《行政許可法》的實施對稅務(wù)行政許可的影響

    備受關(guān)注的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）已于2003年8月27日經(jīng)第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過、并將于2004年7月1日起開始施行。這是我國社會主義民主法制建設(shè)中的一件大事?！缎姓S可法》是繼國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法之后又一部規(guī)范政府共同行為的重要法律。制定《行政許可法》，是規(guī)范設(shè)立、實施行政許可的需要，是深化行政審批改革的需要，是適應(yīng)加入WTO新形勢的需要。它所確立的合法原則、公開公平公正原則、便民原則、救濟原則、信賴保護原則、監(jiān)督原則，以及行政許可設(shè)定范圍制度、設(shè)定權(quán)制度、實施制度和監(jiān)督責(zé)任制度，是對現(xiàn)行行政許可制度的規(guī)范和重大改革。稅務(wù)機關(guān)是國家的重要執(zhí)法部門，行政許可是稅務(wù)行政管理中經(jīng)常使用的重要手段。本文就《行政許可法》的實施對對稅務(wù)行政許可的影響及對策作一商榷。

    一、目前我國稅務(wù)行政許可存在的難點或弊端

    行政許可是我們通常所說的行政審批，既涉及到行政機關(guān)對社會與經(jīng)濟事務(wù)的事先的行政管理，也涉及到公民法人和其他組織的切身利益。長期以來，我們國家的行政許可的制度和工作，問題比較突出。目前，我國稅務(wù)行政許可也存在一些弊端，迫切需要破解以下六個幾個方面的難點：

    1、破解稅務(wù)行政審批前置條件太多的難點。據(jù)了解，在計劃經(jīng)濟條件下制定的諸多審批前置條件，雖與今天的社會主義市場經(jīng)濟相悖，但仍沒退出歷史舞臺，成為審批制度改革的主要障礙。以稅務(wù)登記為例，（稅務(wù)登記是行政許可，還是行政確認本文不作定論），僅國家稅務(wù)總局規(guī)定的前置審批就涉及多個部門的法律和規(guī)章，如：工商、監(jiān)督、環(huán)保、外經(jīng)等，需要前置審批有的多達數(shù)十多項。

    2、破解稅務(wù)機構(gòu)雍腫、職能交叉，效率低下的難點。目前我國政府的行政機構(gòu)缺乏精簡、效能、統(tǒng)一的原則，強求上下對口，多有因人設(shè)事，造成了機構(gòu)雍腫、效率低下。雖然稅務(wù)機關(guān)已經(jīng)過多輪征管改革，但機構(gòu)不統(tǒng)一、職能重壘，效益低下的問題仍然存在，尤其是實施行政審批多個窗口對外，一件事依法涉及到幾個部門的多處審批，而且涉及到多個部門、多個領(lǐng)導(dǎo)、多個經(jīng)辦人員簽字。

    3、破解許可行為缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性的難點。行政審批不能公開透明，長期以來受到大量審批項目的制約，影響了工作效率，甚至代人受過。尤其是有的稅務(wù)優(yōu)惠政策的落實，內(nèi)外政策不統(tǒng)一，需上報的資料重疊，有的甚至程序不明，審批方式落后，這些成為當(dāng)前加速稅務(wù)改革的一大障礙，遭到了納稅人的許多抨擊和抱怨。

    4、破解上級部門不愿放權(quán)給下級部門的難點。上級部門不愿放權(quán)或者上下不能聯(lián)動，增加了審批制度改革的成本和難度?，F(xiàn)在一些所得稅的稅前扣除審批必須上報至省級稅務(wù)部門，一些項目如集成電路企業(yè)認定必須上報至總局審批等。如此類的權(quán)力如果能夠下放，不但可以提高效率而且可以降低成本。

