一、改進和深化行政事業(yè)審計的必要性（一）當前行政事業(yè)審計中存在的問題1、監(jiān)督不到位。一是有的地方對一些高層次單位長期沒有安排審計。如省五大班子，省廳成立近二十年來尚未進行審計。對這些單位不敢審計或不愿主動去審計，既體現(xiàn)不出高層次監(jiān)督的地位，也不利于樹立審計權威。二是某些財務收支數(shù)額小、下屬單位少的部門和事業(yè)單位，長期被忽略了，不僅沒有進行經常性審計，有的一直就沒有審計過，成為審計監(jiān)督的死角。從近年來審計情況看，這些單位并非沒有問題，相反有的單位問題還很嚴重。如去年我們對省16個社團組織進行財務收支審計調查，發(fā)現(xiàn)違紀違規(guī)問題1300多萬元，其中某學會外借賬戶、代開發(fā)票，造成其主管部門有關處室設立小金庫6個，隨意開支。三是缺乏上下聯(lián)動。如對主管部門的審計，重部門本身，輕與所屬單位往來的審查，造成一些私設小金庫、搞賬外賬、為一級單位發(fā)福利、貪污私分公款等問題發(fā)現(xiàn)不了；再如行業(yè)專項審計中，往往關門審同級，對省與市間的繳撥款和往來款，少有延伸檢查和上下核對，使得一些問題得以隱藏，揭示不出來。

　　2、處理處罰難。一是對行政事業(yè)單位挪用專項資金等問題，有的單位錢已經花了，又沒有自有資金，使得歸還原資金渠道、上繳財政、罰款等處理處罰難以進行。二是有的單位經費比較緊張，對其存在的違紀違規(guī)問題難以實施處罰。三是有的單位軟纏硬磨，甚至對已作了審計決定的問題，也反復強調客觀理由，使審計決定遲遲執(zhí)行不了。四是在部分審計人員中，存有畏難情緒，常常有這樣的現(xiàn)象：越是大的問題、嚴重的問題，越是不能依法處理；有的怕依法作出審計決定后，被審單位落實不了，而且如果真的落實不了，廳（局）里要通報，檔案存不上，處處被動，因而只好違心地減輕甚至放棄對某些違法違紀問題的處理。

　　3、社會成效低。行政事業(yè)審計既要看查處違紀違規(guī)問題，更要看審計以后所帶來的社會效益和經濟效益。但是，在實際工作中并沒有真能這樣做，或者說很少這樣做，占主導地位的還是看查出了多少違紀違規(guī)問題，指導思想并未真正轉到注重社會成效和經濟效益上來。這一點，從審計項目考核、審計項目結束后綜合審計報告的撰寫，都可以看出來。由于尚未跳出就審計搞審計的圈子，沒能把審計放到社會、經濟的大環(huán)境中去考察自己的職能作用，沒有樹立起為黨委、政府當好大參謀、做好大服務的觀念，因而我們的審計還是處于低層次運行，社會成效不夠理想。

　　4、工作欠規(guī)范。盡管貫徹落實國家審計規(guī)范，行政事業(yè)審計的規(guī)范化達到了一定的程度，但在許多方面還存在不規(guī)范的問題，比如違紀違規(guī)問題哪些上審計決定，哪些上審計意見書，缺乏具體、明確的標準；同樣性質的問題，處理尺度不一；審計底稿、審計取證材料偷工減料，甚至一個人一個樣等。

　　5、方法手段落后�，F(xiàn)代審計的理論和許多先進的技術方法已被廣泛宣傳，但在行政事業(yè)審計中并沒有或很少得到應用。如內部控制評審的方法、電子計算機審計、網絡查詢等，尚未推廣。審計中，大量的還是進行詳查和憑經驗抽查，效率較低。

　�。ǘ�）財政體制改革提出的新要求行政事業(yè)審計與財政制度改革有著十分緊密的聯(lián)系，必須緊跟財政改革的步伐，做到財政改革邁進一步，我們的審計監(jiān)督就跟上一步，財政體制改革到哪里，審計監(jiān)督就跟到哪里。

