鼓勵(lì)就業(yè)的稅收政策選擇

    解決就業(yè)問題通常分為兩個(gè)層次：一是事前解決，從戰(zhàn)略層面上周密籌劃，重在治本；一是事后解決，從戰(zhàn)術(shù)層面上靈活修補(bǔ)，重在治標(biāo)。如何在我國(guó)的稅收政策制定過程中充分體現(xiàn)對(duì)就業(yè)的鼓勵(lì)，并將兩個(gè)層次的目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，標(biāo)本兼治，顯然是一門政策性很強(qiáng)的藝術(shù)。

    刺激就業(yè)的稅收政策應(yīng)重新定位

    眾所周知，就業(yè)不僅具有經(jīng)濟(jì)意義，而且具有很強(qiáng)的社會(huì)意義。勞動(dòng)者在為社會(huì)提供商品和服務(wù)，獲得勞動(dòng)報(bào)酬的同時(shí)，又因能夠成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者，而滿足其獲得社會(huì)承認(rèn)和自尊的精神需要。因此，各國(guó)政府對(duì)于就業(yè)問題都給予了高度的重視。1995年在聯(lián)合國(guó)舉辦的世界社會(huì)發(fā)展首腦會(huì)議上，各國(guó)首腦共同達(dá)成的《哥本哈根宣言》中明確指出：“我們承諾將促進(jìn)充分就業(yè)的目標(biāo)作為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的一個(gè)基本優(yōu)先目標(biāo)，并使所有勞動(dòng)者通過自由選擇的生產(chǎn)性的就業(yè)，獲得有保障的、可持續(xù)的生活手段?！薄陡绫竟浴愤€建議，各國(guó)政府應(yīng)該實(shí)行“能夠最大限度地促進(jìn)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式”。這里我們看到，解決就業(yè)問題是政府宏觀經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式選擇的大是大非。稅收制度及其政策作為政府重要的宏觀調(diào)控手段應(yīng)主要體現(xiàn)制度層面對(duì)就業(yè)的促進(jìn)，而對(duì)于就業(yè)弱勢(shì)群體的保護(hù)和扶助，則應(yīng)主要依靠社會(huì)保障制度加以解決。當(dāng)前，我國(guó)鼓勵(lì)就業(yè)的稅收政策更多側(cè)重于“扶貧”性質(zhì)，臨時(shí)措施多，過渡色彩強(qiáng)。例如，我國(guó)近年來針對(duì)“下崗失業(yè)人員”的稅收優(yōu)惠措施，主要為了解決國(guó)有企業(yè)改組改制中的富余人員?！跋聧徥I(yè)人員”的內(nèi)涵有著嚴(yán)格的限定和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，人們的就業(yè)形式發(fā)生了本質(zhì)上的變化，大量勞動(dòng)者在非公經(jīng)濟(jì)部門就業(yè)，他們的失業(yè)問題應(yīng)如何定位并加以解決，直接涉及社會(huì)的公平問題，同時(shí)，也是給非公經(jīng)濟(jì)以“國(guó)民待遇”的原則問題。

    稅收政策鼓勵(lì)就業(yè)應(yīng)標(biāo)本兼顧

    我國(guó)稅收政策在鼓勵(lì)就業(yè)方面，治標(biāo)的措施似乎分量更重，而治本的政策偏弱。首先，當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的深入研究，并參照國(guó)際通行做法，制定針對(duì)中小企業(yè)的稅收扶持政策。其次，對(duì)私營(yíng)、個(gè)體企業(yè)的重復(fù)征稅問題，近年來雖然有所緩解，但仍然沒有得到根本解決，這在一定程度上，制約了民間投資的熱情和就業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大。最后，在個(gè)人收入分配問題上，我們既要采取有效手段縮小貧富差距，又不能以犧牲效率為代價(jià)，破壞經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)機(jī)制，助長(zhǎng)“仇富”心態(tài)，使平均主義再度回潮。我們應(yīng)將注意力集中在對(duì)就業(yè)潛力大的現(xiàn)有企業(yè)的鼓勵(lì)扶持上，要在保持現(xiàn)有就業(yè)規(guī)模的基礎(chǔ)上擴(kuò)大就業(yè)成果，而不是僅僅針對(duì)失業(yè)的結(jié)果采取鼓勵(lì)政策，使得稅收政策既能夠體現(xiàn)就業(yè)優(yōu)先增長(zhǎng)的宏觀目標(biāo)，同時(shí)更具長(zhǎng)效性。

