政治制度、歷史傳統(tǒng)與中國政府審計體制選擇

來源: 馬曙光編輯： 2007/03/13 16:32:47　　字體：大小

　　[摘　要]本文應(yīng)用新制度經(jīng)濟學(xué)的思想和方法研究政府審計體制選擇問題。研究認為，政治制度和歷史傳統(tǒng)深刻影響著政府審計體制選擇，建立審計監(jiān)察院并提高其行政級別符合中國政治制度和歷史傳統(tǒng)的審計體制改革方向。

　　[關(guān)鍵詞]政治制度；歷史傳統(tǒng)；政府審計；審計體制；路徑依賴

　　審計體制是政府審計組織制度中的核心內(nèi)容之一，它直接決定著政府審計的工作質(zhì)量與政府審計制度安排的有效性，一直受到我國學(xué)者的高度重視。審計體制有廣義和狹義之分，廣義審計體制是指審計監(jiān)督機構(gòu)的總體構(gòu)成、隸屬關(guān)系、社會地位、機構(gòu)設(shè)置、上下級關(guān)系和各自相對的職權(quán)范圍；狹義審計體制是指政府審計組織的隸屬關(guān)系和審計組織內(nèi)部上下級之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。本文主要在狹義審計體制的概念范疇內(nèi)重點討論政府審計組織的隸屬關(guān)系及審計組織內(nèi)部上下級之間的關(guān)系。

　　一、研究文獻回顧

　　目前，審計理論界關(guān)于政府審計體制的分類研究中得到廣為接受的是四種模式分類法，即將政府審計區(qū)分為立法型審計、司法型審計、行政型審計模式和獨立型審計模式[1].當(dāng)然，也有學(xué)者、專家認為這四種分類的提法并不科學(xué)。李金華指出，世界所有國家的審計都是獨立的，不管是對議會負責(zé)還是對政府負責(zé)，都是獨立的。獨立性是世界各國審計最基本的共同特征，把獨立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一個層面上對比是不科學(xué)的。世界沒有一個國家的審計機關(guān)是立法型，多數(shù)國家的審計機關(guān)是對立法機構(gòu)負責(zé)，向立法機構(gòu)報告工作，而不作為議會的下屬單位。司法型確實存在，但不是完全意義上的司法型。行政型是存在的，隸屬于政府。很多國家的審計機關(guān)隸屬于政府，但又不完全是政府的職能部門，同時也要向議會報告工作[2].與此相似，劉家義將世界主要國家審計制度分為三類：（1）審計機關(guān)對議會負責(zé)并向議會報告工作，這種類型占大多數(shù)且越來越多，尤其是市場經(jīng)濟發(fā)達國家大多如此；（2）審計機關(guān)屬于司法序列，擁有部分司法權(quán)，但要向議會報告工作并對議會負責(zé)。這些國家的審計法院，從組織架構(gòu)來說，屬于司法序列，但同時必須對議會負責(zé)并向議會報告工作；（3）審計機關(guān)屬于政府序列，對政府負責(zé)并向政府和議會報告工作，典型的是中國。我國審計機關(guān)是政府組成部門，但每年的預(yù)算執(zhí)行審計和其他財政收支審計情況既要向政府報告，又要受政府委托向人大常委會報告[3].

　　自1982年中國現(xiàn)行審計制度建立以來，我國學(xué)者就開始對中國審計體制選擇問題展開討論。楊時展以受托責(zé)任學(xué)說為基礎(chǔ)，得出“審計因受托責(zé)任的發(fā)生而發(fā)生，因受托責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展”的結(jié)論，并認為各級政府審計機關(guān)應(yīng)該獨立于各級政府之外，向著取信于民、聽信于民的方向發(fā)展[4]；秦榮生在分析了受托責(zé)任關(guān)系之后認為，我國審計署應(yīng)歸屬于全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)，地方各級政府審計機關(guān)由地方各級人大常委會直接領(lǐng)導(dǎo)[5]；廖洪和余玉苗認為，一個國家的政治制度對該國的政府審計機關(guān)的隸屬關(guān)系具有決定性的作用，社會主義國家的政府審計機關(guān)只能隸屬于政府部門[6]；李齊輝等認為，審計環(huán)境決定審計制度，根據(jù)我國的審計環(huán)境，應(yīng)建立一種政府審計機關(guān)擁有司法地位和相應(yīng)的法律監(jiān)督權(quán)、地方審計機關(guān)由省級直管的新型的政府審計制度[7]；尹平則在分析了我國現(xiàn)行政府體制利弊的基礎(chǔ)上，認為我國政府審計體制改革應(yīng)采取漸進改良的方式，如現(xiàn)行政府審計機關(guān)向政府負責(zé)并報告審計結(jié)果，同時接受政府委托向人大報告工作，可以改為審計機關(guān)接受政府領(lǐng)導(dǎo)，向政府和人大同時報告工作[8].

