《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃》）全面闡述了在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中建立社會主義新農(nóng)村的各項規(guī)劃，明確了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、改善農(nóng)村面貌、培養(yǎng)新型農(nóng)民、增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入、深化農(nóng)村改革的各項任務。這是繼2005年12月中共中央、國務院《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》（以下簡稱《意見》）明確各級黨委和政府在新農(nóng)村建設中的具體任務以后，將新農(nóng)村建設確定為全國人民新時期的歷史任務。審計機關(guān)作為政府組成部門之一，一直都重視農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民（以下簡稱“三農(nóng)”）問題，并開展了大量審計工作。在新農(nóng)村建設歷史任務中，審計機關(guān)同樣肩負著重要的使命。

　　審計機關(guān)積極配合國家“三農(nóng)”政策以及影響“三農(nóng)”問題的重大經(jīng)濟決策的落實，明確工作思路，抓住審計重點與主要目標，有能力也能夠為新農(nóng)村建設更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)審計的作用。根據(jù)《規(guī)劃》和《意見》所明確的新農(nóng)村建設的各項具體任務，審計機關(guān)應當確立以下工作思路。

　　一、職責上要抓住審計重點

　　圍繞《規(guī)劃》、《意見》所確定的新農(nóng)村建設任務，一些關(guān)于解決“三農(nóng)”問題的政策將陸續(xù)制定頒布。適應這種要求，審計機關(guān)應當抓住以下審計重點與范圍，推進新農(nóng)村建設：

　　一是農(nóng)業(yè)投入方面要緊抓財政支農(nóng)資金審計。新農(nóng)村建設中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，促進建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制是一項重要任務。對此，審計機關(guān)要關(guān)注農(nóng)業(yè)投入，要加強財政支農(nóng)資金審計，促進擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。審計機關(guān)要了解財政支農(nóng)資金增量問題，關(guān)注其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金使用；要關(guān)注國家對農(nóng)村的基礎設施建設投入。

　　二是農(nóng)業(yè)發(fā)展方面要繼續(xù)開展糧農(nóng)生產(chǎn)資金及相關(guān)補貼審計。新農(nóng)村建設中，各級黨委和政府要推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，強化社會主義新農(nóng)村建設的產(chǎn)業(yè)支撐。為此，審計機關(guān)要加強糧食資金審計，監(jiān)督重點糧食品種最低收購價政策，關(guān)注對糧食主產(chǎn)縣的獎勵政策是否得到落實，以及中央財政對糧食主產(chǎn)縣的獎勵資金是否有效使用。為促進農(nóng)民持續(xù)增收，夯實社會主義新農(nóng)村建設的經(jīng)濟基礎，審計機關(guān)還要繼續(xù)關(guān)注對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的直接補貼政策，從促進資金管理的角度促進國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民支持保護體系的建立和健全；要促進對農(nóng)民實行退耕還林補貼等政策的貫徹落實；要關(guān)注種糧直接補貼，增加良種補貼和農(nóng)機具購置補貼的到位情況。

　　三是農(nóng)村發(fā)展方面要全面關(guān)注各項農(nóng)村社會事業(yè)相關(guān)資金審計。加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，培養(yǎng)推進社會主義新農(nóng)村建設的新型農(nóng)民也是新農(nóng)村建設的任務之一。審計機關(guān)要從農(nóng)村社會事業(yè)的多方面開展工作。應當說，審計機關(guān)以前對這些工作關(guān)注較少。農(nóng)村義務教育方面，審計機關(guān)應關(guān)注農(nóng)村義務教育階段學生全部免除學雜費，對其中的貧困家庭學生免費提供課本和補助寄宿生生活費政策的貫徹與落實；繼續(xù)實施國家西部地區(qū)“兩基攻堅”工程和農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程的資金管理與使用；農(nóng)村中小學公用經(jīng)費的保障水平；以及農(nóng)村學校收費，進一步減輕農(nóng)民教育負擔等問題。農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)方面，審計機關(guān)要關(guān)注積極推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點工作，促進中央和地方財政較大幅度提高補助標準的貫徹落實。農(nóng)村文化事業(yè)方面，審計機關(guān)要關(guān)注各級財政增加對農(nóng)村文化發(fā)展的投入問題；縣文化館、圖書館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、村文化室等公共文化設施的建設問題。農(nóng)村社會保障制度方面，審計機關(guān)要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，逐步加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設投入的審計監(jiān)督；要關(guān)注完善農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、特困戶生活救助、災民補助等社會救助體系相關(guān)的財政資金管理。

