各國(guó)稅收組織機(jī)構(gòu)的改革趨勢(shì)及借鑒

    任何一個(gè)國(guó)家的稅務(wù)管理都建立在一定的組織機(jī)構(gòu)之上。稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置即通過(guò)在各個(gè)職能部門(mén)之間明確合理地劃分職責(zé)與權(quán)限，形成相互協(xié)調(diào)、相互制約的組織關(guān)系，最終確保納稅人以最小的遵從成本依法納稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)以最低的成本取得應(yīng)征的稅款。經(jīng)過(guò)不斷的改革與發(fā)展，目前世界各國(guó)的稅務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)在許多方面呈現(xiàn)出趨同的特征。研究并借鑒世界各國(guó)的稅務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)對(duì)完善我國(guó)的稅務(wù)管理體制具有重要意義。

　　一、世界各國(guó)稅務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)的改革趨勢(shì)

　?。ㄒ唬┰谠O(shè)置區(qū)域性稅收機(jī)構(gòu)時(shí)根據(jù)需要按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置，不受行政區(qū)劃的限制

　　許多國(guó)家的中央稅務(wù)部門(mén)在下設(shè)區(qū)域性的稅務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，并不受制于已有的行政區(qū)劃，而主要按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密集程度、稅源分布情況以及其他社會(huì)情況來(lái)劃分經(jīng)濟(jì)區(qū)域，并相應(yīng)設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)。例如，在加拿大，不僅大區(qū)稅務(wù)局的設(shè)置不受行政區(qū)劃的限制，而且大區(qū)稅務(wù)局下屬的稅收征收中心也是按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域來(lái)設(shè)置的。荷蘭1988年以前按行政區(qū)設(shè)置基層征收分局，在本行政區(qū)內(nèi)各類(lèi)納稅人均由該區(qū)稅務(wù)征收分局管理。因此，一個(gè)實(shí)體公司在全國(guó)各地設(shè)立的若干分公司往往分別由各行政區(qū)稅務(wù)征收分局管理。1988年以后，荷蘭打破行政區(qū)域界限，把全國(guó)劃分為5個(gè)稅區(qū)，在每個(gè)稅區(qū)內(nèi)設(shè)若干稅務(wù)征收分局。按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)一方面使機(jī)構(gòu)管理擺脫了行政區(qū)劃的限制，更符合“經(jīng)濟(jì)決定稅收，稅收反作用于經(jīng)濟(jì)”的基本原理；另一方面也使一些資源包括硬件設(shè)備、信息資料等能夠突破行政區(qū)劃實(shí)現(xiàn)共享，后者在稅收信息化快速推進(jìn)的今天更具實(shí)踐意義。

　?。ǘ﹪@納稅人需求設(shè)置并整合稅務(wù)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

　　按納稅人需求設(shè)置稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)就是根據(jù)納稅人的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、所有制形式或經(jīng)濟(jì)部門(mén)把稅務(wù)工作人員分配到不同的部門(mén)，為特定的納稅人群體提供全面的管理服務(wù)。這種模式的運(yùn)用最初是為了確保對(duì)重點(diǎn)稅源實(shí)行嚴(yán)密監(jiān)控。最近幾年，這種模式的應(yīng)用逐步發(fā)生了改變，發(fā)達(dá)國(guó)家在稅務(wù)管理中開(kāi)始把納稅人看作是他們的“顧客”，并努力使稅務(wù)管理工作適應(yīng)不同的納稅人。
　　例如，20世紀(jì)90年代以來(lái)，美國(guó)IRS逐漸意識(shí)到，在完成征集收入的使命之外，還應(yīng)更好地理解納稅人的需要，進(jìn)一步改革既有的組織機(jī)構(gòu)，運(yùn)用更加高效的現(xiàn)代化信息技術(shù)改進(jìn)自身的服務(wù)。于是，1998年9月，美國(guó)IRS在組織結(jié)構(gòu)重組上一改以往以地區(qū)和服務(wù)中心為基礎(chǔ)的做法，圍繞納稅者的需求建立組織結(jié)構(gòu)。新的美國(guó)IRS根據(jù)不同的納稅人類(lèi)型設(shè)立了四個(gè)主要執(zhí)行部門(mén)，每個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)向有相似需求的一組納稅者提供端到端的服務(wù)。這四個(gè)部門(mén)是：服務(wù)于僅取得工資和投資收入納稅人的工資和投資部，服務(wù)于全職或兼職的獨(dú)立勞動(dòng)者和小企業(yè)的小企業(yè)和獨(dú)立勞動(dòng)者部，服務(wù)于大企業(yè)和大型企業(yè)集團(tuán)的大中型企業(yè)部，服務(wù)于參與私人和公共退休計(jì)劃的雇員、免稅組織以及政府團(tuán)體的免稅者和政府實(shí)體部。由于新的IRS的組織機(jī)構(gòu)是按納稅人需求建立的，因而必須保證納稅人的信息準(zhǔn)確、完整。為此，IRS運(yùn)用大量先進(jìn)的信息技術(shù)開(kāi)展了十一個(gè)系統(tǒng)項(xiàng)目，支持新的業(yè)務(wù)運(yùn)作，被稱為與IRS組織機(jī)構(gòu)重整相配套的“現(xiàn)代化工程”。
　　美國(guó)稅務(wù)部門(mén)的做法，反映了國(guó)際上圍繞納稅人需求設(shè)置和整合稅務(wù)部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的一種思路。實(shí)際上，許多國(guó)家雖然沒(méi)有按納稅人類(lèi)別來(lái)設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)，但也相應(yīng)設(shè)置了一些為納稅人服務(wù)的部門(mén)，如加拿大的訴訟事務(wù)司、日本的國(guó)稅申訴審判所、韓國(guó)的納稅人服務(wù)處等，這些都反映了為納稅人服務(wù)越來(lái)越受到各國(guó)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的重視。

