發(fā)達(dá)國家促進(jìn)農(nóng)民增收的公共財政措施及啟示

　　一、發(fā)達(dá)國家促進(jìn)農(nóng)民增收的公共財政措施

　　發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)支持政策體系的主要目標(biāo)是：穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格，實(shí)現(xiàn)供需平衡，增加農(nóng)民收入，縮小農(nóng)村和城市的區(qū)域差距。其中，增加農(nóng)民收入是其核心目標(biāo)之一。

　　（一）對農(nóng)業(yè)的收入補(bǔ)貼制度

　　1.對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，按農(nóng)民的收益方式，可以分為直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼。近年來，歐美等發(fā)達(dá)國家通過制定新的農(nóng)業(yè)法案，不斷擴(kuò)大直接補(bǔ)貼的范圍，加大補(bǔ)貼力度。對農(nóng)民實(shí)施直接補(bǔ)貼，已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家最重要的農(nóng)業(yè)政策之一。

　　美國2002年5月出臺了《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》，擴(kuò)大了直接補(bǔ)貼的范圍，提高了大宗農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼率，直接補(bǔ)貼的數(shù)量大幅度上升，農(nóng)民的受益程度不斷提高。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部測算，按照新農(nóng)業(yè)法的規(guī)定，2002—2011年的10年間，政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)的資金為1900億美元，比1995年農(nóng)業(yè)法增加約850億美元。從具體操作上看，美國的直接補(bǔ)貼相當(dāng)簡單，在核實(shí)基期產(chǎn)量之后，按照聯(lián)邦政府確定的單位標(biāo)準(zhǔn)，直接支付給農(nóng)民。

　　歐盟對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，是其共同農(nóng)業(yè)政策的重要內(nèi)容。根據(jù)英國海外開發(fā)署的報告，2000年，歐盟對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼是255億歐元，約占總支出的65％。與以往的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相比，歐盟促進(jìn)農(nóng)民增收的政策目標(biāo)，不再通過支持價格等間接補(bǔ)貼方式實(shí)現(xiàn)，而是通過直接的收入轉(zhuǎn)移機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。其主要的做法是，基于耕地面積或基于牲畜頭數(shù)來實(shí)施補(bǔ)貼。從操作上看，歐盟的直接補(bǔ)貼政策，目前尚未與生產(chǎn)完全脫鉤，農(nóng)民每年都要將種植情況向政府申報，政府還要核實(shí)，操作成本較高。

　　2.對農(nóng)業(yè)的間接補(bǔ)貼。發(fā)達(dá)國家為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入水平，鼓勵其生產(chǎn)積極性，大都制定了農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)制度，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價格低于政府規(guī)定的保護(hù)價格時，政府就按保護(hù)價格收購農(nóng)產(chǎn)品，或直接向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支付差價補(bǔ)貼。另外，發(fā)達(dá)國家普遍存在國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩的問題，因此，對出口農(nóng)產(chǎn)品給予大量的價格補(bǔ)貼，其補(bǔ)貼額一般為出口價格與國內(nèi)保護(hù)價格之間的差價。

　　3.其他的收入補(bǔ)貼措施。發(fā)達(dá)國家對農(nóng)民的收入補(bǔ)貼措施，還包括生產(chǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼、信貸補(bǔ)貼、投資補(bǔ)貼、災(zāi)害補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼等。

　　（二）對農(nóng)業(yè)及相關(guān)行業(yè)的稅收優(yōu)惠

　　發(fā)達(dá)國家涉農(nóng)稅制與我國農(nóng)業(yè)稅制比較，有兩個不同。一是不對農(nóng)業(yè)另設(shè)稅種，而是將主體稅種延伸到農(nóng)業(yè)。二是在城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制的前提下，對農(nóng)業(yè)及相關(guān)行業(yè)制定了特殊的稅收優(yōu)惠政策，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)民增收。

　　這些農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策主要包括：農(nóng)業(yè)適用較低稅率，甚至零稅率；稅收減免或延緩納稅；計(jì)稅或納稅方法給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者更多選擇權(quán)或便利。

　　在所得稅方面，發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)收入或所得做各種額外的扣除，實(shí)行優(yōu)惠稅率或特別結(jié)算方法以及稅收減免等措施。例如，美國聯(lián)邦稅法規(guī)定，農(nóng)業(yè)中的資本支出可在付款當(dāng)年的收入中一次沖銷；允許農(nóng)場主按3年凈收入的平均數(shù)申報個人所得稅。

　　在財產(chǎn)稅方面，發(fā)達(dá)國家普遍對農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行區(qū)分，并對農(nóng)業(yè)用地及其他不動產(chǎn)實(shí)施稅收優(yōu)惠。例如，加拿大安大略省對符合規(guī)定的“農(nóng)場財產(chǎn)”，按財產(chǎn)稅率的25％課稅。

　?。ㄈ檗r(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)

　　發(fā)達(dá)國家還采取政府直接投資的方式，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)提供完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，通過生產(chǎn)生活條件的改善和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，增加農(nóng)民收入。例如，日本在戰(zhàn)后的農(nóng)業(yè)開發(fā)中，采取了水改旱、土地平整、修建農(nóng)村道路、水田排灌化等一系列措施，改善生產(chǎn)環(huán)境、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，穩(wěn)定國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。