　　項俊波在分析了我國政府審計體制形成的歷史原因的基礎(chǔ)上，對關(guān)于如何改革我國政府審計體制的“改良觀”、“獨立模式觀”、“完善現(xiàn)行審計體制觀”和“立法模式觀”等觀點進行了評價，提出建立“一府三院”制設(shè)想，主張設(shè)立與人民法院、人民檢察院平行的審計院，使政府審計獨立于行政系統(tǒng)之外[9]；吳聯(lián)生通過構(gòu)建政府審計隸屬關(guān)系模型，對我國政府審計隸屬關(guān)系進行評價后認為，我國政府審計應(yīng)該隸屬于國務(wù)院；但雙重領(lǐng)導(dǎo)體制降低了地方政府審計的質(zhì)量和價值，因此主張將地方審計機關(guān)從地方行政機關(guān)的權(quán)力范圍中脫離出來，業(yè)務(wù)上和行政上都直接接受審計署領(lǐng)導(dǎo)，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改變?yōu)閱我坏拇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制[10]；楊肅昌、肖澤忠提出“雙軌制”審計體制改革方案[11]，主張在政府保留現(xiàn)行審計機關(guān)同時，把現(xiàn)行審計機關(guān)中的預(yù)算審計職責(zé)和工作體系轉(zhuǎn)移到人大系統(tǒng)，在人大系統(tǒng)重新建立主要從事預(yù)算審計工作的審計組織。

　　可見，我國學(xué)者對政府審計體制問題進行了長期的研究，雖然取得了不少成果，但尚未達成一致意見。在研究影響政府審計體制選擇的決定因素時，許多學(xué)者認為，采取不同模式的政府審計制度是由于社會生產(chǎn)力發(fā)展水平不同，各國政治、經(jīng)濟、法律制度和文化觀念不同的結(jié)果。當(dāng)然，也有學(xué)者認為，生產(chǎn)力發(fā)展水平和社會的政治經(jīng)濟制度只是決定審計體制的基本因素，還有教育水平因素及與其他國家經(jīng)濟聯(lián)系的影響等非基本和間接影響因素[12].基于不同視角，他們對中國政府審計體制改革發(fā)展方向也提出了不同的看法，這些研究對于改革和完善中國政府審計體制、加強審計監(jiān)督產(chǎn)生了積極的影響。我們在借鑒既有研究成果的基礎(chǔ)上，首先采取橫向比較分析和縱向歷史分析方法，以一種新視角對影響政府審計體制選擇的因素進行分析，然后結(jié)合當(dāng)代中國政府審計體制的現(xiàn)狀，提出未來中國政府審計體制改革的可能設(shè)想。

　　二、橫向分析：政治制度對審計體制的決定性作用

　　諾思認為，制度環(huán)境是一個社會最基本的制度規(guī)則，是決定其他制度安排的基礎(chǔ)性制度[13].審計體制是整個國家政治體制的一個構(gòu)成部分，政治制度結(jié)構(gòu)對審計體制而言是最重要的制度環(huán)境。從某種意義上講，我們可以把審計體制看作是一種制度安排，政治秩序則是影響審計制度變遷的外生變量。政治秩序在產(chǎn)生的初始階段往往受到代表社會強勢利益群體的領(lǐng)導(dǎo)人意志所左右，是領(lǐng)導(dǎo)人世界觀與認識的產(chǎn)物。