　?。ㄈ┰O(shè)置專(zhuān)門(mén)的稅務(wù)司法或準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)

　　許多國(guó)家在稅收征管中都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的稅務(wù)司法機(jī)構(gòu)。這些國(guó)家的專(zhuān)門(mén)稅務(wù)司法機(jī)構(gòu)一般被賦予了較高的司法權(quán)威，具有較強(qiáng)的司法獨(dú)立性。例如，美國(guó)、加拿大、日本、意大利、韓國(guó)專(zhuān)門(mén)設(shè)立了稅務(wù)法院。在美國(guó)，稅務(wù)法院有19名法官，在全國(guó)各地巡回視察、處理案件。對(duì)稅務(wù)法院判決不服的，可上訴法院直至最高法院。在加拿大，稅務(wù)民事案件必須首先交由稅務(wù)法院審理，對(duì)該法院判決不服的，可上訴至聯(lián)邦法院，直至最高法院。稅務(wù)法院作為聯(lián)邦司法審判體系的一部分，獨(dú)立行使職權(quán)，與聯(lián)邦上訴法院、最高法院之間不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。對(duì)納稅人而言，選擇稅務(wù)法院的好處在于一方面納稅人可以不必先繳納稅款；另一方面，可以將案件交給精通稅收事務(wù)的法官進(jìn)行判決。
　　此外，一些國(guó)家，如意大利、德國(guó)、俄羅斯、日本、美國(guó)、法國(guó)、荷蘭等，還建立了專(zhuān)門(mén)的稅務(wù)警察隊(duì)伍。從世界各國(guó)的實(shí)踐上看，稅務(wù)警察的設(shè)置大體上可分為兩類(lèi)：偏重于執(zhí)行上的強(qiáng)制性和偏重于對(duì)涉稅案件的調(diào)查和偵破。前者的典型國(guó)家是意大利和俄羅斯，后者的代表是德國(guó)和日本。
　　意大利是最早設(shè)立稅務(wù)警察的國(guó)家。該國(guó)的稅務(wù)警察由財(cái)政部直接領(lǐng)導(dǎo)，和平時(shí)期接受內(nèi)政部協(xié)調(diào)，戰(zhàn)時(shí)則歸國(guó)防部指揮。俄羅斯的稅務(wù)警察獨(dú)立于公安和稅務(wù)機(jī)關(guān)之外，在組織構(gòu)架上由聯(lián)邦稅務(wù)警察總局——各聯(lián)邦主體稅務(wù)警察局——地方稅務(wù)警察分局三級(jí)構(gòu)成。俄羅斯《聯(lián)邦稅務(wù)警察機(jī)關(guān)法》賦予稅警武裝執(zhí)法的權(quán)力。偏重于執(zhí)行上的強(qiáng)制性的稅務(wù)警察優(yōu)點(diǎn)在于威懾力強(qiáng)、反應(yīng)迅速、對(duì)犯罪行為打擊力度較大。
　　德國(guó)采用稅務(wù)違法案件調(diào)查局制度。稅務(wù)違法案件調(diào)查局負(fù)責(zé)對(duì)稅務(wù)稽查局移送和群眾舉報(bào)的涉稅犯罪案件進(jìn)行刑事偵察，對(duì)觸犯刑法的案件向法院提起公訴，對(duì)于未構(gòu)成犯罪的案件則移交稅務(wù)征收局處理。德國(guó)稅務(wù)違法案件調(diào)查局兼具警察、檢查和行政執(zhí)法的職能，既有稅務(wù)檢查權(quán)又有稅務(wù)違法刑事案件的偵察權(quán)和起訴權(quán)。與德國(guó)相似，日本也在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立調(diào)查監(jiān)督部，對(duì)涉稅違法犯罪進(jìn)行調(diào)查和起訴。偏重于對(duì)涉稅案件的調(diào)查和偵破的稅務(wù)警察優(yōu)點(diǎn)在于對(duì)稅法的掌握全面完整，能夠準(zhǔn)確地判斷罪與非罪、此罪與彼罪的界限，有利于把握?qǐng)?zhí)法尺度，緩解征納矛盾。