    5、破解部門權(quán)力與部門利益"孿生"的難點。改革審批制度，表面看是拿走了一些執(zhí)法部門的審批權(quán)，實際上是對一些執(zhí)部門利益的剝奪。因此，受到一些部門消極對待甚至抵制，有的還存在變相收費的現(xiàn)象。據(jù)了解，一些地區(qū)的行政審批服務(wù)中心形同虛設(shè)，一些部門的工作人員在中心實際上做的是傳遞材料的收發(fā)工作，部門沒有賦予任何審批權(quán)力。

    6、破解責(zé)任不明確辦事效率低下的難點。權(quán)力責(zé)任脫鉤，有權(quán)無責(zé)的現(xiàn)象比較嚴重。有行政權(quán)利與利益的利益關(guān)聯(lián)，權(quán)利與利益掛鉤，以權(quán)謀利的現(xiàn)象比較突出，我們也把這種體制稱之為趨利的形勢。注重單方面的管理，重管理輕服務(wù)，表現(xiàn)在不考慮納稅人的權(quán)利，片面追求部門利益。

    行政審批作為一項非常重要的行政權(quán)力，作為一項非常重要的管理方式，小的弊端源于行政管理體制的弊端，同時也是現(xiàn)行管理體制弊端的集中的反映。因此把握住了行政審批制度、行政許可制度，就抓住了我們國家行政管理體制的根本。深化審批改革要下大力氣破難上述難點，只有這樣才能使審批中存在的程序繁瑣、環(huán)節(jié)太多、效率低下等問題得到徹底解決。

    二、《行政許可法》實施的現(xiàn)實的意義

    行政許可法是一部重要的法律，它具有很強的針對性和操作性，通過制定這部行政許可法，我想將對我們稅務(wù)行政執(zhí)法產(chǎn)生非常廣泛和深刻的影響，將會發(fā)揮積極的重要作用。

    1，行政許可法體現(xiàn)了合法與合理，效能與便民，監(jiān)督與責(zé)任的原則。該法是總結(jié)和肯定幾年來行政審批制度的經(jīng)驗和成果，按照對行政許可的設(shè)定和行政許可的實施都做出了全方位的規(guī)范，進一步深化稅務(wù)行政審批改革，使稅務(wù)行政審批和行政管理工作納入法制化、規(guī)范化、制度化的軌道。

    2，有利于進一步擴大對外開放和與國外規(guī)則接軌。該法對行政許可事項的范圍作了明確的規(guī)定，有利于將我們國家參加的締結(jié)的國際條約和協(xié)定，要求實施的或者可以實施的許可事項轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法加以落實，這樣既可以與國際協(xié)調(diào)，也可以更好地維護我們國家的經(jīng)濟利益和安全。

    3，行政許可法的制定，將有力地推進政府職能的轉(zhuǎn)變。法律嚴格地控制行政許可設(shè)定權(quán)，而且明確規(guī)定了行政許可事項的范圍，減少和限制不必要的行政審批和依法無據(jù)的事項，使行政機關(guān)拋棄傳統(tǒng)的管理模式，由過多地直接干預(yù)社會生活和經(jīng)濟生活，轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控和社會服務(wù)方向，促進社會主義市場經(jīng)濟的完善。

    4，方便納稅人，保證公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。法對簡化行政審批的程序，提高辦事效率和提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)作為非常重要的內(nèi)容來加以規(guī)定，這樣就可以更好地發(fā)揮公民法人和其他組織的主動性、積極性和創(chuàng)造性，體現(xiàn)了立法機關(guān)和行政機關(guān)對廣大人民群眾利益的高度重視，體現(xiàn)了“三個代表”重要思想的要求。

    5、有利于從根源上和制度上杜絕暗箱操作和錢權(quán)交易，清除在審批中存在的腐敗現(xiàn)象。建立有效的監(jiān)督和約束機制，強化行政機關(guān)的責(zé)任，對改變政府的形象、提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是非常有利的。

