[摘要]本文探討了中國現(xiàn)階段的審計績效衡量指標(biāo)體系，介紹了美國審計的績效衡量指標(biāo)。在比較研究中美審計績效指標(biāo)方面的主要差異的基礎(chǔ)上，提出建立與目前中國國家審計績效指標(biāo)體系相銜接的“成本效益比”綜合指標(biāo)。

　　[關(guān)鍵詞]中美國家審計績效；比較研究；中國指標(biāo)體系；美國指標(biāo)體系；成本效益比

　　黨的十六屆三中全會提出“建立預(yù)算績效評價體系”，中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求“推進(jìn)財政資金使用績效評估工作”，這就要求中國審計不斷地學(xué)習(xí)和借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，并結(jié)合中國具體情況，在實踐中不斷反復(fù)地探索出一套能夠反映和促進(jìn)中國現(xiàn)階段審計事業(yè)的績效評價指標(biāo)體系。其主要方向在于改革中國目前以傳統(tǒng)合法性審計為主的審計機關(guān)績效衡量指標(biāo)，引入基于效益性審計的績效衡量指標(biāo)，構(gòu)筑以合法性審計和效益性審計并重的審計績效評價指標(biāo)體系；并且要逐步開展運用“成本效益比”這種理念和技術(shù)來評估作為公共服務(wù)機構(gòu)之一的審計機關(guān)的績效。為了更好地促進(jìn)這項工作的開展，本文擬比較研究中美兩國的國家審計績效定量評價指標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上提出中國應(yīng)建立的具有中國特色的成本效益綜合指標(biāo)。

　　一、中國現(xiàn)階段的審計績效衡量指標(biāo)體系

　　在中國，對國家審計績效評價指標(biāo)的專門研究少之又少，系統(tǒng)的理論總結(jié)更是寥若晨星。2003年，審計署辦公廳曾經(jīng)在審計署網(wǎng)站上公布了一個稱為“業(yè)務(wù)績效”的網(wǎng)頁，這是目前人們所能找到的專門總結(jié)“審計業(yè)務(wù)績效”的唯一一份文獻(xiàn)。另外，《中國審計》2003年刊登了一系列介紹各個地方審計機關(guān)和審計署派出機構(gòu)的文章，其中每一篇文章的“數(shù)字看審計”部分都對審計單位數(shù)、查出違紀(jì)違規(guī)金額、審計信息編報與被采用情況、各類工作獲獎情況等數(shù)字及相關(guān)圖表進(jìn)行了介紹。綜合上述審計署文獻(xiàn)和來自基層的第一手原始資料，中國現(xiàn)階段的審計績效衡量指標(biāo)體系可以歸納如下：

　?。ㄒ唬徲媶挝粩?shù)和審計項目數(shù)：可進(jìn)一步按照不同的審計對象細(xì)分。例如，“每年審計的單位數(shù)由1983年的1200多個增加到2001年的14萬多個”：“全國共完成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目5.7萬個，審計黨政領(lǐng)導(dǎo)干部4.2萬名，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員1.5萬名”。更詳細(xì)的指標(biāo)還有按照審計類別分類的審計單位數(shù)的審計項目數(shù)，不同的審計對象包括：預(yù)算執(zhí)行、財政決算、金融、固定資產(chǎn)投資、企業(yè)、行政事業(yè)、國外貸款援助項目和農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保資金等。

　?。ǘ┎槌鲞`規(guī)違紀(jì)金額：可進(jìn)一步按照不同的審計對象細(xì)分。例如“全國各級審計機關(guān)通過預(yù)算執(zhí)行審計查出違規(guī)問題金額2007億元”?！敖ㄞk15年來，濟(jì)南特派辦查出違規(guī)問題金額568.33億元?！?/p>

　?。ㄈ徲嫑Q定的數(shù)量和金額：包括應(yīng)上繳財政、已上繳財政、應(yīng)減少財政撥款和補貼、應(yīng)追還侵占挪用資金、罰款金額等指標(biāo)。例如，“審計處理后，已上繳財政392億元”。審計決定是指審計機關(guān)依據(jù)《中華人民共和國審計法》對被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為進(jìn)行的處理、處罰決定。

