個人私房出租業(yè)務稅收征管工作的調查

　　近年來，隨著各地城市化進程的進一步加快和舊城改造步伐的加快，大量的農村富余勞動力涌入城市經商和就業(yè)，他們與當地的租房經營人員、城市拆遷安置人員及其他無房戶一起共同組成了一支規(guī)模龐大的租房大軍。這既為搞活我國廣大城鄉(xiāng)的房屋租賃市場創(chuàng)造了很好的發(fā)展機遇，同時也給各地的房屋租賃業(yè)稅收征管工作提出了新的課題。據對浙江省6個市縣(杭州市、嘉興市、金華市、義烏市、紹興市、紹興縣，下同)的城市及郊區(qū)房屋出租戶稅收征管情況的抽樣調查，經營性房屋(包括營業(yè)用房和辦公用房)的出租人中約有80％以上是個人出租自有私房，行政事業(yè)單位、社會團體、軍隊和各類公有制企業(yè)(以下統(tǒng)稱為各類法人單位)出租公房所占的比重不足20％；住宅用房的出租人中幾乎100％都是個人，個人私房出租戶在現有的房屋出租戶構成群體中占有絕對主體地位。

　　一、個人私房出租業(yè)務及其稅收征管概況

　　隨著我國社會主義市場經濟的快速發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴大，社會流動人口大量增加，特別是在一些人口相對集中、商業(yè)比較發(fā)達的城市、城鎮(zhèn)和大中型集貿市場的周邊地區(qū)，個人出租營業(yè)用房和住宅用房的現象十分普遍。但由于稅務機關征管力量不足和受《房產稅暫行條例》中關于房產稅“按年征收、分期繳納”辦法的限制，各地稅務機關對個人私房出租稅收的征收管理大多還在沿用一年一次(最多兩次)的拉網式排查辦法。由于拉網式排查耗時長，工作量大，點面難以兼顧，實際效果并不理想。特別是在一些稅收收入任務完成較好的縣市和年份，有時連一年排查(征收)一次房租稅收也無法保證。從總體上來說，個人私房出租業(yè)務的稅收征收情況不夠理想，稅收流失現象還比較嚴重。為便于分析和比較，我們將個人私房出租業(yè)務及其稅收征管的特點劃分為以下幾種類型：

　　——根據房屋租賃用途的不同，我們將個人私房出租業(yè)務劃分為營業(yè)用房出租、辦公用房出租和住宅用房出租3種類型。其中，因為營業(yè)用房的承租人大多是從事經營活動的納稅人，稅務機關在辦理有關稅務登記(包括驗證、換證)手續(xù)時比較容易發(fā)現其房屋租賃行為，從而可以及時有效地采取有針對性的稅收征管措施，其稅收的征收管理工作相對比較到位；辦公用房的出租行為隱蔽性相對較大，特別是當承租人對外事務較少時，稅務機關一般很難及時發(fā)現，其稅收的征收管理難度要相對大一些。住宅用房的出租行為隱蔽性最大，特別是在一些人口較密集的居民區(qū)內，人們之間即使相鄰而居也很少交往或者交往的范圍很小。除非挨家挨戶上門去核對，一般很難發(fā)現。就現階段而言，依靠稅務機關自身的力量對個人住宅用房出租戶實施稅務管理的難度很大。

