)濟責任審計監(jiān)督辦法，統(tǒng)一經(jīng)濟責任審計的方法、程序、權(quán)利、責任等；三是對相關(guān)法律規(guī)定作相應(yīng)修改。如：《審計法》第2條第2款原規(guī)定為 ：“國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構(gòu)和企事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當接受審計的財政收支、財務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督?！笨梢孕薷臑?：“國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構(gòu)和企事業(yè)組織的財務(wù)收支，上述部門、機構(gòu)和組織的領(lǐng)導人員的任期經(jīng)濟責任，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當接受審計的財政收支、財務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督?！?/p>

    （二）剝離或改制。一個有效的制衡機制，其原理元外乎是“用權(quán)力制約權(quán)力”， 并且應(yīng)當是“監(jiān)督者的權(quán)位級別應(yīng)高于被監(jiān)督者”。這樣的機制就需要相應(yīng)的體制作保證。一直以來，我們對現(xiàn)行審計體制或諱莫如深，或以為特色。但近年來筆者在基層調(diào)研，呼聲最高的就是“改變體制”。無論基層人士呼吁“改制”出于何種考慮，但改制之議至少反映出目前的審計工作多 少受到了現(xiàn)行體制的束縛。那么如何 " 改制 " 呢 ？ 我們可以作 如下 3 種設(shè)想：一是審計機關(guān)劃歸人大序列，作為人大監(jiān)督制衡機制的一部分，這樣對財政預(yù)算執(zhí)行情況的審計監(jiān)督可以與人大監(jiān)督更好地結(jié)合起來，使人大對政府財政預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督真正由程序性審查轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵸|(zhì)性審查，人大在干部任命前和任命后，同樣可以通過審計其經(jīng)濟責任來實現(xiàn)監(jiān)督，獲取評價干部業(yè)績與廉潔自律情況的經(jīng)濟依據(jù)；二是在現(xiàn)有行政型模式下，比照工商行政管理部門的做法，在省級以下審計機關(guān)實行系統(tǒng)垂直管理，以實現(xiàn)對市、縣、鄉(xiāng)三級地方政府的獨立和超脫地位，從而消除審計地方黨政領(lǐng)導干部所受到的各種制約因素。這種提法屢見于近年來各級人大、政協(xié)會議的提案和建議當中；三是可以借鑒其他國家的做法，單獨設(shè)立審計法院，這種司法模式可以使審計機關(guān) 具有較強的司法權(quán)，被審計單位必須按規(guī)定期限報送賬目接受審計，否則將受到嚴厲處罰，如此審計工作將在維護法律的嚴肅性方面發(fā)揮出更為積極的作用。

    然而，上述3種設(shè)想都各有其局限性，并且在現(xiàn)實中還不具備較強的可操作性，因為 "改制" 將涉及到修憲、立法等多個層面的復雜問題。并且，對領(lǐng)導干部的監(jiān)督應(yīng)當是由道德、法 律、行政、經(jīng)濟等多方面公共責任與控制有機結(jié)合的監(jiān)督體系。被審計對象是一個各種責任交織的混合體，審計責任雖受到特殊 強調(diào)但卻難以定位；加上委托審計的組織在委托形式和委托內(nèi)容 上存在較大的隨意性，往往使得審計能力難當其任，或成為實現(xiàn) 不恰當目的的手段。因此，僅就規(guī)范審計行為和規(guī)避審計風險而言，現(xiàn)實的做法是將經(jīng)濟責任審計從審計工作中剝離出去，并賦予其部分紀檢監(jiān)察部門和人民檢察院的職能和權(quán)限，有利于徹查 問題、明晰責任。在我省審計機關(guān)近3年來的一些經(jīng)濟責任審計"經(jīng)典"案例當中，審計人員在與紀檢監(jiān)察部門、檢察機關(guān)、公安機關(guān)協(xié)同審理、內(nèi)查外調(diào)的過程中，自覺不自覺地擔當了本職以外的多重 "角色"， 在取得輝煌戰(zhàn)果的同時也不免"越界"之嫌。因此，惟有成立類似廉政公署的機構(gòu)，才能滿足經(jīng)濟責任審計最終目的的需要。