    三、《行政許可法》的規(guī)定對稅務(wù)行政許可的影響

    目前實施行政可法法律，是進一步深化行政許可管理體制改革和推進行政審批制度改革的大好契機。對于稅務(wù)行政執(zhí)法將產(chǎn)生極大影響，我們有必要十分關(guān)注：

    1、只有六類事項可設(shè)定行政許可。

    法律規(guī)定只有六類事項可以設(shè)定行政許可。這六類事項分別是：直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項；提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項；直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等，需要確定主體資格的事項；法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項。如果上述事項通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。

    作為稅務(wù)機關(guān)，主要的行政許可事項來自相關(guān)事項，如：稅務(wù)登記、資格認定、優(yōu)惠審批、發(fā)票限量供應(yīng)等等。第一個登記是否是許可？第二個變更登記怎么辦？如果只有設(shè)立登記是行政許可，是否變更登記只能是備案？第三個相關(guān)行政審批是否有必要層層上報？據(jù)了解，國家稅務(wù)總局行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)國務(wù)院的要求，對本單位行政審批項目進行了全面徹底的清理，目前有的正在清理過程中。已經(jīng)取消的稅務(wù)審批事項有25項，包括城市維護建設(shè)稅審批、城鄉(xiāng)信用社固定資產(chǎn)修理費列支審批、城鄉(xiāng)商業(yè)銀行稅前列支獎金比例的審批等。保留的審批項目大多是稅收管理方面的，目的是為了防止偷逃稅，另外一些是對國家規(guī)定的優(yōu)惠政策的必要審批。但尚有壓縮空間的部分是對外資企業(yè)稅收優(yōu)惠的審批等等。

    2、部門規(guī)章不得設(shè)定行政許可 .

    國務(wù)院部門規(guī)章能否設(shè)定行政許可，是《行政許可法》制定中的爭議的焦點之一。《行政許可法》沒有賦予國務(wù)院部門規(guī)章設(shè)定行政許可的權(quán)力。這就意味著大量的部門規(guī)章設(shè)定的行政許可必須調(diào)整或廢除。

    《行政許可法》規(guī)定，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。

    國家稅務(wù)總局以部門規(guī)章或規(guī)范性文件的形式發(fā)布的行政許可，現(xiàn)以證書為例：企業(yè)辦稅員上崗證、稅控系統(tǒng)合格證、計算機操作證、會計資格證書等等，有的是企業(yè)財務(wù)人員辦稅的必要條件前置條件之一。這些規(guī)章的規(guī)定，彌補了國家法律、行政法規(guī)的滯后或漏洞帶來的行政管理的問題，應(yīng)當(dāng)說對稅收征管是發(fā)揮了積極的作用。但是，也不可避免的有一些部門利益的影子，下一步有些規(guī)章中的規(guī)定只能或是廢除，或是上升為行政法規(guī)。

    3、 行政許可應(yīng)遵循便民原則，統(tǒng)一受理、限時作出、限時發(fā)給

    《行政許可法》明確規(guī)定，實施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。法律規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。行政許可需要行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機構(gòu)辦理的，該行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達行政許可決定。

    《行政許可法》規(guī)定：除可以當(dāng)場作出行政許可決定的外，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。法律規(guī)定，如果二十日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)本行政機關(guān)負責(zé)人批準，可以延長十日，并應(yīng)當(dāng)將延長期限的理由告知申請人。行政機關(guān)作出準予行政許可的決定，應(yīng)當(dāng)自作出決定之日起十日內(nèi)向申請人頒發(fā)、送達行政許可證件，或者加貼標簽、加蓋檢驗、檢測、檢疫印章。法律規(guī)定，申請人可以委托代理人提出行政許可申請，行政許可申請可以通過信函、電報、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出。