　　四是農(nóng)村體制改革方面要深入開展農(nóng)村稅費與農(nóng)村金融相關(guān)專項審計調(diào)查。在全面深化農(nóng)村改革，健全社會主義新農(nóng)村建設的體制保障方面，審計機關(guān)的農(nóng)業(yè)審計工作主要有以下任務：在進一步深化以農(nóng)村稅費改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革方面，要關(guān)注農(nóng)村義務教育體制改革；關(guān)注各級政府財政分級投入、經(jīng)費穩(wěn)定增長、管理以縣為主的農(nóng)村義務教育管理體制是否建立和怎樣完善；關(guān)注農(nóng)村學校財務制度改革；關(guān)注“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”財政管理方式改革；關(guān)注鄉(xiāng)村債務的清理；關(guān)注國有農(nóng)場稅費改革。在加快推進農(nóng)村金融改革的作用方面，要關(guān)注農(nóng)村信用社改革試點，促進完善治理結(jié)構(gòu)和運行機制；關(guān)注縣域內(nèi)各金融機構(gòu)一定比例的新增存款投放當?shù)?，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展；郵政儲蓄資金的管理；關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行職能定位調(diào)整中的資金管理；關(guān)注農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)貸款抵押擔保中可能出現(xiàn)的問題。

　　二、目標上要關(guān)注資金使用與管理效益

　　在新農(nóng)村建設中，審計工作的重要職責是促進各項“三農(nóng)”政策的落實。農(nóng)業(yè)資金的使用與管理作為“三農(nóng)”政策的重要內(nèi)容，評價其使用與管理效益必然是農(nóng)業(yè)審計的主要目標。這個目標的實現(xiàn)結(jié)果是農(nóng)業(yè)管理部門了解和解決“三農(nóng)”問題的重要參考，其實現(xiàn)程度是衡量審計工作促進“三農(nóng)”政策落實情況的重要標志。

　　由于農(nóng)業(yè)審計所涉及的中央財政資金、地方財政資金、銀行貸款或貼息等資金使用分散，管理部門多，撥付途徑長，對相關(guān)資金使用效益的審計是一項復雜的工作。審計機關(guān)應緊緊抓住項目和資金兩條主線，從立項、資金撥付、管理和使用等環(huán)節(jié)進行審計，重點查處和反映由于決策失誤、管理不善造成的嚴重損失浪費問題。具體說，審計機關(guān)應分析農(nóng)業(yè)資金調(diào)控和管理的有效性，監(jiān)督有資金安排分配權(quán)力的部門，按照批準數(shù)額向計劃內(nèi)項目分配資金，不得層層截留抵扣，不得向計劃外項目分配資金；監(jiān)督資金使用單位，厲行節(jié)約，加強管理；促使有關(guān)部門進一步加大各項資金整合力度，提高資金使用效率；督促有關(guān)部門加強農(nóng)民教育，確實將國家安排的資金用于指定的項目，保證實現(xiàn)項目目標。

　　三、手段上要強調(diào)審計與專項審計調(diào)查相結(jié)合

　　《意見》指出，解決好“三農(nóng)”問題仍然是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中重大而艱巨的歷史任務，當前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展仍然處在艱難的爬坡階段，農(nóng)業(yè)基礎設施脆弱、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的矛盾依然突出。這表明影響新農(nóng)村建設的“三農(nóng)”問題涉及面廣，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村問題相互交織、相互影響。為解決這些問題，《規(guī)劃》和《意見》從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，促進農(nóng)民持續(xù)增收，加強農(nóng)村基礎設施建設，加快發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)，全面深化農(nóng)村改革，加強農(nóng)村民主政治建設，切實加強領(lǐng)導等多方面，闡述各級黨委和政府在新農(nóng)村建設中的任務。從這些情況看，審計機關(guān)單純從查錯糾弊的角度開展農(nóng)業(yè)審計，單純從某一方面對“三農(nóng)”問題所涉及的資金進行審計，不利于厘清“三農(nóng)”問題的相互關(guān)系，發(fā)現(xiàn)問題形成的真正根源，從根本上發(fā)現(xiàn)和解決問題。