　　——根據房屋租賃方式(租金給付方式)的不同，我們將個人私房出租業(yè)務劃分為直接出租、中介出租、變相出租、轉租和再轉租等類型。

　　直接出租是指房屋所有人直接將房屋出租給承租人，個人出租營業(yè)用房大多采用這種方式。由于直接出租的租賃雙方一般都簽訂有房屋租賃合同，且大多數情況下是先交租金后用房，稅收征管難度相對較小。中介出租是指通過租房中介機構或經紀人出租房屋，大多數個人出租住宅用房和一小部分營業(yè)用房的出租采用這種方式。中介出租的租賃雙方一般也都簽訂有租房合同，房屋租金一般也都通過中介機構或經紀人結付，如能通過經紀人或中介機構代扣代繳房屋租賃業(yè)稅收或進行稅源控管，稅收征管難度也不會很大。變相出租是指名義上將房屋免費供他人使用，私下里卻收取租金或其他經濟利益的方式，如以親戚免費使用為名私下出租、以提供場地合作經營為名實際并不承擔相應的經營風險卻按期收取固定的租金；以合作建房為名，承租方以基建款沖抵若干年的租金后，房產歸還給產權所有人使用等等。變相出租房屋的形式雖然很多，但其實質是房屋的產權所有人與實際使用人不一致，且出租方與承租方一般都沒有直系親緣關系。由于變相出租方式下的租金支付方式具有較大的隱蔽性和不確定性，包括稅務機關在內的監(jiān)督管理機關對出租人的實際租金收入很難實施有效監(jiān)控，稅收征管難度較大。目前，有相當一部分個人企圖通過變相出租的方式來達到既獲得穩(wěn)定的收益又逃避有關部門(包括稅務、公安、房管等部門)監(jiān)督和管理的目的。轉租和再轉租是指在租金已付而承租期限未滿的情況下，承租人由于突發(fā)原因或其他經濟利益原因而將所租賃房屋再轉租給他人的方式。由于住宅用房的租金額度普遍較低，且絕大多數是按月或按季付租的，發(fā)生轉租和再轉租現象相對較少；轉租和再轉租現象主要集中在租金額度較高且按年(甚至更長期限)付租的營業(yè)用房的租賃業(yè)務中。由于轉租和再轉租房屋的承租人往往繼續(xù)利用原承租人已有的營業(yè)證照進行經營活動，這種現象一般也較難發(fā)現。并且，現行的《房產稅暫行條例》只明確對房屋所有者的租金收入征稅，而對于轉租和再轉租收入則沒有規(guī)定相應的納稅義務，因此，不能排除有少數納稅人正在利用這種政策空子進行合理避稅，造成了一部分房屋出租稅收流失。

　　可見，加強和改進個人私房出租稅收征管工作的重點和難點，是要有效地提高對個人私房出租行為及其租金支付渠道和支付方式的監(jiān)督和控制。

　　二、個人私房出租業(yè)務稅收征管中存在的問題

　　(一)個人私房出租戶主動申報納稅少

　　近年來，各地的房屋出租戶主動申報納稅的人數雖然逐年有所增加，但總體而言，納稅人自覺申報納稅的比例仍然不高，廣大個人私房出租戶依法納稅的意識仍有待于進一步增強。從浙江省上述6個市縣的房屋租賃業(yè)稅收征管情況的典型調查結果可以看出，個人私房出租戶中能主動申報納稅的還不到20％，且其中絕大多數是營業(yè)用房的出租戶。

　　(二)個人私房出租業(yè)務的稅收負擔重，征管難度大

　　按照原有的稅收政策，在開征房產稅的地區(qū)(城市、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū))，個人私房出租收入的名義稅收負擔最高可達37．65％以上(其中房產稅12％，租賃業(yè)營業(yè)稅、城建稅及教育費附加5．55％，印花稅0．1％，個人所得稅20％)，并且個人的同一項房屋出租收入既要征收房產稅，又要征收營業(yè)稅和個人所得稅，明顯存在重復征稅的問題，何況房產稅和個人所得稅的稅率分別高達12％和20％。過高的名義稅收負擔率不但增加了該項稅收征收管理工作的難度，同時也助長了一部分個人私房出租人偷逃稅收的動機。少數私房出租人對于稅務人員上門征收房租稅收尚且有很大的抵觸情緒，更不用說主動申報納稅了。而與過高的名義稅負率形成鮮明反差的是，各地實際執(zhí)行的房租稅收負擔率卻要低得多。調查結果顯示，各地對個人出租私房取得的租金收入實際征收的稅費率普遍只有20％左右(其中房產稅12％，租賃業(yè)營業(yè)稅、城建稅及教育費附加5．55％，印花稅0．1％，個人所得稅附征率約2％－5％，合計約19．65％－22．65％)。