　　進入新世紀，我國的改革開放和現(xiàn)代化建設進入了一個新的發(fā)展階段，行政事業(yè)審計工作面臨的客觀環(huán)境發(fā)生了很大的變化，特別是建立與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政框架，以及當前正在開展的財政支出改革，對行政事業(yè)審計具有重要而深遠的影響，需要我們認真地去研究、適應和應對。我國財政改革的方向是建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政框架，大體上分兩步走：第一步是1994年開始的稅制改革，主要解決財政收入方面的問題，理順財政收入體制；第二步是從近幾年剛剛開始的財政支出體制改革，主要解決財政支出方面的問題，理順財政支出體制。建立社會主義公共財政，進行財政支出改革，這是繼1994年分稅制改革以來財政體制改革的又一場根本性改革，主要有三大任務：一是實行部門預算改革，二是實行國庫集中收付制度，三是全面推行政府采購制度。這些改革措施，主要調整的是行政事業(yè)領域的財政管理關系，已經對我們的審計工作產生多方面的影響，必須予以足夠的重視和關注。

　　當前財政支出改革步伐很快，現(xiàn)在已經試行和開始實施的部門預算、國庫集中收付、政府采購、會計集中核算等，都對行政事業(yè)審計提出了新的要求。行政事業(yè)審計當前要突出的一個中心就是怎樣促進財政改革，使財政從生產經營型轉向建立公共財政框架。這就要求行政事業(yè)審計必須緊緊圍繞財政改革，從促進加強財政管理出發(fā)，組織實施各項審計，自覺為財政改革服務。

　　1、要認真學習財政改革的知識和有關的政策法規(guī)，積極配合財政改革，促進改革的順利進行。

　　2、監(jiān)督各部門預算單位認真貫徹落實財政改革的各項措施，查處各種違反規(guī)定的行為，為改革保駕護航。

　　3、督促各單位糾正和改善財政資金使用中存在的管理不規(guī)范、損失浪費、效益低下的問題，促進提高財政資金使用效益。

　　4、通過審計發(fā)現(xiàn)和反映財政管理體制方面的問題，提出完善政策法規(guī)制度的意見和建議，為黨委、政府做好大服務、當好大參謀。

　　二、對行政事業(yè)審計的重新定位過去我們講“行政事業(yè)審計是國家審計的重要組成部分”，這個定位雖然沒有錯，但它不夠準確。我們認為，準確的定位應是：行政事業(yè)審計是財政收支審計的一個重要組成部分，是國家審計永恒的主題。這一定位包括兩個方面的含義：一是它表明行政事業(yè)審計承擔了本級財政收支審計的重要任務，特別是承擔了財政支出審計的主要任務，是財政預算執(zhí)行審計的基礎；二是它要求必須緊緊圍繞財政改革，從促進加強財政管理出發(fā)，組織實施行政事業(yè)審計，自覺把行政事業(yè)審計納入到財政收支審計的范疇。

　�。ㄒ唬�從行政事業(yè)審計的概念看。行政事業(yè)審計是審計主體依法對行政事業(yè)單位的財政、財務收支及其相關經濟業(yè)務活動進行審查，以監(jiān)督、評價其真實性、合法性和效益性，以及有關經濟資料的真實性和公允性的獨立經濟監(jiān)督活動。行政事業(yè)審計的對象或客體，是行政事業(yè)單位的財政財務收支。行政事業(yè)單位多具有行政管理職能或對國家、社會的穩(wěn)定和發(fā)展具有重要的服務功能，國家的宏觀經濟政策、方針要通過它們的業(yè)務活動來體現(xiàn)和實施，特別是一些經濟管理部門，其資金分配、資金使用、制定政策等情況對國民經濟能否健康、持續(xù)發(fā)展具有很大的影響。行政事業(yè)審計的目的是保證行政事業(yè)單位財政財務收支的真實性和合法性，提高財政性資金的使用效益。因此，我們不能把行政事業(yè)審計與財政審計割裂開來，而應把它作為財政收支審計的重要組成部分，將行政事業(yè)審計納入財政收支審計的范疇，使財政收支審計更加完整。

