趕走分稅制的攔路虎

　　現(xiàn)有“五級(jí)”財(cái)政和政府架構(gòu)，阻礙了分稅制在省以下層級(jí)的推行，造成基層財(cái)政困難。壓縮現(xiàn)有“五級(jí)”架構(gòu)，才能真正解決基層財(cái)政困難1994年財(cái)稅配套改革之后，由于省以下體制的過(guò)渡不順利，導(dǎo)致中央和地方層級(jí)高端（省、市）在全部財(cái)力中所占比重上升，而縣鄉(xiāng)財(cái)政困難卻凸顯出來(lái)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的反映最為強(qiáng)烈。

　　分稅制不徹底導(dǎo)致基層財(cái)政困難

　　分稅制本來(lái)就是要使各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，并通過(guò)自上而下的轉(zhuǎn)移支付，使欠發(fā)達(dá)地區(qū)也能夠在事權(quán)與可用財(cái)力上大體達(dá)到一致。而現(xiàn)實(shí)看來(lái)分稅制的這個(gè)優(yōu)勢(shì)并沒(méi)能體現(xiàn)出來(lái)。

　　但不能因此就說(shuō)，基層的困難和問(wèn)題，就是分稅制造成的。恰恰相反，這種困難正是由于分稅制還不徹底。在省以下一直沒(méi)有真正實(shí)行分稅制，“包干制”、“分成制”等體制仍然得以執(zhí)行，不按劃分稅基模式，而依照討價(jià)還價(jià)的包干和分成模式處理省以下四個(gè)層級(jí)的體制關(guān)系，因此各省、市上提財(cái)權(quán)、下壓事權(quán)的空間很大，而財(cái)權(quán)上移后對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付卻做不實(shí)，于是使最困難的狀況出現(xiàn)在縣鄉(xiāng)基層。

　　“五級(jí)”財(cái)政是分稅制的“攔路虎”

　　省以下分稅制難入軌道而使縣鄉(xiāng)財(cái)政困難加劇，與現(xiàn)行財(cái)政與政府“五層級(jí)”的大框架有直接關(guān)系。

　　在五級(jí)框架下搞分稅制，無(wú)任何國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可循；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的普遍模型是“三層級(jí)”。十多年的實(shí)踐也表明，在中國(guó)，把20多個(gè)稅種在五個(gè)政府層級(jí)間按分稅制要求切分，是“無(wú)解”的。且不說(shuō)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即使是在發(fā)達(dá)區(qū)域，省以下的四級(jí)如何分稅？癥結(jié)在于：五級(jí)財(cái)政、五級(jí)政府的框架，與分稅制在省以下的落實(shí)之間，存在不相容性質(zhì)。近年地方基層財(cái)政的困難加劇，在一定程度上正是由于五級(jí)財(cái)政框架與分稅分級(jí)財(cái)政逐漸到位之間的不相容性日漸明朗和突出所致。

　　壓縮財(cái)政層級(jí) 趕走“攔路虎”

　　如果我們借鑒主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大國(guó)大都實(shí)行三級(jí)框架的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)國(guó)情尋求在漸進(jìn)改革中以“扁平化”為導(dǎo)向，逐步實(shí)質(zhì)性落實(shí)省以下的分稅制，則前行路徑就有可能豁然開(kāi)朗。

　　“十一五”規(guī)劃指出，“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”，并要“鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，全面推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制等改革任務(wù)”。

　　“省管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革試驗(yàn)，基本導(dǎo)向是力求實(shí)現(xiàn)省以下財(cái)政層級(jí)的減少，其內(nèi)在邏輯是進(jìn)而引致政府層級(jí)的減少。我們?nèi)绻谶@兩層級(jí)的財(cái)政改革上 “修成正果”，則有望進(jìn)一步推進(jìn)到貫徹落實(shí)五中全會(huì)“減少行政層級(jí)”的要求，實(shí)現(xiàn)中央、省、市縣三級(jí)行政架構(gòu)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織變?yōu)榭h級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)；地級(jí)能不設(shè)的不設(shè)，如需設(shè)立則作為省級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。

　　這可以使省以下的分稅制，由原來(lái)五級(jí)架構(gòu)下的“無(wú)解”，變?yōu)槿?jí)架構(gòu)下的柳暗花明、豁然開(kāi)朗，從而有力促使事權(quán)的劃分清晰化、合理化，構(gòu)建和事權(quán)相匹配的分級(jí)財(cái)稅體制，明顯降低行政體系的運(yùn)行成本，更好地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；再配之以中央、省兩級(jí)自上而下轉(zhuǎn)移支付制度的加強(qiáng)與完善，必將有效地、決定性地緩解基層財(cái)政困難，形成有利于欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)入“長(zhǎng)治久安”的機(jī)制。

　　按照三級(jí)架構(gòu)和“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的原則，塑造與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相合的分稅分級(jí)財(cái)政體制，是使基層財(cái)政真正解困的治本之路。

　　應(yīng)區(qū)別推進(jìn)過(guò)渡

　　今后一段時(shí)間，我們應(yīng)當(dāng)抓住“扁平化”改革這個(gè)始發(fā)環(huán)節(jié)。在統(tǒng)一推行“分稅制”的基本戰(zhàn)略方向下，應(yīng)因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)，區(qū)別性處理好過(guò)渡過(guò)程中的“策略”和“操作”層面。比如說(shuō)，管理半徑過(guò)大的省份，“省管縣”需要更多的行政區(qū)劃變革配套因素；發(fā)達(dá)地區(qū)工商業(yè)已很繁榮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，目前不宜照搬“鄉(xiāng)財(cái)縣管” 辦法；邊遠(yuǎn)、地廣人稀區(qū)域的體制問(wèn)題，有待專(zhuān)門(mén)研究而必須與內(nèi)地區(qū)別對(duì)待；等等。

　　從縱向說(shuō)，省以下應(yīng)該逐漸構(gòu)建各級(jí)、特別是市縣級(jí)的稅基，使各級(jí)政府都能在合理事權(quán)定位上，依托制度安排，取得相對(duì)而言大宗、穩(wěn)定的收入來(lái)源。

　　從橫向說(shuō)，我們需要在統(tǒng)一分稅制的框架下協(xié)調(diào)地區(qū)差異。最重要的是要積極發(fā)展和強(qiáng)化自上而下的“因素法”轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)也包括發(fā)展適當(dāng)?shù)摹皺M向轉(zhuǎn)移支付”（在我國(guó)這早已經(jīng)以“對(duì)口支援”等方式存在），來(lái)動(dòng)態(tài)地調(diào)控地區(qū)間差異，扶助欠發(fā)達(dá)地區(qū)。