　　(三)稅務機關對個人私房出租租金實施監(jiān)控的手段缺乏，稅收漏洞較大

　　由于個人出租私房的承租對象絕大多數是個人，租金一般都以現金方式結付，租賃雙方除簽訂有租房合同外，一般都不再需要其他有約束力的書證(如發(fā)票等)。而現有的法律法規(guī)也沒有明確規(guī)定訂合同人必須持所簽合同到有關部門強制公證或送稅務機關驗證貼花的義務，因此，包括稅務機關在內的經濟監(jiān)督管理部門對于個人私房租賃業(yè)務目前尚沒有有約束力的監(jiān)控手段。當然，各地稅務機關對面廣量小、稅源分散、征收成本高、難度大的私房出租稅收也缺乏足夠的重視。私房出租戶少報、瞞報租金收入甚至隱瞞不報的情況時有發(fā)生。據調查，在縣級以上城市(市區(qū))范圍內，營業(yè)用房和辦公用房的出租戶約占私房出租戶總數的70％左右，其中約有75％左右的個人營業(yè)用房和辦公用房出租戶已經納入了各地稅務機關的監(jiān)控和管理。但同期納入稅收征管的個人住宅用房出租戶還不到30％；另有相當一部分變相出租戶和轉租再轉租戶，由于相關政策不夠明確或可操作性不強，目前仍游離于各地稅務機關的監(jiān)管之外。

　　三、加強個人私房出租業(yè)務稅收征管的對策建議

　　(一)健全個人私房出租業(yè)務的稅收管理法規(guī)和監(jiān)控機制，為個人私房出租稅收征管工作營造一個良好的法制環(huán)境

　　為培植和促進我國房屋出租市場的建立，促進和保障我國商品市場和生產要素市場的持續(xù)協調發(fā)展，建議制定專門的個人私房出租業(yè)務稅收征收管理辦法，并有針對性地制定加強個人私房出租業(yè)務稅收征管的相關措施和辦法：

　　1.建立健全以《房屋租賃合同》為依托的私房出租戶管登記制度。個人出租私房必須簽訂統(tǒng)一格式的《房屋租賃合同》，出租方憑《房屋租賃合同》向有關部門申領《房屋租賃許可證》，并在合同簽訂后一個月內向主管地方稅務機關(或受稅務機關委托代征房屋出租稅款的單位。下同)辦理有關稅務登記手續(xù)、申報納稅及申請?zhí)铋_《房屋出租專用發(fā)票》。租賃雙方須在《房屋租賃合同》簽訂后一個月內持合同文本按合同租金向主管地方稅務機關報驗并購貼印花稅票。

　　2.建立健全以《房屋出租專用發(fā)票》為載體的納稅監(jiān)督制約機制。個人出租私房必須統(tǒng)一使用由稅務機關監(jiān)制的《房屋出租專用發(fā)票》。《房屋出租專用發(fā)票》由稅務機關統(tǒng)一填開。私房出租人應當在《房屋租賃合同》簽訂后一個月內憑《房屋租賃合同》向稅務機關申報納稅的同時，申請開具《房屋出租專用發(fā)票》，并據以向承租人收取租金。承租人繳付租金應當向出租人索取《房屋出租專用發(fā)票》。出租方不得以任何理由拒絕或者以其他憑證代替《房屋出租專用發(fā)票》使用，否則，按照《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》的有關規(guī)定予以處罰。在當前各地稅務機關普遍征管力量不足、征管手段落后的條件下，集中力量推行憑《房屋出租專用發(fā)票》支付房租的辦法，不失為一種省時省力高效的稅源監(jiān)控辦法，預期能收到事半功倍的效果。

　　3.探索和建立由付租方代扣代繳私房出租稅款的稅收征管新機制。私房出租人在《房屋租賃合同》簽訂后一個月內未按規(guī)定提供《房屋出租專用發(fā)票》或者提供的《房屋出租專用發(fā)票》不符合規(guī)定或者以其他憑證代替《房屋出租專用發(fā)票》使用的，承租方有權拒收，并有權扣留相當于應付租金25％(按現行實際執(zhí)行的房租稅收征收率測算并從高確定)的房屋出租稅款，并于《房屋租賃合同》簽訂后45天內向主管地方稅務機關報告或者向稅務機關解繳所扣留的稅款并申請開具《房屋出租專用發(fā)票》。承租方未取得《房屋出租專用發(fā)票》又未扣留房屋租金稅款，導致房屋出租人未繳、少繳稅款的，稅務機關可對承租方處以未繳、少繳稅款1倍以下的罰款。

