資源稅改革緣何“年年喊,年年難”
國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)近日所作的政府工作報(bào)告中,資源稅改革被再次提及。
報(bào)告稱,今年要“清費(fèi)立稅,推動(dòng)消費(fèi)稅、資源稅改革,做好房地產(chǎn)稅、環(huán)境保護(hù)稅立法相關(guān)工作”。
據(jù)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者觀察,近年來,我國(guó)資源稅改革更多體現(xiàn)在紙面上,盡管不斷傳出資源稅改革的消息,但這項(xiàng)改革實(shí)際進(jìn)展不大。
改革步伐緩慢
資源稅就是以各種自然資源為課稅對(duì)象、調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入并體現(xiàn)國(guó)有資源有償使用而征收的稅種。1984年我國(guó)首提開征資源稅,當(dāng)年財(cái)政部發(fā)布《資源稅若干問題的規(guī)定》提出,從1984年10月1日起,對(duì)原油、天然氣、煤炭等先行開征資源稅,對(duì)金屬礦產(chǎn)品和其他非金屬礦產(chǎn)品暫緩征收。
1994年1月1日起,資源稅開始實(shí)行從量定額征收的辦法。對(duì)開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位,開始實(shí)行“普遍征收、級(jí)差調(diào)節(jié)”的新資源稅制,征收范圍擴(kuò)大到所有礦種的所有礦山,不管企業(yè)是否盈利普遍征收。
從2004年起,國(guó)家先后分四次,對(duì)18個(gè)省份上調(diào)了煤炭資源稅。但是,原本計(jì)劃2007年實(shí)行的資源稅改革,由于通脹壓力加大,這項(xiàng)改革被暫停。
2008年下半年,經(jīng)濟(jì)形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下,在國(guó)際金融危機(jī)的沖擊下,全球大宗商品價(jià)格大幅下跌。出于國(guó)內(nèi)“保增長(zhǎng)”的考慮,資源稅改革再一次被擱置。
2009年5月,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家發(fā)改委《2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》中明確提出:研究制訂并擇機(jī)出臺(tái)資源稅改革方案。2011年,《資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》經(jīng)財(cái)政部部務(wù)會(huì)議和國(guó)家稅務(wù)總局局務(wù)會(huì)議修訂通過,自2011年11月1日起施行。
為什么一定要推行資源稅?中國(guó)發(fā)展和改革研究院日前發(fā)布的《發(fā)展和改革藍(lán)皮書》介紹,我國(guó)的資源利用效率低,以單位GDP產(chǎn)出能耗表征的能源利用效率,與發(fā)達(dá)國(guó)家還存在非常大的差距,如果日本為1,意大利則為1.35、法國(guó)為1.5、德國(guó)為1.5、英國(guó)為2.17、美國(guó)為2.67,而我國(guó)卻高達(dá)11.5。
資源利用效率低,與其低廉的價(jià)格有很大關(guān)系。中國(guó)發(fā)展和改革研究院院長(zhǎng)鄒東濤說,資源性產(chǎn)品的價(jià)格過低,特別是在政府主導(dǎo)的資源開發(fā)使用模式下,資源被過度開采、簡(jiǎn)單加工、低價(jià)出售,而資源和生態(tài)保護(hù)工作嚴(yán)重滯后。“這導(dǎo)致人均資源數(shù)量急劇下降,用來支撐經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的資源需要大量進(jìn)口,不得不承受大宗商品的高昂成本,形成國(guó)內(nèi)資源低價(jià)流出、進(jìn)口資源高價(jià)買入的局面。”
定價(jià)機(jī)制不合理
全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示,新一輪價(jià)稅財(cái)配套改革的一大關(guān)鍵,是抓住我國(guó)煤炭市場(chǎng)價(jià)格走低的寶貴時(shí)間窗口,加快推進(jìn)資源稅改革。資源稅是現(xiàn)有稅種的一種“綠化”,稅率制定機(jī)制由“從量”變“從價(jià)”,更能體現(xiàn)資源產(chǎn)品的稀缺性。
賈康說,我國(guó)現(xiàn)有的煤炭資源稅是從量征收的,每噸只有兩三塊錢,其對(duì)煤炭企業(yè)的調(diào)控作用低得幾乎無關(guān)痛癢。如果變成從價(jià)征收的話,哪怕是5%,稅負(fù)一下子也能提高10倍。