　　發(fā)達(dá)國家普遍重視農(nóng)業(yè)科技研究和推廣服務(wù)，建立了完善的農(nóng)業(yè)教育和信息網(wǎng)絡(luò)。發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)科技教育的投入，使農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)率由戰(zhàn)后初期的20—30％迅速提高到60—80％。農(nóng)業(yè)科技成果的推廣極大地提高了勞動生產(chǎn)率，在農(nóng)業(yè)種植面積逐年減少的情況下，保證了農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的穩(wěn)定和農(nóng)民收入的增加。

　?。ㄋ模β浜蟮貐^(qū)的農(nóng)業(yè)開發(fā)

　　發(fā)達(dá)國家采取了一系列有針對性的區(qū)域補(bǔ)貼政策，支持落后地區(qū)的農(nóng)業(yè)開發(fā)。例如，日本2000年出臺的《針對山區(qū)、半山區(qū)等的直接支付制度》，對這些地區(qū)的農(nóng)戶進(jìn)行直接收入補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)是山區(qū)、半山區(qū)與平原地區(qū)生產(chǎn)成本差別的80％，每個農(nóng)戶每年可享受的補(bǔ)貼上限為100萬日元；全國補(bǔ)貼規(guī)模為每年700億日元，補(bǔ)貼面積大約為90萬公頃，相當(dāng)于平均每公頃補(bǔ)貼7.8萬日元。又如，德國政府設(shè)立了專項(xiàng)財政資金，幫助落后地區(qū)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，全面更新農(nóng)業(yè)機(jī)械，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)。

　　發(fā)達(dá)國家采用政府補(bǔ)貼等公共財政措施，使不同地區(qū)農(nóng)民的收入大體持平，有效地保護(hù)了地區(qū)間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的持續(xù)和均衡發(fā)展。

　?。ㄎ澹┌l(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入

　　隨著國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的競爭加劇，農(nóng)產(chǎn)品價格不斷下降，為扭轉(zhuǎn)農(nóng)民收入下降的困境，發(fā)達(dá)國家政府致力于發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。例如，日本在20世紀(jì)80年代末期開展了“一村一品”運(yùn)動，并大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工和流通業(yè)，增加農(nóng)村地區(qū)就業(yè)機(jī)會。到目前已創(chuàng)出了北海道的“十勝葡萄酒”、秋田縣的“田園火腿”、長野縣的 “信州黃醬”等品牌。通過大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，1994年日本農(nóng)戶平均收入為909.1萬日元，其中，農(nóng)業(yè)收入僅占17.5％，非農(nóng)收入占60.5％，其他占22％；以非農(nóng)收入為主的“第二兼業(yè)農(nóng)戶”達(dá)70％。

　?。┐龠M(jìn)農(nóng)業(yè)保險與農(nóng)村合作組織的發(fā)展

　　為了保障農(nóng)民收入的穩(wěn)定，發(fā)達(dá)國家在對農(nóng)業(yè)災(zāi)害進(jìn)行財政補(bǔ)貼的同時，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。例如，美國政府在上世紀(jì)30年代成立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司，投入5億美元股本金，并支付一切經(jīng)營管理費(fèi)用，對其資本、存款、收入和財產(chǎn)免征一切稅收。除了政府的農(nóng)作物保險公司外，1980年后，美國政府對其他私營保險公司經(jīng)營農(nóng)作物和農(nóng)場建筑、機(jī)械設(shè)備保險業(yè)務(wù)，也給予保險費(fèi)補(bǔ)貼。目前，美國有一半以上的耕地實(shí)行了農(nóng)作業(yè)災(zāi)害保險。

　　為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，充分保護(hù)農(nóng)民的利益，發(fā)達(dá)國家通過一系列措施，扶持為農(nóng)民服務(wù)的各種農(nóng)村合作組織。如給予辦社投資津貼、提供優(yōu)厚的納稅待遇及信貸補(bǔ)貼等。

　　二、發(fā)達(dá)國家促進(jìn)農(nóng)民增收的公共財政措施的演變

　　發(fā)達(dá)國家對農(nóng)業(yè)的支持政策，在促進(jìn)了本國農(nóng)業(yè)發(fā)展的同時，也造成了嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品過剩和愈演愈烈的國際貿(mào)易爭端，并加重了各國的財政負(fù)擔(dān)。世貿(mào)組織的農(nóng)業(yè)協(xié)定，對各國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了限制，由于協(xié)定的制約和各國對農(nóng)業(yè)政策認(rèn)識的深化，發(fā)達(dá)國家促進(jìn)農(nóng)民增收的公共財政措施，也在不斷發(fā)展演變。