    （三）充實人員，調(diào)整結(jié)構(gòu)，確保主體合法。目前審計機關(guān) 面臨的最大問題還是人的問題，最讓各級審計機關(guān)負責人頭疼的 問題就是人力不足。既然監(jiān)督亟待加強，負有監(jiān)督職責的機關(guān)就 應(yīng)該在機構(gòu)改革中保持平穩(wěn)并得到合理的加強。現(xiàn)在一個縣到換 屆的時候起碼有30-50 名以上的領(lǐng)導干部需要進行經(jīng)濟責任審計，而我們有的縣審計局才7、8 個人，怎么應(yīng)付得了 ？ 因此，必須加強和充實監(jiān)督機關(guān)的力量，縣級審計機關(guān)在改革后應(yīng)保持在至少 15 人以上才能基本保證重點任務(wù)的完成和審計質(zhì)量的穩(wěn)定。此外，由于經(jīng)濟責任審計機構(gòu)屬新建 ，" 人、法、技 " 建設(shè)面臨有利契機，應(yīng)當根據(jù)審計黨政領(lǐng)導干部和企業(yè)領(lǐng)導人員的不同需要，根據(jù)編制科學確定人員組成結(jié)構(gòu)比例，匯集精通宏觀管理、財政管理、企業(yè)管理、財務(wù)管理、工程技術(shù)以及計算機技術(shù)的人員，形成合力，以有效提高經(jīng)濟責任審計隊伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。近年來，各級審計機關(guān)都在嘗試引人社會中介機構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員參與審計，但因其不具備執(zhí)法主體資格而受到各方質(zhì)疑，筆者認為5由于經(jīng)濟責任審計的特殊性，在執(zhí)法主體資格問題，以及保密、人員培訓、事務(wù)所的選擇、經(jīng)費來源與價格談判、責任的劃分與界定、質(zhì)量的監(jiān)督控制等相關(guān)問題得到妥善解決之前，不宜在經(jīng)濟責任審計中引人社會中介機構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人 員參與審計。

    三、對策與方向黨的十六大從強化對權(quán)力的制約與監(jiān)督的高度賦予了經(jīng)濟責任審計新的、更為重要的任務(wù)。在可以預(yù)見的將來，經(jīng)濟責任審計仍將是審計機關(guān)的一項重要職責和長期的工作任務(wù)。筆者認為，今后的經(jīng)濟責任審計工作的發(fā)展方向應(yīng)該是 ：（一） 經(jīng)濟責任審計工作必須盡快走上規(guī)范化、制度化、法制化的軌道。

    盡管如前文所言，目前的經(jīng)濟責任審計工作尚存在諸多不規(guī)范、不完善、不科學的問題，但高層的重視、外部環(huán)境的改善，又為經(jīng)濟責任審計實現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了較大的空間和良好的機遇。比如擴展審計對象的問題，2002年，中共中央印發(fā)了《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》，其中第二十五條規(guī)定 ：" 考察黨政領(lǐng)導職務(wù)擬任人選，應(yīng)當聽取考察對象所在單位組織 （人事） 部門、紀檢機關(guān) （監(jiān)察部門） 和機關(guān)黨組織的意見。對需要經(jīng)濟責任審計的考察對象，應(yīng)當委托審計部門按照有關(guān)規(guī)定進 行審計"， 就對經(jīng)濟責任審計法制化建設(shè)提出了新要求。經(jīng)濟責任審計領(lǐng)域迫切要求實現(xiàn)規(guī)范化、制度化、法制化?？梢灶A(yù)見，今后5-10年將是經(jīng)濟責任審計新政策、新制度、新方法、新手段出臺的高峰期，作為一項重要的對權(quán)力制約和監(jiān)督的制度，經(jīng)濟責任審計將日臻完善和成熟。

    （二）讓經(jīng)濟責任審計全面滲透到審計工作的各個方面，成 為各項審計工作的常規(guī)內(nèi)容。

    為提高審計工作效率，提高審計成果共享度，實現(xiàn)對領(lǐng)導干 部的實時監(jiān)督，經(jīng)濟責任審計與各行業(yè)和專項審計之間的結(jié)合。 包括與審計調(diào)查之間的結(jié)合必須更加緊密。今后，在審計機關(guān)內(nèi) 部對各行業(yè)和專項審計都應(yīng)附加一個新的要求，就是將審計結(jié)果"人格化"， 不僅要查處問題，還要分清責任，將有關(guān)情況錄入 數(shù)據(jù)庫，進行科學分類歸納，這樣就能為經(jīng)濟責任審計積累寶貴的素材，提高審計資源的利用率，避免重復審計和出現(xiàn)偏差，達 到事半功倍的效果，從而有效提升審計工作的質(zhì)量和水平。