　　總的說來，實行代議制和地方分權(quán)的國家的最高審計機關(guān)一般隸屬于議會，完全獨立于政府之外；中央審計機關(guān)與地方審計機構(gòu)往往沒有隸屬關(guān)系，各行其是。而在實行中央集權(quán)的發(fā)展中國家，政府對國有企業(yè)的經(jīng)營管理常常直接領(lǐng)導(dǎo)或直接干預(yù)，中央審計機關(guān)與地方審計機構(gòu)常常是垂直領(lǐng)導(dǎo)。中國古代幾千年的政府審計史表明，在實行中央集權(quán)政治制度的封建王朝，審計機關(guān)只能是對最高統(tǒng)治者負責(zé)，絕大多數(shù)時間是隸屬于行政長官和監(jiān)察機構(gòu)，有時也隸屬于司法機構(gòu)，從來沒有、也不可能脫離政府的影響之外。

　　一般而言，凡是選擇立法、司法和獨立模式的國家，皆是采取“三權(quán)分立”政治體制的國家，在發(fā)達的市場經(jīng)濟環(huán)境中，國家對經(jīng)濟的干預(yù)以市場調(diào)控為主。設(shè)置審計機關(guān)的目的在于從經(jīng)濟監(jiān)督的角度與其他部門一起構(gòu)造一個相互制衡的機制，以保證國家資產(chǎn)的安全與有效，確保政府官員的廉潔奉公，具有較強的獨立性。三者之間的主要差別在于：（1）立法模式偏重于審計監(jiān)督對整個國家機器正常運轉(zhuǎn)的制衡作用，用強化服務(wù)性的方法來保證審計機關(guān)的獨立性。建立這種模式審計體制的國家多是聯(lián)邦制、三權(quán)分立和多黨制，其前提是國家必須有強有力的立法機構(gòu)，否則政府審計很難發(fā)揮重要作用。例如，在美國和英國，議會作用巨大，人們奉行權(quán)力制衡原則，議會對政府行政部門擁有有效的制約手段；（2）司法模式偏重于強調(diào)審計機關(guān)的權(quán)威性，用法律形式強化這種權(quán)威性的要求，并通過權(quán)威性的提高實現(xiàn)其獨立性。司法模式國家的最高審計機關(guān)一般以審計法院的形式存在，并擁有司法權(quán)，因而具有很高的權(quán)威性。從政治體制和政治制度來看，實行司法模式的國家大多屬于中央集權(quán)制，同時又實行三權(quán)分立和多黨制。如法國，屬于典型的中央集權(quán)國家，但又實行三權(quán)分立和多黨制；（3）獨立模式的特點是，在分離的三權(quán)中審計機關(guān)保持中立地位，在不受任何一方影響的前提下存在，但作為一種獨立的政府監(jiān)督機構(gòu)的特征卻是相同的，其組織形式是會計檢查院或?qū)徲嬙?，它同時向立法機關(guān)和行政部門提供服務(wù)，實際上更偏重服務(wù)于立法部門。與立法模式一樣，其宏觀服務(wù)的職能也較強。另外，行政模式的最高審計機關(guān)隸屬于政府行政部門，是政府一個職能部門，根據(jù)政府所賦予的職責(zé)權(quán)限實施審計，并對政府負責(zé)。這一類國家大多在亞洲，從政治制度看，是中央集權(quán)制或是人民代表大會制或是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，政府職能十分寬廣，權(quán)力比較大[14].

　　可見，政治體制決定審計體制模式。一個國家之所以選擇某一種審計體制模式，目的在于期望審計能夠在這一政治結(jié)構(gòu)中取得邏輯一致的政治效果。從理論上講，一旦選定了某種審計體制模式，政府審計能夠發(fā)揮什么作用，就已經(jīng)由其政治結(jié)構(gòu)決定了。它反映出不同國家對政府審計期望作用的不同價值以及對政治結(jié)構(gòu)本身的政治哲學(xué)觀點。選擇立法、司法模式的國家，多強調(diào)對權(quán)力的制衡；選擇行政模式的國家，多重視行政政府的操作職能[15].