　　世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)協(xié)定，將那些對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的政策，稱為“黃箱”政策措施，要求成員方必須進(jìn)行削減?！包S箱”政策措施主要包括：價格補(bǔ)貼，營銷貸款，面積補(bǔ)貼，牲畜數(shù)量補(bǔ)貼，種子、肥料、灌溉等投入補(bǔ)貼，以及部分有補(bǔ)貼的貸款項(xiàng)目。對生產(chǎn)和貿(mào)易不產(chǎn)生扭曲作用，因而不受協(xié)定約束的補(bǔ)貼，稱為“綠箱”政策，主要包括政府對農(nóng)業(yè)的公共服務(wù)（如科研與技術(shù)推廣）、糧食儲備補(bǔ)貼、結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼、區(qū)域發(fā)展補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼以及與生產(chǎn)脫鉤的收入補(bǔ)貼等。

　　在世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)協(xié)定的約束下，發(fā)達(dá)國家促進(jìn)農(nóng)民增收的公共財政措施，逐漸由“黃箱”政策轉(zhuǎn)向“綠箱”政策。在大量削減對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持，縮小國內(nèi)價格與國際貿(mào)易價格差距的同時，加大了對農(nóng)民直接補(bǔ)貼的范圍和力度，增加了環(huán)境保護(hù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域發(fā)展的補(bǔ)貼支出。

　　三、對我國的啟示及建議

　　我國是一個農(nóng)業(yè)人口眾多的發(fā)展中大國，基本國情與發(fā)達(dá)國家存在著較大差異。但是，在促進(jìn)農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)競爭力和保持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面，我們與發(fā)達(dá)國家面臨著相似的問題。

　?。ㄒ唬r(nóng)民的直接補(bǔ)貼是促進(jìn)農(nóng)民增收的主要方式

　　發(fā)達(dá)國家長期的政策實(shí)踐表明，以價格支持為主的間接補(bǔ)貼措施，效率比較低。在保障農(nóng)民收入方面，政府拿出了很多錢，只有一小部分真正能夠流到農(nóng)民手中，大部分都在中間環(huán)節(jié)流失了。據(jù)經(jīng)合組織測算，發(fā)達(dá)國家價格政策的補(bǔ)貼效率，僅僅為25％。相對于間接補(bǔ)貼，直接補(bǔ)貼措施不需要借助產(chǎn)品和市場流通過程，直接發(fā)給農(nóng)民，對促進(jìn)農(nóng)民增收的效果十分明顯。目前，發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，已經(jīng)從間接補(bǔ)貼為主轉(zhuǎn)向直接補(bǔ)貼為主。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)與世貿(mào)組織的約束出發(fā)，我國應(yīng)當(dāng)建立以直接補(bǔ)貼為主，對重要農(nóng)產(chǎn)品價格支持為輔的補(bǔ)貼政策體系。

　?。ǘ┙y(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

　　我們推行農(nóng)村稅費(fèi)改革以及逐步取消農(nóng)業(yè)稅的措施，對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)民增收，起到了很好的效果。但目前即使不考慮收費(fèi)的因素，農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)也高于城鎮(zhèn)工商業(yè)者的稅負(fù)水平。以流轉(zhuǎn)稅為例，根據(jù)測算，農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品的稅負(fù)水平為25.56％，高于一般貨物增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率17％達(dá)8.56個百分點(diǎn)。我們應(yīng)當(dāng)在逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的前提下，進(jìn)一步對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民實(shí)施稅收優(yōu)惠。

　?。ㄈ┘哟髮r(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率

　　目前，發(fā)達(dá)國家已基本實(shí)現(xiàn)了教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基礎(chǔ)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化，其公共支出的重點(diǎn)，放在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技推廣方面。與發(fā)達(dá)國家相比，我國在這兩個方面均有較大差距。在當(dāng)前條件下，我們不僅應(yīng)當(dāng)重視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善和農(nóng)業(yè)科技的推廣，更應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育和基本醫(yī)療的發(fā)展，作為改善農(nóng)民生活條件、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要政策措施。

　?。ㄋ模┙⑨槍β浜蟮貐^(qū)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系

　　目前，我國對貧困地區(qū)的財政補(bǔ)貼方式需要做出重大調(diào)整，應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家對落后地區(qū)農(nóng)民直接補(bǔ)貼的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本差距和農(nóng)田面積確定補(bǔ)貼額度，并將補(bǔ)貼直接支付給農(nóng)民，提高扶貧資金的使用效率。

　?。ㄎ澹┐罅Πl(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民增收

　　就我國而言，農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，鼓勵農(nóng)村地區(qū)發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為主的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，對于農(nóng)民增收具有同等重要的意義。國家應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)措施，支持農(nóng)產(chǎn)品的深加工，扶持名優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和市場推廣，以此擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)，增加農(nóng)民收入。

　?。┕膭钷r(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)合作組織的發(fā)展

　　與發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)村合作組織的發(fā)展相對滯后?？梢钥紤]借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，成立政策性的農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)，并對商業(yè)保險機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，進(jìn)行一定程度的財政補(bǔ)貼。另外，應(yīng)當(dāng)采取稅收優(yōu)惠、財政貼息等手段，鼓勵各種形式農(nóng)村合作組織的發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)民應(yīng)對市場風(fēng)險的能力，穩(wěn)定和增加農(nóng)民收入。