    （三）讓經(jīng)濟責任審計的目標向更高層次延伸。 審計的目標總體上可以分為真實、合法、效益。目前的審計目標主要集中于前兩者。我們一直強調(diào)，真實性是基礎(chǔ)，是進行審計的基本前提，檢查被審計單位提供的會計資料是否如實、恰當?shù)胤从沉藢嶋H發(fā)生的財政財務(wù)收支活動是審計的首要內(nèi)容；同時，對領(lǐng)導干部是否存在舞弊和腐敗行為也是審計機關(guān)歷來關(guān)注的目標 ，"注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索" 已經(jīng)成為審計工作的主要內(nèi)容之一。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展和公眾對公共資源使用情況的關(guān)注，經(jīng)濟效益審計應(yīng)運而生。對投入與產(chǎn)出、政策與結(jié)果等從宏觀到微觀的不同層面進行效益評價，不僅關(guān)系到干部本人，更重要的是促進政府、部門領(lǐng)導干部正確決策，依法理財，有效履行職責，提高管理水平和資金使用效益，為建立和完善社會主義市場經(jīng)濟和公共財政體制框架的服務(wù)。

    （四）不斷拓寬經(jīng)濟責任審計的領(lǐng)域，讓新的 " 亮點 " 不斷出現(xiàn)。

    一一圍繞可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施開展環(huán)境審計，對是否嚴格執(zhí)行環(huán)境保護政策法規(guī)，發(fā)展經(jīng)濟的有關(guān)項目和決策是否以犧牲環(huán)境為代價，是否加強環(huán)境保護措施等深層次領(lǐng)域進行延伸審計和評價，以增強領(lǐng)導干部的環(huán)境保護意識，切實提高環(huán)保資金的使用效益 ；一一把"三農(nóng)" 問題和農(nóng)村稅費改革等作為縣級以下黨政領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計關(guān)注的重點，充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在解決農(nóng)民負擔問題，促進我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮積極的作用 ；一一把社會保障審計結(jié)果作為評價地方黨政領(lǐng)導干部工作業(yè)績的一項重要指標，通過審計促進地方社會保障體系的建立與完善，保證"弱勢群體"的基本生活，著力維護社會穩(wěn)定；一一隨著國有企業(yè)改革的不斷深化和工作思路的調(diào)整，經(jīng)濟責任審計的重點要放在那些關(guān)系到國家經(jīng)濟命脈和戰(zhàn)略安全的大型企業(yè)和行業(yè)，通過監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值增值情況，促進投資決策機制的健全和完善，并根據(jù)經(jīng)營業(yè)績實行獎懲。

    （五）實行審前公示和審后公告制度，使審計監(jiān)督與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督相結(jié)合，形成強大的監(jiān)督合力，有利于形成對領(lǐng)導 干部的監(jiān)督環(huán)境，有利于突出審計工作的重點，有利于維護黨和 政府的威信。這是落實中央關(guān)于加強政治文明建設(shè)的一項重要舉措。也是貫徹公平、公正、公開原則和透明度原則的客觀需要。 同時，審計工作也接受群眾的監(jiān)督，經(jīng)受歷史的考驗，這將有助于提升審計工作的質(zhì)量和水平，增強審計人員的責任感和使命感。

    作為一項全新的工作，經(jīng)濟責任審計給我們探索審計發(fā)展的新途徑提供了廣闊的空間和領(lǐng)域。解放思想、實事求是、與時俱進、不斷創(chuàng)新，是包括經(jīng)濟責任審計在內(nèi)的各項審計工作不斷前進并取得成效的行動指南和根本保證。在"三個代表"重要思想的指引下，在全體審計工作者的不懈努力下，經(jīng)濟責任審計工作一定能夠為維護市場經(jīng)濟秩序，促進廉政建設(shè)，推動經(jīng)濟發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻，依法治國方略一定能夠在審計工作中得到更好的貫徹和體現(xiàn)。