　?。ㄋ模┳⒅囟悇?wù)機(jī)構(gòu)職能的分離和制約

　　目前，世界各國(guó)稅務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置極少采用單一模式，大都采用混合模式?；旌夏Ｊ降奶卣魇窃谡麄€(gè)稅收征管體制中，既有垂直分級(jí)體制模式，也有按稅種類(lèi)型、職能分工、納稅人類(lèi)型設(shè)置稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)的模式。例如，韓國(guó)國(guó)家稅收管理局內(nèi)既設(shè)有征收和申訴局、調(diào)查局，又設(shè)有直接稅局、財(cái)產(chǎn)稅局、間接稅局等。日本則在國(guó)稅廳和國(guó)稅局按征管工作流程設(shè)置了課稅部（負(fù)責(zé)稅政管理）、征收部、調(diào)查稽查部等，而在稅務(wù)署則按稅種類(lèi)別設(shè)置了個(gè)人課稅部、法人課稅部、酒類(lèi)指導(dǎo)官等。
　  混合模式符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求，在盡量減少征稅成本的前提下設(shè)置稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，但增加了稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的復(fù)雜性。對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，建立明確的職責(zé)分工是按照混合模式設(shè)置稅務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)必須解決的問(wèn)題。稅務(wù)管理者應(yīng)在各職能部門(mén)間正確劃分職權(quán)，建立起勞動(dòng)分工制度，以避免職能的重疊、分隔。各職能部門(mén)在工作中要相互合作、協(xié)調(diào)。此外，稅務(wù)機(jī)關(guān)的設(shè)置還要隨著技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化、復(fù)雜因素的增加而不斷調(diào)整。機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)符合外部條件的客觀要求，能靈活適應(yīng)外部條件的變化。在采用混合模式的情況下，世界各國(guó)都十分重視稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)職能和權(quán)限的劃分以及稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)職能的分離和制約。

　　二、各國(guó)稅務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)改革對(duì)我國(guó)的啟示