　�。ǘ�）從審計業(yè)務工作的基本要求看。目前，我國審計機關的主體審計業(yè)務劃分為財政審計、金融審計、企業(yè)審計三大部分，形成了審計業(yè)務的三大基本格局，并明確將行政事業(yè)審計納入財政審計的范疇。財政審計主要監(jiān)督國家財政資金，在檢查財政收支真實性的基礎上，監(jiān)督預算內、外資金管理的合法性、資金使用的效益性，與金融審計、企業(yè)審計在審計目標、內容和要求上有較明顯的不同。幾年的實踐證明，這樣分類有利于審計業(yè)務工作的集中管理與指導；有利于審計資源的統(tǒng)籌協(xié)調；有利于突出審計重點，提高審計工作質量，充分利用審計成果。

　�。ㄈ�）從財政支出體制改革的需要看。按照公共財政的要求，國家財政支出主要是確保政府職能的履行，滿足社會公共需要。財政支出的重點是行政管理、國家安全、政權建設等政府運轉和維護國家利益領域，科技教育、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生等社會公益事業(yè)領域，社會保障、民政等國家救濟領域，大型基礎設施建設、宏觀經濟調控等彌補市場缺陷領域。國家權力機關、司法機關、行政機關、國家事業(yè)單位等承擔了履行國家管理的主要職能和提供公共服務的主要任務，是財政支出的主體。行政事業(yè)審計擔負著對這些單位、這些領域的監(jiān)督職責，也就承擔了財政支出方面的主要審計任務。從這個意義上說，把行政事業(yè)審計納入財政收支審計的范疇，有利于全面加強對公共支出的審計監(jiān)督，加強對各項改革措施執(zhí)行情況的監(jiān)督，符合建立社會主義公共財政框架的基本方向，符合當前財政支出改革的要求。

　　（四）從審計工作的未來發(fā)展看。審計機關成立之初搞得比較多的是企業(yè)審計，后來通過“上審下”開展了財政審計，1995年以后，根據(jù)審計法的規(guī)定，又開展了本級預算執(zhí)行審計。實際上我們的審計工作經歷了一個由財政監(jiān)督向監(jiān)督財政的轉變過程。剛開始搞企業(yè)審計，目的就是增加財政收入，這時的審計和財政大檢查沒有太大的區(qū)別，主要在檢查收入上下功夫，成了增加財政收入的一種輔助手段。后來通過“上審下”監(jiān)督地方財政決算，也主要是看有沒有擠占上級收入，還沒有完全擺脫財政監(jiān)督的模式。審計法出臺以后，有了一個很大的轉變，就是由財政監(jiān)督轉向監(jiān)督財政。行政事業(yè)審計對加強這方面的監(jiān)督負有重要職責，肩負著主要任務。把行政事業(yè)審計納入財政收支審計范疇，加強財政收支特別是財政支出的監(jiān)督，符合審計工作發(fā)展的要求。

　　三、改進和深化行政事業(yè)審計的目標我們認為，今后一個時期，我們改進和深化行政事業(yè)審計的目標是：要按照對行政事業(yè)審計的定位，以黨的十六大精神和“三個代表”重要思想為指導，適應財政和會計改革提出的新要求，認真貫徹“全面審計，突出重點”的方針，貼緊經濟工作中心，加大對黨委、政府關心的熱點、難點問題以及重點領域、重點部門和專項資金的監(jiān)督力度，繼續(xù)深化各項審計，積極拓寬審計領域，改進審計方法，提高審計質量和水平。通過查處違紀違規(guī)問題、經濟案件和幫助分析影響管理效能的因素，提出完善政策、制度、法規(guī)的意見和建議，有效地為宏觀管理服務，逐步實現(xiàn)“五個轉變”，爭取在創(chuàng)新上有進展，在服務上有新成效，為促進行政事業(yè)單位加強管理，提高資金使用效益，發(fā)揮應有的作用。