　　（四）審計移送的數(shù)量和金額，包括：受黨紀(jì)政紀(jì)處分（個）、調(diào)查單位（個）等指標(biāo)。審計移送是指審計機關(guān)對審計發(fā)現(xiàn)的依法應(yīng)當(dāng)由其他有關(guān)部門糾正、處理、處罰或者追究有關(guān)責(zé)任人員行政責(zé)任、刑事責(zé)任而將審計事項移交相關(guān)部門的處理決定。例如，“審計后，干部管理部門參照審計結(jié)果，撤職200人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分470人，移送紀(jì)檢監(jiān)察和司法機關(guān)處理1010人”。

　?。ㄎ澹徲嬓畔⒕巿笈c被采用情況，可細(xì)化為：審計簡報、中辦采用、國辦采用、審計要情、署重要信息條目、署審計報告、報刊宣傳、黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人批示。例如，“15年來，向?qū)徲嬍鹛峤桓黝悓徲嬓畔?751篇，被黨中央、國務(wù)院和審計署采用1080篇（次），被黨和國家領(lǐng)導(dǎo)同志批示56篇（次）”。

　?。┎槌鰮p失浪費金額。例如“審計查出損失浪費金額54.13億元”。

　?。ㄆ撸┐龠M(jìn)提高經(jīng)濟(jì)效益。例如“促進(jìn)企業(yè)提高經(jīng)濟(jì)效益211億元”。

　?。ò耍└黝惈@獎情況，這是表示審計績效的一個外部評價指標(biāo)。各類獲獎情況五花八門，獲獎原因和頒獎單位多種多樣，難以一一盡述，但按照獲獎對象則仍有蹤跡可循，可以分為審計機關(guān)獲獎、審計機關(guān)下屬機構(gòu)獲獎、審計機關(guān)工作人員獲獎和審計項目獲獎。

　　二、美國審計的績效衡量指標(biāo)

　?。ㄒ唬┛偫ㄖ笜?biāo)———成本效益比

　　雖然美國會計總署在其《2003年年度績效和責(zé)任報告》“總署成果”部分“總署對年度績效指標(biāo)及目標(biāo)的總結(jié)”的表格中沒有專項列出“成本效益比”這個評價其績效年度的總括指標(biāo)，但是在同一份報告的不同地方卻指出了“2003年度GAO為美國納稅人帶來了可以貨幣計量的財務(wù)效益354億美元，納稅人的投資與收益比為1∶78，這一比例不包括GAO為美國納稅人帶來的不可用貨幣計量的其他效益。”事實上，我們認(rèn)為“成本效益比”指標(biāo)是美國會計總署業(yè)績評價的首要指標(biāo)和總括指標(biāo)，7項具體的績效衡量指標(biāo)從屬于和服從于這一總括指標(biāo)；如果美國會計總署運作的成本超過了其效益，那么其存在的可能性就會受到質(zhì)疑。

　?。ǘ?項具體指標(biāo)

　　在“成本效益比”這個總括指標(biāo)之下，美國會計總署（GAO）設(shè)立了7項衡量指標(biāo)來評估其工作績效，分別是財務(wù)效益、其他效益、過去提出建議的實施情況、含建議的審計作品、各類證詞和及時性。這7項指標(biāo)全部是量化指標(biāo)，其中“財務(wù)效益”更是以貨幣加以計量，而其他指標(biāo)則大都以相關(guān)數(shù)量指標(biāo)（例如百分比）加以衡量。

　　美國會計總署將“財務(wù)效益”和“其他效益”分為三類。第一類是有關(guān)政府機構(gòu)根據(jù)GAO信息而提高了公眾服務(wù)所帶來的“財務(wù)效益”和“其他效益”；第二類是GAO向國會提供信息而導(dǎo)致了法律或法規(guī)的改變所帶來的“財務(wù)效益”和“其他效益”；第三類由于GAO工作促進(jìn)了政府機構(gòu)核心業(yè)務(wù)流程的改善以及政府范圍內(nèi)的管理改革所帶來的“財務(wù)效益”和“其他效益”。“財務(wù)效益”與“其他效益”的區(qū)別在于“財務(wù)效益”可以貨幣來計量，而“其他效益”難以用貨幣來計量，這些難以用貨幣計量的活動形式多種多樣，包括諸如信息系統(tǒng)技術(shù)的安全化和各州兒童福利機構(gòu)的業(yè)績改善等分布廣泛的各類事項。其中“財務(wù)效益”由三個來源構(gòu)成，它們分別形成于：當(dāng)美國會計總署的工作促進(jìn)了國會和行政部門采取行動，而（1）降低了各項聯(lián)邦計劃或活動的年度營運費用；（2）減少了各項跨期項目成本或各項補助津貼支出；（3）提高從債務(wù)收回、資產(chǎn)出售、稅法改變和用戶收費等項目中得到的收益。美國會計總署為報告“凈財務(wù)效益”可靠性和穩(wěn)健性建立了一整套的政策和程序。全部項目以凈現(xiàn)值計算。所有用于財務(wù)效益估計的資料來源于獨立的第三方。