　　4.適當降低個人私房出租業(yè)務的稅收負擔，建立和試行主動申報優(yōu)惠稅率、被動補稅高檔稅率的納稅申報誘導機制。個人私房出租稅收征管難度大的一個根本原因，是房屋出租稅收的負擔過重。適當降低個人私房出租稅收的負擔水平，實行主動申報優(yōu)惠稅率、被動補稅高檔稅率的差別稅率，不但有利于促進房屋租賃市場的持續(xù)快速健康發(fā)展，而且有利于培養(yǎng)納稅人申報納稅的自覺性，有利于將一大批隱性的私房出租戶納入正常的稅收管理，從而有利于在拓展房屋出租稅源的基礎上，保障和促進房屋出租稅收的穩(wěn)定增長。根據前述個人私房出租收入實際征收的稅費率和已納入稅收征管的私房出租戶占實有私房出租戶的比例測算，各地私房出租稅收的實際征集比率約在1．2％－14％[19．65％或22．65％×(70％×75％＋30％×30％)＝12．08％－13．93％]。可根據房租稅收的實際征集比率相應地將房屋租金的整體稅收負擔水平調整確定為12％左右。具體可通過調低私房出租營業(yè)稅、房產稅、個人所得稅稅率的辦法來解決。另外，轉租和再轉租業(yè)務則按租賃凈收入的8％征稅。適當降低房屋出租稅收負擔，不但可以減少該項稅收的征收阻力。對于鼓勵個人出租空置私房、搞活房地產租賃市場也將起到積極的促進作用。而對于房屋出租和轉租再轉租業(yè)務分別按照分檔稅率征稅，不但可以避免重復征收房產稅，而且可以有效地平衡稅收負擔，堵塞稅收漏洞。當然，上述低稅率優(yōu)惠政策只適用于按期主動申報納稅的房屋出租人。對于房屋出租人未按規(guī)定主動如實申報納稅而被稅務機關查獲或由承租方扣繳稅款的，則仍按25％的稅費率進行補(扣)稅和罰款。

　　5.建立健全以房屋產權界定為核心、以計稅級差地租為依托的房屋出租稅源保障體系。凡房屋產權所有人與實際使用人不一致的，均應認定為出租(其中個人借住私房，并能提供三代以內親緣關系戶籍證明的除外)。對于各類出租房屋，稅務機關要在廣泛調研的基礎上，根據房屋的地段、樓層、面積、用途等劃分等級，據以制定相對合理又與市場租金比較接近的計稅租金標準，并在一定范圍內公布實施。對于房屋租金明顯低于計稅租金標準又無正當理由的，則按計稅租金標準征稅。

　　6.建立健全私房出租稅收的定期公布和舉報獎勵制度。稅務機關要在私房出租現象相對集中的地段或小區(qū)內的顯著位置定期發(fā)布私房出租稅收的征管信息。對于知情者檢舉揭發(fā)私房出租人的偷逃稅違法行為，經稅務機關查實后，除對出租人按規(guī)定補稅罰款和加收滯納金外，對承租人處以補繳稅款1倍以下的罰款，對檢舉人則按有關規(guī)定給予獎勵、以發(fā)動社會力量加強對私房出租稅收的監(jiān)督和管理工作。

　　(二)大力加強稅法宣傳

　　在廣大私房出租戶中積極培養(yǎng)和倡導自覺申報、依法納稅的社會風尚。

　　(三)充實征管力量，加強稅收征管

　　各地的縣級以上城區(qū)稅收征管分局(稅務所)必須有專人負責私房出租稅收的征收管理工作。有條件的地區(qū)，還應建立房屋出租稅收的定期巡查制度或者不定期地組織開展房屋出租稅收的專項整頓，以進一步加強對零星、臨時稅源和漏征漏管戶的稅收征管。

　　(四)建立健全以現代化技術手段支持的房屋出租稅源的普查和監(jiān)控機制

　　各地稅務機關要充分運用計算機網絡等高科技手段實現對轄區(qū)內私房出租戶的即時、動態(tài)、高效監(jiān)控。對于個人住宅用房出租戶，稅務機關可以在充分利用公安、房管、房租中介機構等單位的有關管理資料和管理信息的基礎上，建立和健全私房出租戶管資料庫；對于個人營業(yè)用房出租戶，可結合每年的稅務登記驗證或換證工作，通過對納稅人的經營場地(房屋)產權證、營業(yè)執(zhí)照、個人身份證等進行核對，凡房屋的產權所有人與實際使用人不一致的，責令其提供《房屋租賃合同》、《房屋出租專用發(fā)票》等，否則一律視同房屋出租戶先行登記和管理。

　　此外，建立健全以公安、房管、房屋租賃中介機構和街道居委會、村民委員會等為依托的私房出租稅收代征網絡和協稅護稅網絡，從而進一步提高對私房出租業(yè)稅源監(jiān)控水平。