　　所謂“五個轉變”：一是在保持一定覆蓋面的基礎上，由注重擴大審計覆蓋面，突出審計重點領域、重點部門、重點資金向點面結合轉變。但不能因為強調突出重點而長期放棄對某些單位的審計監(jiān)督。二是由重點開展部門單位財務收支審計，向重點開展部門單位財政收支審計轉變。有三層含義：（1）在開展財政財務收支審計中，以財政收支為主線，順著財政收支審查財務收支。（2）實行國庫集中支付、財政集中記賬之后，使部門單位的財務收支已處于財政的控制和監(jiān)督之下，審計機關應進行再監(jiān)督，重點是財政收支的監(jiān)督檢查。（3）針對財政收支方面的問題，從體制上、制度上研究提出完善財政管理和深化部門預算制度的意見和建議。我們審計人員一定要跳出在一定時期所形成的，行政事業(yè)審計就是查單位的機關財務這樣一種固有的模式和概念，而要從國家財政這個更高的角度來認識，要把我們的思想統(tǒng)一到對國家財政的監(jiān)督這個高度，強化財政收支審計。三是在繼續(xù)抓好違紀違規(guī)問題處理處罰工作的基礎上，把處理處罰與加強管理控制結合起來，由就事論事向重點透析深層次原因，研究提出管理、控制措施轉變，逐步實現(xiàn)高層次監(jiān)督，為黨委、政府領導當好大參謀、做好大服務。四是由重點開展財政財務收支審計向重點開展管理效益審計轉變。從發(fā)展來看，隨著各項改革措施逐步到位和財經秩序的好轉，行政事業(yè)領域違法違規(guī)問題將會逐步減少，這為我們調整審計目標，開展管理效益審計創(chuàng)造了條件。財政財務收支審計向管理效益審計的轉變，要從實際出發(fā)，逐步進行。五是由傳統(tǒng)的手工操作，向應用現(xiàn)代審計技術和方法轉變。要與時俱進，積極應用現(xiàn)代審計技術和方法，提高工作效率。

　　四、探索和拓寬行政事業(yè)審計領域。

　　（一）進一步深化部門預算執(zhí)行審計。一是要把預算執(zhí)行審計作為行政事業(yè)審計工作的重點，充分體現(xiàn)行政事業(yè)審計與財政審計兩者的密切聯(lián)系。二是貫徹“全面審計，突出重點”的方針。一方面，要突出抓重點，繼續(xù)抓住那些有預算資金分配權、資金量大的部門和社會關注的重點、熱點資金不放，加大監(jiān)督力度；突出長期以來管理混亂、問題較多而又不認真整改的部門和單位的審計監(jiān)督，嚴肅查處違法違紀問題，促進依法理財、依法行政。另一方面，要保證一定的覆蓋面，對掌管財政資金分配權和管理使用財政資金較多的一級預算單位每年審計一次，其他一級預算單位也要保持一定的比例，審計資金面要達到當年預算支出資金總額的一半以上，做到3年左右對本級各部門輪審一遍。在對一級預算單位審計時，要延伸審計二三級預算單位。三是強化對預算外資金收支情況的監(jiān)督。嚴肅查處各種違紀違規(guī)問題，促進預算外收支的規(guī)范管理，積極推進綜合預算改革。四是要積極探索對行政事業(yè)單位預算執(zhí)行情況的事中監(jiān)督，將預算執(zhí)行審計的關口前移，有效地防止違規(guī)問題的發(fā)生。五是做到一次審計，出多項成果，對同一部門涉及到多個審計項目的，可以一次進點，分別報告，解決對一個單位多次進點的弊端，減輕被審計單位的負擔�？傊�，這項工作必須堅持統(tǒng)一領導，搞好協(xié)調，發(fā)揮審計機關整體效能。

　�。ǘ�）積極探索國庫集中收付和會計集中核算后行政事業(yè)審計的工作模式。國庫集中收付制度是我國財政管理體制的重大改革，目前還處于局部試點階段，今后將在各部門推行。這項改革將從根本上調整各部門、各單位的財政收支管理關系，對行政事業(yè)審計的影響極為深遠。我們要未雨綢繆，密切關注改革動態(tài)，認真研究國庫單一帳戶體系下的審計工作模式。對已經試點的單位，要以財政收支管理為主線，把預算單位審計與國庫集中支付執(zhí)行機構的審計有機結合起來，全面監(jiān)督財政資金使用與集中支付的各個環(huán)節(jié)。