　　三、中美在審計績效指標(biāo)方面的主要差異

　?。ㄒ唬┟绹鴷嬁偸鹪谠u價自身績效時，十分重視以成本效益比來考核其行政效率

　　美國會計總署將“成本效益比”作為統(tǒng)領(lǐng)其他7項具體指標(biāo)的首要指標(biāo)和總括指標(biāo)。無獨有偶，英國審計署在報告其績效時也開門見山地指出“英國審計署過去三年共為納稅人節(jié)約了14億英鎊的支出。這也超出了審計署先前制定的目標(biāo)：即每支出1英鎊行政經(jīng)費，就要為國家節(jié)省8英鎊”。

　　中國目前幾乎不存在對政府部門的公共行政管理的效率評價。中國尚未建立政府會計制度，各級政府只是通過預(yù)算會計核算政府的預(yù)算收支，而不對收支和資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行核算；政府部門尚不能提供全面反映其收支的會計報表，所能提供的只是為滿足預(yù)算管理需要而編制的就單項資金所編制的單項預(yù)算收支報表。在這種條件下，如何能夠評價政府部門的效率呢？審計署作為一個政府部門，也存在同樣的問題。審計署將要推行的效益性審計促進(jìn)對其他政府部門的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果的評價，在這個過程中，審計機關(guān)也面臨著以成本效益比來評價自身績效的問題。

　　（二）中國審計機關(guān)的績效指標(biāo)主要是基于查出各類違紀(jì)違規(guī)違法的合法性審計，美國會計總署的績效指標(biāo)主要是基于政策評估的效益性審計

　　中國現(xiàn)階段審計績效指標(biāo)體系主要是以合法性審計為特色的，這與中國目前審計工作基本上仍處于以揭露違法違規(guī)為主要目標(biāo)是相適應(yīng)的。2003年，李金華審計長曾指出，中國“與國外審計相比……一是效益性審計尚未開展，審計內(nèi)容基本沒有超出財政財務(wù)收支真實合法的范疇”。在中國，效益性審計仍處于“積極探索”的階段，現(xiàn)階段中國國家審計的主要任務(wù)是揭露違法違規(guī)，并且“在任何情況下，查處違法違規(guī)問題和經(jīng)濟(jì)案件，都是審計機關(guān)的首要責(zé)任，是第一要務(wù)”。

　　美國會計總署的績效指標(biāo)是基于提高經(jīng)濟(jì)性、效率和效果為目標(biāo)的效益性審計的。美國會計總署已成為美國一個最大的專業(yè)政策評估機構(gòu)，“我們的工作目的是幫助國會和其他機構(gòu)不斷地提高政府的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果……傳統(tǒng)意義上的會計和審計在我們的所有工作中占不到25%的比例”“在美國、英國、日本等工業(yè)化國家，績效審計在政府審計業(yè)務(wù)中占有相當(dāng)大的比重，美國甚至達(dá)到80%以上”。在這種情形之下，美國會計總署的績效指標(biāo)基于效益性審計是順理成章的。

　?。ㄈ┲袊厣膶徲嬏幚頇?quán)所帶來的績效指標(biāo)差異

　　與美國和其他一些國家相比，中國國家審計有一顯著特色，那就是中國審計機關(guān)依法具有審計處理處罰權(quán)。其中，審計處理是指審計機關(guān)對違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為采取的糾正措施，審計處罰是指審計機關(guān)依法對違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為和違反《中華人民共和國審計法》的行為采取的處罰措施。因此，中國審計績效指標(biāo)就包括了應(yīng)上繳財政、已上繳財政、應(yīng)減少財政撥款和補貼、應(yīng)追還侵占挪用資金、罰款金額等美國所不具備的特色指標(biāo)。

　?。ㄋ模┢渌町?/STRONG>