　　在建立現(xiàn)代政府審計制度的初期，我國選擇了審計機關(guān)隸屬于各級政府的現(xiàn)行審計體制，這是受當(dāng)時政治體制的深刻影響的結(jié)果。從政治體制上看，我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主專政的社會主義國家，實行的是人民代表大會制度。在這種背景下，政府是在黨領(lǐng)導(dǎo)下的“強勢政府”。政府在整個經(jīng)濟運行、政治生活和社會生活中幾乎無所不包、無所不在，且政府職能過分集中而形成了行政壟斷，政府集規(guī)則制定、實施、監(jiān)督、仲裁和處罰于一身，而且這種權(quán)力通過種種措施予以不斷維持和強化。在中國獨特的政治背景下，人大作為立法機關(guān)，雖然是最高權(quán)力機關(guān)，但從某種意義上講，現(xiàn)實生活中人大的權(quán)力有些虛置。因此，在強調(diào)人民民主專政的新中國，從一開始就形成了黨領(lǐng)導(dǎo)政府的政治體制，把審計機關(guān)設(shè)置在政府，既有利于加強黨和政府對經(jīng)濟的控制與監(jiān)督，強化政府經(jīng)濟決策、執(zhí)行與監(jiān)督高度統(tǒng)一的體制，使政府在國家政治經(jīng)濟生活中擁有更加實際的控制權(quán)和操作權(quán)，也有利于審計工作一開始就迅速進入“角色”并獲得政府部門的強力支持，而且能夠?qū)⑸鐣骼嫦嚓P(guān)者的權(quán)益保護要求及時納入到政府審計的工作范圍之內(nèi)，提高政府審計協(xié)調(diào)社會利益沖突的及時性和效率性，及時將各種社會利益相關(guān)者的力量對比趨近于博弈均衡狀態(tài)，這對當(dāng)時審計事業(yè)的發(fā)展是十分必要的。審計機關(guān)成立之初，在人大的權(quán)威和法治尊嚴(yán)還沒有真正樹立起來的時候，盲目借鑒西方模式，把審計機關(guān)置于人大之下顯然是不符合中國國情的，那樣只能造成人大在監(jiān)督工作上的尷尬和審計事業(yè)發(fā)展的遲緩，同時也不利于社會公眾利益得到有效保護。

　　中國領(lǐng)導(dǎo)深刻理解中國政治結(jié)構(gòu)的這種精巧和微妙關(guān)系，也充分考慮到各種博弈力量在中國政府創(chuàng)立初期的相對表現(xiàn)與制衡，在中國政府審計體制選擇上始終是現(xiàn)實和務(wù)實的。關(guān)于1982年憲法規(guī)定審計機關(guān)設(shè)在國務(wù)院的原因，主持起草1982年憲法的胡喬木認為，審計機關(guān)如果屬人大常委會，有許多不便，因為國務(wù)院遇到問題可以下命令，人大常委會則要開會，還得要審計署去做報告，人家還不一定看得懂[16].彭真認為，審計機關(guān)應(yīng)主要審計預(yù)決算和違法亂紀(jì)情況，只能放在國務(wù)院。1982年11月《憲法修改草案報告》對此作了正式說明：一般說來，審計機關(guān)可以由政府領(lǐng)導(dǎo)，也可設(shè)在政府以外。由于我國是初次設(shè)立審計機關(guān)，需要熟悉被監(jiān)督單位的工作，逐步積累經(jīng)驗，因此設(shè)在國務(wù)院內(nèi)由總理領(lǐng)導(dǎo)比較有利[17].如果審計可以隸屬于人大，但無論是作為人大的專門委員會還是作為人大的工作機構(gòu)，人大都無法直接領(lǐng)導(dǎo)如此龐大的機構(gòu)，也無法進行實際操作[18].