　　我省已在部分地市開始實行部門財務由財政設立的會計核算中心集中核算，將要全面推行。會計集中核算使審計機關對行政事業(yè)單位的審計出現(xiàn)了一些新情況、新問題，如行政事業(yè)審計的對象是誰，即“審誰”；其審計內容有哪些，即“審什么”；采取什么方式方法審計，即“怎么審”；會計核算中心對各部門實行微機電算化記賬，審計怎么聯(lián)網等。只有研究解決這些問題，才能跟上形勢發(fā)展的需要。

　�。ㄈ�）切實加強政府采購審計。一是當前政府采購審計要以完善體制、規(guī)范運作、健康發(fā)展為目標， 以政府采購預算為基礎，跟蹤政府采購資金運動方向，促進政府采購預算執(zhí)行和管理規(guī)范化。二是要把政府采購審計納入部門預算執(zhí)行審計和行政事業(yè)單位審計工作當中，并作為一項重要審計內容。三是加強經常性監(jiān)督，從采購項目立項、采購資金來源、執(zhí)行采購預算和采購方式、程序等方面，進行全面監(jiān)督，也可以參與到招標、投標過程，進行事中監(jiān)督，促進完善采購預算、計劃管理，規(guī)范采購行為，提高采購效益。四是開展政府采購專項審計，以政府采購中心為基礎，向上延伸到財政部門，向下延伸到采購單位、供應商，全面監(jiān)督政府采購的各個環(huán)節(jié)、各項活動及其結果，促進落實有關規(guī)定。五是加大對弄虛作假、不執(zhí)行集中采購制度、規(guī)避公開招標、行賄受賄等問題的監(jiān)督力度，促進政府采購工作的健康發(fā)展。

　�。ㄋ模┲鸩介_展部門決算（草案）審簽。要在試點的基礎上逐步開展部門決算（草案）審簽工作。全國人大常委會要求審計署在去年對四部門進行決算（草案）審簽的基礎上，今年要進一步擴大審簽范圍，我們要積極做好這項審計的準備工作。今年應做一些研究和準備工作，爭取明年選擇一部分單位試行，逐步把這項工作推開，形成制度。

　　五、改進審計組織方法審計工作如何組織是一個重要問題，組織工作做好了，方法對頭了，路子走對了，就可以提高審計效率，收到事半功倍的效果。因此，各級審計機關和每一個領導干部、審計組長，都必須重視和研究的問題。

　�。ㄒ唬└愫谩傲鶄�結合”。行政事業(yè)審計是財政收支審計的一個重要組成部分，在具體工作中努力搞好部門預算執(zhí)行審計與對財政部門組織預算執(zhí)行情況的審計相結合，審計部門一級預算單位與審計所屬二、三級單位相結合，部門審計與專項資金審計相結合，經濟責任審計與財政財務收支審計相結合，審計與審計調查相結合，財政財務收支審計與管理效益審計相結合。

　�。ǘ�）努力打造精品項目，用以拉動各項審計上質量、上水平。根據(jù)審計署領導講話精神，精品項目要能夠同時達到以下五項基本要求：（1）工作起點高，目標明確；（2）項目搞得深透，摸清了真實情況；（3）揭露出存在的重大違法違紀問題、經濟案件和傾向性問題；（4）實事求是地分析產生問題的深層次原因，提出標本兼治的審計建議；（5）在促進管理和依法行政等方面產生明顯效果，在系統(tǒng)內和社會上引起了較大反響。

　　我們要按照這五條要求，加強組織協(xié)調，高標準嚴要求，爭取每年都能出一些這樣的精品項目，用創(chuàng)建精品項目來拉動各項審計上質量、上水平，擴大影響，樹立權威。尤其是行業(yè)審計項目，一定要按照精品項目的要求強化成果意識，精心組織實施，保證審計質量，提高審計效能。