    對此，稅務(wù)機關(guān)有三個問題需要注意：一是根據(jù)《行政許可法》，今后申請人可以委托代理人提出行政許可申請。這就需要稅務(wù)機關(guān)依據(jù)民法關(guān)于代理的規(guī)定，建立直接代理的概念，構(gòu)造相應(yīng)的登記表冊，研究責(zé)任分配規(guī)則等。二是行政許可申請可以通過信函、電報、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出，這就需要建立可靠的接收機制，便捷的確認機制，加快電子政務(wù)建設(shè)，工作人員熟練使用電子系統(tǒng)等。三是相關(guān)受理事項要確立四個概念：即時告知（不需要許可、不屬于本部門管轄、管轄部門）的概念，一次發(fā)現(xiàn)全部問題并一次告知的概念，視為受理的概念（超過五日不告知材料的問題視為受理）。這些就要求從事一線的執(zhí)法人員對業(yè)務(wù)十分嫻熟，工作緊湊高效，一旦拿到企業(yè)的相關(guān)申報材料就要進入倒計時。這就從法律上制約了部分行政機關(guān)辦事拖拉、相互推諉的官僚主義作風(fēng)。

    4、變更、撤銷行政許可，公民合法權(quán)益受損行政機關(guān)要補償

    《行政許可法》規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。

    按照這一法律規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機關(guān)違法實施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。法律還規(guī)定，行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準予行政許可決定的，作出行政許可決定的行政機關(guān)或者其上級行政機關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。行政機關(guān)實施行政許可和對行政許可事項進行監(jiān)督檢查，不得收取任何費用。

    當(dāng)前對稅務(wù)行政的設(shè)定、實施公開原則，要求稅務(wù)機關(guān)事前公布行政許可的事項、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料目錄和申請示范文本，納稅人可以不到現(xiàn)場而通過信函、郵件等方式提出行政許可申請，行政機關(guān)分不同情況相應(yīng)采取招標拍賣、統(tǒng)一考試、實地檢測等方式作出決定，減少了行政機關(guān)工作人員與申請人的私下接觸，增加了辦事的透明度。同時，相關(guān)行政事項原則上不收費，不得索取、收受他人財物或者其他利益，對行政許可設(shè)定和實施全過程實施嚴格監(jiān)控，確保權(quán)利與利益脫鉤，有利于預(yù)防和制止行政機關(guān)“權(quán)力尋租”，從源頭上、制度上預(yù)防和治理腐敗。

    5、以不正當(dāng)手段獲行政許可將受懲處

    如果公民、法人或者其他組織以不正當(dāng)手段取得了行政許可，該怎么處理？《行政許可法》明確規(guī)定，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。申請人申請行政許可，應(yīng)當(dāng)如實向行政機關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實情況，并對其申請材料實質(zhì)內(nèi)容的真實性負責(zé)。行政許可申請人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關(guān)不予受理或者不予行政許可，并給予警告；行政許可申請屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全事項的，申請人在一年內(nèi)不得再次申請該行政許可。被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰；取得的行政許可屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全事項的，申請人在三年內(nèi)不得再次申請該行政許可；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

    這些法律規(guī)定明確了如下問題：一是確立了把申請人對材料的真實性負責(zé)作為一般原則，把行政機關(guān)對材料進行核實作為例外原則。二是明確了對申請人違反誠信原則的處罰（給予警告）和限制（一年內(nèi)不得再次申請該行政許可），從法律上解決了稅務(wù)機關(guān)對虛假申請行為的無奈。三是規(guī)定了對嚴重的以不當(dāng)手段獲得許可的限制措施（三年內(nèi)不許再次申請），這種限制需要信用記錄的支持。

    四、行政許可法實施前的對策措施

    保證《行政許可法》全面、正確地實施，是當(dāng)前進一步規(guī)范執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、公正文明執(zhí)法的需要。依法治稅的一項重要工作，我們各級稅務(wù)機關(guān)對《行政許可法》的貫徹實施要高度重視，切實做好相關(guān)工作。