　　三、縱向分析：歷史傳統(tǒng)制約與審計體制選擇的路徑依賴

　　新制度經(jīng)濟學(xué)中關(guān)于“路徑依賴”①的理論充分說明，“歷史是至關(guān)重要的”，“人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”[19].中國古代的政府審計在機構(gòu)歸屬問題上曾出現(xiàn)過不同的體制模式，因此，研究審計體制問題，必須認真研究中國政府審計體制的歷史變遷，深刻認識其演進的規(guī)律，古為今用，以史為鑒，才能找到當(dāng)代政府審計體制改革的正確方向?？疾熘袊糯畬徲嫷难葸M史，中國審計體制變遷呈現(xiàn)以下規(guī)律：

　?。ㄒ唬┲袊糯鹬鲗?dǎo)作用的審計機構(gòu)隸屬關(guān)系多變，沒有形成一個相對固定、統(tǒng)一的模式，其間主要有三種隸屬關(guān)系，即獨立的專門審計機構(gòu)、在財政部門中設(shè)置的專職審計機構(gòu)、審計與監(jiān)察相結(jié)合的機構(gòu)三種。獨立的專門審計機構(gòu)以隋唐時期刑部下設(shè)的比部最為典型，當(dāng)時包括戶部在內(nèi)的中央各行政機構(gòu)都要定期由比部勾賬審計；在財政部門中設(shè)置專職審計機構(gòu)，以宋代三部勾院和都磨勘司較為明顯，隸屬于主管財政的度支、戶部、鹽鐵三司，專司審計；審計與監(jiān)察相結(jié)合的機構(gòu)，明清的都察院最為典型，以糾察百官、勾考賬籍為主要職責(zé)，直接為君主服務(wù)，權(quán)威性強[20].

　?。ǘ┰谌N隸屬關(guān)系中，審計與監(jiān)察相結(jié)合的形式歷時最久，體現(xiàn)了中國古代政府審計的主要思想和價值取向。在中國古代審計演進的各個歷史時期，大體上貫穿著兩條主線：一條是以勾考賬簿為主，審查錢糧收支的真實性，類似今天的財務(wù)收支審計；另一條是以考核官吏財政經(jīng)濟方面的治績?yōu)橹?，與行政監(jiān)察職能緊密結(jié)合的審計活動。通過詳細考察，我們發(fā)現(xiàn)，第二條線幾乎貫穿中國封建社會的始終，并影響著近代中華民國的審計體制選擇，深刻體現(xiàn)出中國古代的政治制度和文化傳統(tǒng)。長期以來，審計監(jiān)督與經(jīng)濟監(jiān)察職能常常是合二為一的，其體現(xiàn)在御史監(jiān)察組織體系的產(chǎn)生、發(fā)展與完善過程之中。隋代比部的出現(xiàn)，確立了具有司法性質(zhì)的獨立審計機構(gòu)，逐漸將審計與其他經(jīng)濟監(jiān)察組織分立開來。隨后又通過一定歷史階段的反復(fù)，最終分別確立了審計組織制度與經(jīng)濟監(jiān)察組織制度，并一直影響到后世，成為中國封建財計、審計組織建設(shè)的一大特色。

　　（三）一般而言，國家審計機構(gòu)都對最高統(tǒng)治者負責(zé)，代表著最高統(tǒng)治者的利益，具有一定的獨立性和較高權(quán)威性。中國古代審計的最高目標(biāo)是維護王權(quán)和皇權(quán)，強化中央集權(quán)的專制統(tǒng)治。實行中央集權(quán)制是中國古代政治制度的一大特色，在中央集權(quán)制下，地方政權(quán)在政治、經(jīng)濟、軍事和文化等各個方面，都要嚴(yán)格服從中央的政令，沒有獨立性和自主性。為了使各級政權(quán)機構(gòu)在履行政治統(tǒng)治和社會管理職能的過程中忠實體現(xiàn)最高統(tǒng)治者的意志，保證中央政令得到執(zhí)行，必須自上而下建立起一整套監(jiān)督體系，這是政治職能分工和權(quán)力制衡的需要。審計以其專司財經(jīng)監(jiān)督的獨特功能，成為監(jiān)督體系的主要組成部分，中國古代審計正是適應(yīng)這一需要而產(chǎn)生和發(fā)展的。因此，中國古代政府審計對王權(quán)和皇權(quán)有著高度的依附性，這也決定了中國古代政府審計相對于被審計對象而言，具有較高的獨立性和權(quán)威性。中國古代審計機構(gòu)名目繁多、置廢無常，究其原因，每一次變動都是在特定的政治經(jīng)濟背景下，適應(yīng)特殊監(jiān)督需要的結(jié)果，并反映出各種社會力量博弈對比的變化，是最高統(tǒng)治者意圖的體現(xiàn)。三千多年來與考核、監(jiān)察百官相結(jié)合的審計監(jiān)督發(fā)展史，反映出審計在君主專制制度下的從屬地位，是以維護君主權(quán)威、加強中央集權(quán)、鞏固專制統(tǒng)治服務(wù)為最高目標(biāo)的。