　�。ㄈ�）加大執(zhí)法力度，提高審計執(zhí)法水平。依法審計是審計工作的基本原則，也是提高審計權威，維護審計監(jiān)督嚴肅性的基本要求。一要認真學法，熟練運用法規(guī)。二是嚴格依法審計，嚴肅查處嚴重違法違紀問題。在查深查透的基礎上，準確界定審計發(fā)現(xiàn)問題的性質，力求做到適用法規(guī)準確，處理處罰恰當，規(guī)避審計風險。三是堅持原則，敢于碰硬，認真履行職責，增強責任感，造就良好的審計執(zhí)法氛圍。要切實解決對重要部門不敢觸及、對突出問題不敢揭露和處理、避重就輕的問題。四是把敢于執(zhí)法與善于執(zhí)法結合起來，講究審計藝術，既堅持依法審計和處理，糾正了問題，又能得到被審單位的理解和支持。五是成立一個專門督導審計決定和審計意見、審計建議落實的內部機構，把審計檢查與督導分開，強化內部管理，避免審計權力包攬有可能帶來的舞弊問題。

　　（四）努力實現(xiàn)行政事業(yè)審計工作的創(chuàng)新。一是對行政事業(yè)單位實行定期審計制度。把行政事業(yè)單位分成三類：一類是每年審一次，二類兩到三年審一次，三類四到五年審一次，在實際操作過程中全面貫徹“全面審計、突出重點”的方針。二是實行審計公示制度。審計組進點時，將審計內容、范圍、審計紀律向被審計單位進行公示，做出必要的承諾，自覺接受被審計單位的監(jiān)督。三是積極推行審計公告制度。在不影響國家秘密和被審計單位商業(yè)秘密的情況下，對某些社會關注、應向社會公布結果的項目，按照有關規(guī)定和程序，將審計結果向社會公告。四是審計項目跟蹤問效制度。對完成的每一個審計項目都要實行審計回訪，檢查督促被審計單位認真落實審計決定、審計意見。五是加強現(xiàn)代化的審計手段建設。要積極開發(fā)計算機審計軟件，搞好已有軟件的推廣應用，提高審計效率。要從審計事業(yè)發(fā)展和提高審計效益的高度充分認識應用現(xiàn)代審計方法的重要意義，大力推行和廣泛使用內部控制評審、余額測試、分析性測試、審計抽樣等先進方法。

　　（五）加強綜合分析，提高行政事業(yè)審計的質量和水平。一是每一項審計，尤其是行業(yè)性專項審計，既要揭露和反映問題，用事實和數(shù)據(jù)說話，又要深入分析，進行加工提煉，提出從源頭上防止問題產生的措施，增強審計報告的宏觀性、針對性、可行性和時效性。二是必須重視對審計情況的綜合分析，注意從中發(fā)現(xiàn)影響經濟發(fā)展的突出性問題，提出改進建議，為黨委政府決策當好參謀助手。今后，凡是行業(yè)審計，都要把審計與抓行業(yè)管理控制結合起來，針對審計中發(fā)現(xiàn)的問題，與主管部門共同研究制定加強行業(yè)管理控制的措施，促進規(guī)范管理，提高資金使用效。

　�。�六）建立和完善對下業(yè)務指導機制。要建立一個高效運轉的指導機制：一是每年初，根據(jù)審計署和省廳確定的審計任務，對上年工作進行總結，提出當年工作的目標、具體任務和措施，并部署下去。二是統(tǒng)一制定行業(yè)項目審計工作方案，并統(tǒng)一組織、統(tǒng)一部署，有的還要統(tǒng)一培訓、統(tǒng)一處理。三是在審計項目實施中，深入開展調查研究，幫助解決工作中遇到的困難和問題。四是通過走訪調查、召開情況調度會等形式，了解審計項目進行情況、遇到的新問題，根據(jù)實際情況，有針對性地提出指導性意見。五是通過簡報、信息，反映工作動態(tài)、好的做法、應注意的難點疑點、解答疑難問題等。六是必要時對下級的審計項目開展情況和工作質量，進行檢查或抽查。七是培養(yǎng)和幫助總結好的工作經驗、做法，在一定范圍內組織交流推廣。每年都有針對性地培養(yǎng)、總結一兩個對工作確有成效的好經驗、好做法，進行交流推廣。八是對統(tǒng)一組織開展的行業(yè)項目進行考評，對優(yōu)秀項目，予以通報，鼓勵先進。