　　借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家稅務(wù)總局在下設(shè)區(qū)域性的稅務(wù)機(jī)構(gòu)時(shí)，可以考慮依照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密集狀況、稅源分布情況以及其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)除一部分基層稅務(wù)分局（所）以外，都是按行政區(qū)劃來(lái)設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)，且每級(jí)稅務(wù)機(jī)構(gòu)在功能上都是全能型的。應(yīng)該說(shuō)，這種設(shè)置方式更多地是考慮了政治管理體制上的因素，而忽略了經(jīng)濟(jì)上以及稅務(wù)工作現(xiàn)實(shí)需求上的因素，其中至少有三方面弊端：首先，不利于稅務(wù)部門(mén)擺脫不必要的政府行政權(quán)力的干預(yù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的發(fā)揮受到制約。其次，不考慮稅源的大小、人口的分布而趨同地設(shè)置全能型稅務(wù)機(jī)構(gòu)，不利于機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和征稅成本的降低。第三，不利于一些資源包括硬件設(shè)備、人力、信息資料等突破行政區(qū)劃實(shí)現(xiàn)有效共享。比較而言，按照經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)更符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的需要，能夠降低稅收成本，同時(shí)也有利于減少地方政府對(duì)國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政干預(yù)。在大規(guī)模按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)的條件成熟前，我們可以考慮對(duì)一部分機(jī)構(gòu)先按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置，如跨區(qū)域設(shè)置辦稅服務(wù)廳以更好地為集中征收服務(wù)，跨區(qū)域設(shè)置信息中心使資源在更廣的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享，而且國(guó)地稅還可以考慮聯(lián)合跨區(qū)域設(shè)置，以更好地體現(xiàn)資源整合的效率。同時(shí)，對(duì)一些邊遠(yuǎn)地區(qū)、稅源較少地區(qū)的稅務(wù)分局（所）要進(jìn)一步加大撤并收縮力度，這既適應(yīng)按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置機(jī)構(gòu)的需要，又能有效地降低征稅成本。
　　近年來(lái)各地稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立了為納稅人提供服務(wù)的辦稅服務(wù)大廳，在一定程度上改善了對(duì)納稅人的服務(wù)。然而，國(guó)、地稅辦稅服務(wù)大廳的分設(shè)，不僅給納稅人帶來(lái)新的不便，同時(shí)也提高了稅收管理部門(mén)的征收成本。借鑒國(guó)外的做法，可以考慮在一定的區(qū)域內(nèi)（不一定要按單個(gè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)的轄區(qū)設(shè)置，也可以根據(jù)需要跨轄區(qū)設(shè)置），由國(guó)地稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)合組建由銀行、國(guó)庫(kù)參與的相對(duì)獨(dú)立的辦稅服務(wù)機(jī)構(gòu)，以便更好地為納稅人提供優(yōu)質(zhì)、快捷、系統(tǒng)的服務(wù)。此外，還可以根據(jù)納稅人需要，適當(dāng)增設(shè)一些服務(wù)部門(mén)，如納稅人維權(quán)服務(wù)中心等，以改進(jìn)稅務(wù)征收工作。
　　由于征稅主體和納稅主體的關(guān)系不是法人與法人或自然人與自然人之間的私法關(guān)系，同時(shí)權(quán)利和義務(wù)也不是直接對(duì)等或?qū)?yīng)的關(guān)系，因此征納雙方發(fā)生爭(zhēng)議或發(fā)生稅務(wù)犯罪行為，其性質(zhì)與審理方法同一般的民事、刑事案件是有所不同的，因而需要專(zhuān)門(mén)的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行判決和監(jiān)督判決。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以按經(jīng)濟(jì)區(qū)劃設(shè)置專(zhuān)門(mén)的稅務(wù)法院。例如，可以在華北、東北、西北、西南、中南等設(shè)置專(zhuān)門(mén)的稅務(wù)司法機(jī)構(gòu)。這一方面可以體現(xiàn)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、節(jié)約成本的原則，另一方面能夠真正在人事、經(jīng)費(fèi)方面擺脫地方的行政干預(yù)，提高辦案的公正性。稅務(wù)法院直接受最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政預(yù)算單列，院長(zhǎng)由高院院長(zhǎng)提名，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)。
　　從實(shí)踐上看，我國(guó)稅務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)的變遷基本上是按照混合模式展開(kāi)的。目前，國(guó)家稅務(wù)總局，省、市、自治區(qū)國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，地（市）國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，縣（市）國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局及其下設(shè)的分局、稅務(wù)所構(gòu)成了我國(guó)縱向稅務(wù)管理組織機(jī)構(gòu)。從橫向上看，稅務(wù)管理的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)為：稅政業(yè)務(wù)部門(mén)、征收部門(mén)、管理部門(mén)、稽查部門(mén)、計(jì)會(huì)部門(mén)、監(jiān)察部門(mén)、人教部門(mén)、信息服務(wù)部門(mén)等。今后，在采用矩陣結(jié)構(gòu)的混合稅收管理機(jī)構(gòu)模式的前提下，應(yīng)進(jìn)一步明確征收、管理、稽查各部門(mén)的職能，既合理分權(quán)，又相互制約。要考慮在這三者之間建立綜合協(xié)調(diào)的機(jī)制或機(jī)構(gòu)，使其符合機(jī)構(gòu)設(shè)置協(xié)調(diào)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)一致、整體效能的原則。要在稅收信息化資源共享的基礎(chǔ)上進(jìn)行職能模式的績(jī)效評(píng)估，在各職能部門(mén)之間正確劃分職權(quán)，建立起合理的分工協(xié)作制度，避免職能的重疊、分隔。