　　（四）在歷史傳統(tǒng)中，文化思想深刻影響著中國古代政府審計體制的選擇。就中國文化思想而言，對審計體制影響最深刻的主要是古代的集權(quán)論和人治論。在中國古代封建王朝中，在集權(quán)論影響下，政治體制以中央集權(quán)制為核心，政府審計制度設(shè)置是為了維護中央集權(quán)的需要，審計體制的選擇也主要考慮作為強勢相關(guān)者的統(tǒng)治者的實際需要，弱勢利益相關(guān)者的權(quán)益保護訴求并沒有得到合理體現(xiàn)，政府審計機構(gòu)直接為最高統(tǒng)治者服務(wù)。所以，在中國審計發(fā)展的漫長歷史長河里，常常出現(xiàn)中央政府越集權(quán)，審計制度越完善的現(xiàn)象，表現(xiàn)出與西方國家迥然不同的發(fā)展方向。同樣，在人治論的影響下，“人治”常常與“國治”相聯(lián)系，人治論為中國古代封建專制制度服務(wù)。因此，中國古代考核官吏財政經(jīng)濟方面的治績與行政監(jiān)察職能緊密結(jié)合，審計與監(jiān)察相結(jié)合的形式歷時最久，幾乎貫穿中國封建社會的始終，并影響著近代中華民國審計體制，體現(xiàn)出中國古代政府審計的主要思想和價值取向。新中國成立之初，人們思想上還沒有完全完成從人治觀念到法治思想的轉(zhuǎn)變，沒有完成從集權(quán)到民主的過渡，強調(diào)的是無產(chǎn)階級政黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)和中央集權(quán)。審計機關(guān)設(shè)置問題上也體現(xiàn)出這幾種思想之間的博弈較量。最初在審計機關(guān)設(shè)置問題上就存在兩種意見：設(shè)在政府還是設(shè)在人大。設(shè)在政府實際上是為了強化政府的行政權(quán)力，尋求政府領(lǐng)導(dǎo)的支持，是集權(quán)與人治論的一個體現(xiàn)；設(shè)在人大實際上是為了制約和監(jiān)督政府行政權(quán)力，是民主與法治論的一個體現(xiàn)。西方思想與我國迥然不同，其根源于古希臘柏拉圖和亞里士多德等思想家的理論，后在近代洛克、盧梭和孟德斯鳩等人的理論中得以形成和完善，主要體現(xiàn)在人性自然論、人民主權(quán)論、法治論、分權(quán)論和道德法律論等方面。一方面，分權(quán)論制約著西方的政治制度，因此，西方國家在審計機關(guān)設(shè)置上的普遍做法是將審計機關(guān)獨立設(shè)置，即將審計機關(guān)設(shè)置在政府體制之外。無論是以英國和美國為代表的立法型審計機關(guān)，還是以法國和西班牙為代表的司法型審計機關(guān)，或者以德國和日本為代表的獨立型審計機關(guān)，均是如此。這樣，審計制度就演變成政治制度中實現(xiàn)分權(quán)與制衡機制不可或缺的方式之一。所以，西方國家審計機關(guān)的獨立設(shè)置實際上反映出西方國家的審計體制具有與其政治制度相一致的本質(zhì)特征；另一方面，如果說人民主權(quán)論影響憲法和國家宗旨的確立，那么如果把分權(quán)體制看作是維護和實現(xiàn)人民主權(quán)的設(shè)置，則審計機關(guān)的設(shè)置同樣就應(yīng)該與有利于維護和實現(xiàn)人民主權(quán)的方向保持一致[21].