    鼓勵(lì)就業(yè)的稅收政策要進(jìn)一步優(yōu)化

    第一，應(yīng)準(zhǔn)確界定稅收優(yōu)惠的對(duì)象及其范圍。近期，針對(duì)下崗失業(yè)人員再就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策力度較大。在國(guó)家稅務(wù)總局與勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合下發(fā)的［2002］160號(hào)文件中，將享受稅收優(yōu)惠的企業(yè)范圍擴(kuò)大到新辦的所有服務(wù)型企業(yè)、商貿(mào)企業(yè)及國(guó)有大中型企業(yè)通過主輔分離和輔業(yè)改制分流安置本企業(yè)富余人員興辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。優(yōu)惠對(duì)象是新招用的下崗失業(yè)人員占到職工總數(shù)一定比重的上述企業(yè)。此外，對(duì)于下崗失業(yè)人員從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)也同樣給予營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和個(gè)人所得稅的減免待遇。應(yīng)該說，上述政策針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期大量下崗失業(yè)人員這一特殊群體采取了實(shí)事求是的解決對(duì)策，有利于就業(yè)的擴(kuò)大和社會(huì)的穩(wěn)定。但同時(shí)，需要指出的是：當(dāng)我們?cè)诮鉀Q某一社會(huì)群體就業(yè)問題時(shí)，還應(yīng)考慮其他社會(huì)群體的公平待遇問題。如應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生自主創(chuàng)辦的企業(yè)，能否同樣給予類似下崗失業(yè)人員的稅收優(yōu)惠待遇。這不僅有利于緩解當(dāng)前大學(xué)生所面臨一次就業(yè)率下降的窘境，而且可能培養(yǎng)出一批成長(zhǎng)性良好的希望企業(yè)。再比如“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口身份認(rèn)定。我國(guó)近年來出現(xiàn)了大量“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口，他們通常居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于城市擴(kuò)容占用土地而從農(nóng)民身份轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對(duì)于“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口，當(dāng)他們因?yàn)閲?guó)家征地而不再擁有生產(chǎn)資料時(shí)，能否算做“下崗失業(yè)人員”，并享受下崗失業(yè)人員從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的減免稅收的優(yōu)惠待遇，法律尚無明確說明。這里下崗失業(yè)的定義仿佛約定俗成特指在城鎮(zhèn)就業(yè)而又失業(yè)的范圍內(nèi)，農(nóng)民成了一種身份，而非一種職業(yè)。這不僅有悖于當(dāng)前我國(guó)加快城市化速度的宏觀戰(zhàn)略，而且，對(duì)于這部分人的生產(chǎn)、生活所造成的沖擊有可能演變成為社會(huì)的不安定因素。

    第二，應(yīng)科學(xué)制定稅收優(yōu)惠的期限，加強(qiáng)政策的穩(wěn)定性，避免納稅人行為的短期化及經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，提高就業(yè)率，是各國(guó)政府的一貫方針，同時(shí)也是我國(guó)今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)需要解決的頭等大事。因此，鼓勵(lì)就業(yè)的稅收政策也應(yīng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，并保持相對(duì)穩(wěn)定性。當(dāng)前我國(guó)鼓勵(lì)就業(yè)的稅收政策大都以三年為一個(gè)周期，甚至也有一年期的減免，優(yōu)惠期顯得過短。再加上優(yōu)惠對(duì)象多以新辦企業(yè)為主，很容易造成某些企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的短期化。因此，稅收政策應(yīng)區(qū)分哪些是鼓勵(lì)就業(yè)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略性措施，哪些是臨時(shí)性、具有過渡色彩的短期措施，不應(yīng)一概而論。

    第三，鼓勵(lì)就業(yè)的稅收政策不僅表現(xiàn)在稅額的減免上，還應(yīng)在降低納稅人奉行成本上下功夫。西方國(guó)家對(duì)此給予了高度重視，如法國(guó)稅務(wù)局規(guī)定，小企業(yè)在營(yíng)業(yè)的前4年不是故意所犯錯(cuò)誤，可減輕稅收處罰并給予支付的時(shí)間；對(duì)小企業(yè)的稅務(wù)檢查時(shí)間最長(zhǎng)不得超過3個(gè)月，否則企業(yè)的納稅義務(wù)將自動(dòng)得到免除。我國(guó)也應(yīng)對(duì)中小企業(yè)加強(qiáng)納稅輔導(dǎo)，簡(jiǎn)化納稅手續(xù)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，制定出一套符合中小企業(yè)特點(diǎn)的稅收征管辦法。

    （作者：錢晟  中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）