    1、明確意義，強化責(zé)任。實現(xiàn)執(zhí)法為民、全面推行依法行政的高度，來認識行政許可法的重要性，增強學(xué)習(xí)的自覺性。貫徹實施行政許可法，時間緊，任務(wù)重，涉及面廣，情況復(fù)雜，難度很大，稅務(wù)機關(guān)必須嚴格按《行政許可法》處理有關(guān)事務(wù)?！缎姓S可法》實施后，各級稅務(wù)機關(guān)將不再享有稅務(wù)行政許可的設(shè)定權(quán)，實施稅務(wù)行政許可必須嚴格遵守《行政許可法》規(guī)定的條件、程序、方式和時限。能否貫徹、落實好這部重要法律，對于各級稅務(wù)機關(guān)及其工作人員合法有效地履行職責(zé)、對于稅務(wù)系統(tǒng)鞏固各項改革成果和繼續(xù)推進改革、對于反腐倡廉和樹立稅務(wù)機關(guān)良好的社會形象都具有重要意義和深刻影響。對此，各級稅務(wù)機關(guān)工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要有清醒的認識。

    2、認真學(xué)習(xí)，積極宣傳。做好《行政許可法》的學(xué)習(xí)宣傳培訓(xùn)工作，是貫徹實施好《行政許可法》、自覺地用《行政許可法》規(guī)范稅務(wù)行政許可行為的前提。各級稅務(wù)機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，都要按照國務(wù)院通知的要求，從實踐“三個代表”重要思想的高度，帶頭學(xué)習(xí)這部法律，準確理解、正確把握、深刻領(lǐng)會其精神實質(zhì)，轉(zhuǎn)變不適應(yīng)《行政許可法》精神的思想觀念。各級稅務(wù)機關(guān)要在系統(tǒng)內(nèi)外，充分利用報刊、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等各種輿論宣傳工具，采取多種生動活潑的形式，結(jié)合“四五”普法規(guī)劃廣泛宣傳《行政許可法》，使廣大納稅人熟悉《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，了解自己享有的各項權(quán)利，充分行使這些權(quán)利，有效維護自己的合法權(quán)益，對稅務(wù)機關(guān)實施行政許可的工作進行有效監(jiān)督。

    3、健章立制，認真清理?！缎姓S可法》對有權(quán)設(shè)定行政許可的主體和法律文件、實施行政許可的程序和制度等作出了明確規(guī)定，積極探討《行政許可法》中規(guī)定了許多具有創(chuàng)新意義的具體制度，如：一個窗口對外制度、電子政務(wù)和信息共享制度、公開制度、聽證制度、招標拍賣制度、監(jiān)督檢查制度等。為保證這些制度的落實，研究制定相關(guān)的配套辦法。同時，完善規(guī)范性文件的備案備查制度，健全執(zhí)法責(zé)任制和過錯追究制。對涉及的審批項目及時進行了集中清理。進一步開展稅務(wù)行政許可實施情況檢查，防止出現(xiàn)新的管理漏洞。要堅持依法征稅，應(yīng)收盡收，堅決不收過頭稅，堅決防止和制止越權(quán)減免稅的原則。

    4、精心準備，規(guī)范職責(zé)。法律把簡化行政審批程序、提高辦事效率、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)作為重要內(nèi)容加以規(guī)定。切實加強法制機構(gòu)和隊伍建設(shè)，保證盡快適應(yīng)工作職責(zé)要求；嚴格按照《行政許可法》的規(guī)定，對現(xiàn)行有關(guān)稅務(wù)行政許可的規(guī)定、程序、措施等方面的文件進行全面清理；認真研究《行政許可法》對國稅工作的新要求，結(jié)合工作實際，積極探索適應(yīng)行政許可制度的具體程序和措施。要嚴格按照法律規(guī)定的權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，嚴格依法行政。所有稅務(wù)人員都要學(xué)會善于依法處理經(jīng)濟社會事務(wù)，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。要實行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯追究制，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。要加快建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，努力把各級稅務(wù)機關(guān)建設(shè)成為納稅人真正擁護和滿意的執(zhí)法機關(guān)。

                                                                  （作者：張軍 通州市國稅局）