“如果我國(guó)資源稅覆蓋到煤炭,將是中國(guó)最基礎(chǔ)能源產(chǎn)業(yè)鏈的重大變革,從長(zhǎng)期來看是促進(jìn)節(jié)能降耗非常重要的事情。”賈康認(rèn)為,為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,無論是生產(chǎn)領(lǐng)域,還是消費(fèi)領(lǐng)域,資源要素的相對(duì)價(jià)格都應(yīng)上調(diào)。
但對(duì)于資源稅改革,也有來自企業(yè)不同的聲音。全國(guó)政協(xié)委員、河北開灤集團(tuán)董事長(zhǎng)張文學(xué)在接受媒體采訪時(shí)稱,目前,煤炭企業(yè)平均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)水平在35%左右,其中稅收負(fù)擔(dān)21.03%,是全國(guó)工業(yè)行業(yè)平均稅負(fù)水平的2~3倍。在目前煤炭市場(chǎng)持續(xù)低迷,價(jià)格大幅回落的情況下,煤炭企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的影響尤為突出。
他認(rèn)為,應(yīng)根據(jù)我國(guó)煤炭工業(yè)的生產(chǎn)力水平和全國(guó)工業(yè)行業(yè)平均稅費(fèi)水平,統(tǒng)籌考慮改革稅收制度、行政性收費(fèi)制度,理順稅費(fèi)關(guān)系,優(yōu)化稅費(fèi)結(jié)構(gòu),合理確定我國(guó)煤炭產(chǎn)品稅費(fèi)負(fù)擔(dān)總體水平。
據(jù)本報(bào)記者了解,以煤炭?jī)r(jià)格的形成為例,煤炭在生產(chǎn)過程中會(huì)造成多種外部成本,包括對(duì)空氣、水和土壤的污染,引起土地塌陷和生態(tài)破壞,產(chǎn)生重金屬污染等。由于這些成本難以確定,在煤炭?jī)r(jià)格中并沒有計(jì)入這些成本。
此外,煤炭?jī)r(jià)格也沒有完全包含其應(yīng)有的內(nèi)部成本。在煤炭生產(chǎn)過程中,礦工體能損耗及死亡問題突出,由此帶來的社會(huì)問題及成本也未計(jì)入煤炭?jī)r(jià)格。煤炭資源的開采要占用大量的土地,土地使用的租金本應(yīng)納入煤炭?jī)r(jià)格之中。但國(guó)有煤礦并不支付或很少支付土地成本。
除了煤炭,目前我國(guó)包括石油、土地等在內(nèi)的多個(gè)資源性產(chǎn)品也存在著定價(jià)機(jī)制不合理的情況。
我國(guó)在土地定價(jià)方面也存在諸多問題。鄒東濤稱,在國(guó)內(nèi)土地市場(chǎng)上,仍然存在著土地開發(fā)權(quán)集中在少數(shù)大型國(guó)有地產(chǎn)企業(yè)手中的情形,寡頭壟斷嚴(yán)重。國(guó)有企業(yè)因其預(yù)算軟約束性質(zhì),一方面通過聯(lián)手抬高地價(jià)獲取高收益,另一方面追逐土地、高價(jià)拿地,不計(jì)成本爭(zhēng)相圈地,繼而將成本轉(zhuǎn)嫁給購買者。
此外,地方政府出于自身利益考慮,為解決地方財(cái)政吃緊的問題,以出讓土地獲得預(yù)算外收入的方式,借推動(dòng)城鎮(zhèn)化之名,行圈地、賣地、獲利之實(shí),成為推動(dòng)地價(jià)上漲的主要?jiǎng)恿Α?/p>
涉及利益調(diào)整
多年來,資源稅為何一直推不動(dòng)?鄒東濤稱,資源性產(chǎn)品價(jià)格與要素市場(chǎng)改革是一把“雙刃劍”,處理得當(dāng),可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展;處理不好,則很容易引發(fā)各種社會(huì)矛盾。
賈康也認(rèn)為,資源稅改革涉及到利益調(diào)整,各種利益主體對(duì)它的感受不一樣,有一些主體就會(huì)發(fā)出不滿意或者反對(duì)的聲音。
據(jù)自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)能源、環(huán)境與氣候變化高級(jí)顧問楊富強(qiáng)介紹,從目前在新疆和山西進(jìn)行的煤炭資源稅試點(diǎn)情況來看,資源稅的推行是迫切和有效的。
楊富強(qiáng)建議,在盡快確立資源稅的同時(shí)取消其他不合理的賦稅和費(fèi)用,減少資源開采企業(yè)的負(fù)擔(dān),也使有效的資源稅和其他的合理稅種能夠落到實(shí)處,改變企業(yè)的開采方式和行為。
實(shí)務(wù)指南
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