　　歷史傳統(tǒng)持續(xù)地、潛移默化地影響著一個國家對政府審計體制的選擇。中國幾千年的歷史上，封建統(tǒng)治者的主流思想歷來都是崇尚集權(quán)的，“朕即是國家”，不允許任何對中央政府分權(quán)與制衡的觀念和行為出現(xiàn)。中國歷史上的政府審計就是為了強化中央集權(quán)的需要而設(shè)立的，從來沒有脫離出最高統(tǒng)治者和政府系統(tǒng)控制之外。例如，在中國古代政府審計成立之初的西周時代，審計就“內(nèi)生”于統(tǒng)治者加強財政財務(wù)管理的需要；新中國成立審計機關(guān)也是政府維護財經(jīng)秩序的需要。這種內(nèi)生性決定了新中國政府審計成立之初就離不開對政府的依賴，審計工作的重心離不開財政財務(wù)收支。經(jīng)濟學(xué)已經(jīng)證明歷史是重要的，路徑依賴的特性可能會導(dǎo)致低效制度的均衡的長期存在。因為即使制度均衡是低效的甚至是無效的，但是放棄它的成本卻非常高昂，從而使低效制度均衡長期存留于許多發(fā)展中國家而無法產(chǎn)生帕累托最優(yōu)的制度變遷。不過，制度變遷的路徑依賴特征并不是單純的歷史決定論，沿著路徑依賴的每一階段都有政治和經(jīng)濟上的選擇，只是由于路徑依賴的特性，它會使得選擇集合變窄，在沒有外部壓力和內(nèi)部危機時，變革它的成本會高昂到足以阻止變革本身。這就不難理解在理論界對改革中國政府審計體制的呼聲很高的情況下，為什么審計署堅持認為體制改革是一項復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，一直比較強調(diào)現(xiàn)行審計制度的優(yōu)勢和成績，更關(guān)注在現(xiàn)有體制下如何充分發(fā)揮審計監(jiān)督作用問題。選擇政府審計隸屬于政府的模式，是由中國政治制度和歷史傳統(tǒng)共同決定的，不是新中國的政治家們盲目設(shè)計的結(jié)果，而是他們深刻洞悉歷史和現(xiàn)實，代表政府審計利益相關(guān)者共同選擇結(jié)果所作出的正確決策。

　　四、研究結(jié)論與重要啟示

　?。ㄒ唬┱沃贫群蜌v史傳統(tǒng)深刻影響著政府審計體制的選擇。一般說來，在政治制度和歷史傳統(tǒng)沒有發(fā)生重大變革的前提下，政府審計體制也不會發(fā)生重大變遷；如果超越政治制度和歷史傳統(tǒng)的約束，在條件不成熟情況下，過早地人為變革審計體制安排只能給審計工作帶來被動，影響審計事業(yè)發(fā)展，不利于社會公眾利益沖突的有效協(xié)調(diào)與保護。

　?。ǘ┈F(xiàn)行中國政府審計體制是特定歷史條件下符合中國政治制度和歷史傳統(tǒng)的雙重約束下的正確選擇，并在實踐中發(fā)揮了重要作用。目前，中國政治體制改革還沒有完全到位，歷史傳統(tǒng)的深刻影響短期內(nèi)難以消除，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，現(xiàn)行審計體制的作用與效率還有進一步發(fā)揮的空間。改革中國政府審計體制是一項系統(tǒng)工程，現(xiàn)階段改革的時機還不成熟。因此，應(yīng)將對政府審計制度安排的充分關(guān)注放在現(xiàn)行體制下如何加強和改進審計工作，全面履行審計職責(zé)，進一步發(fā)揮審計監(jiān)督作用。

　?。ㄈ╇S著政治體制改革的深入，民主法制建設(shè)的完善，中國政府審計體制在未來會呈現(xiàn)變革趨勢。在政治體制和歷史傳統(tǒng)發(fā)生變革的雙重影響下，中國政府審計體制將向“監(jiān)審合一”的模式發(fā)展。因此，我們認為，在中國現(xiàn)行政府框架內(nèi)，整合審計和監(jiān)察部門力量，建立審計監(jiān)察院，并提高其行政級別，是符合中國政治制度和歷史傳統(tǒng)的審計體制改革方向。

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