　　專項審計調(diào)查是審計機關(guān)運用審計的方式，對與財政收支有關(guān)的事項，向地方政府有關(guān)部門、單位和個人進行的專門調(diào)查活動。對“三農(nóng)”問題，審計機關(guān)在開展重點審計工作的同時，重視運用專項審計調(diào)查手段，從宏觀著眼，從更大范圍入手，進行調(diào)查，通過對眾多相關(guān)部門、單位和個人的調(diào)查，了解影響“三農(nóng)”政策與決策的重要方面，及“三農(nóng)”政策法規(guī)執(zhí)行中存在的問題和重大決策的落實情況，有利于審計機關(guān)從宏觀層面了解“三農(nóng)”問題中的復雜關(guān)系，找準關(guān)鍵問題，提出審計建議，促進宏觀農(nóng)村經(jīng)濟政策貫徹落實。

　　四、管理上要加強審計機關(guān)的協(xié)作

　　從審計機關(guān)成立以來所開展的農(nóng)業(yè)審計來看，多數(shù)涉農(nóng)政策相關(guān)資金的審計是在審計署的組織下由全國審計機關(guān)共同實施的。其原因：一是這些政策事關(guān)“三農(nóng)”全局，適用范圍很廣，相關(guān)資金分布在不同的部門單位，分屬于不同審計機關(guān)的審計管轄范圍。例如糧食企業(yè)財務掛賬、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)相關(guān)資金就分布在不同的部門、單位，按照審計管轄權(quán)限的劃分，這些資金應當是不同審計機關(guān)的審計監(jiān)督范圍，必須由相關(guān)審計機關(guān)實施審計監(jiān)督。二是這些政策所涉及相關(guān)資金分屬不同部門、單位使用與管理，相關(guān)各級審計機關(guān)共同實施審計監(jiān)督，才能夠全面了解相關(guān)資金的使用效益與管理狀況，以及相關(guān)政策落實情況，從而提升審計成果的質(zhì)量，最大限度發(fā)揮審計的作用。

　　圍繞新農(nóng)村建設，加強各級審計機關(guān)的協(xié)作對于發(fā)揮農(nóng)業(yè)審計的作用具有特殊意義。一是《規(guī)劃》和《意見》關(guān)于新農(nóng)村建設的歷史任務以及關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的根本要求，是在以科學發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局的背景下提出的，加強各級審計機關(guān)的協(xié)作，有利于促進和諧農(nóng)村建設。對審計機關(guān)而言，“三農(nóng)”問題所涉資金的使用具有多方面目的，同時，資金使用范圍也很廣泛，涉及眾多“三農(nóng)”相關(guān)部門、單位和地域。審計機關(guān)如果僅僅對某一部門單位、某一地域、某一方面予以關(guān)注，解決局部問題，實現(xiàn)局部發(fā)展，無法實現(xiàn)構(gòu)建和諧農(nóng)村的整體目標。二是新農(nóng)村建設的每一項具體任務都是從全局上把握“三農(nóng)”問題，從整體上提出新農(nóng)村建設方案，審計機關(guān)因此也只能從整體上才能把握住相關(guān)資金的使用效益與管理目標。例如《規(guī)劃》和《意見》提出要促進擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制，審計機關(guān)如果僅僅著眼于查處某一部門、單位，某一地域范圍的財政支農(nóng)資金使用與管理中存在的問題，對于促進公共財政覆蓋農(nóng)村范圍的擴大以及財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制的建立這些目標而言，是遠遠不夠的。再如在農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)方面，《規(guī)劃》和《意見》提出要積極推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點工作，促進中央和地方財政較大幅度提高補助標準。這意味著農(nóng)村合作醫(yī)療制度必須在廣大農(nóng)村得到普遍推行，這項任務才得以完成，具有普遍意義。對某一審計機關(guān)而言，就某個體上是否查出問題并不代表農(nóng)村合作醫(yī)療制度是否成功。只有全國各級審計機關(guān)對所屬審計管轄范圍內(nèi)的相關(guān)問題同時進行關(guān)注，并形成一致意見，審計機關(guān)才能對該制度的情況作出正確的評價，提出適當?shù)慕ㄗh。