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關于開展政府績效審計工作的思考

來源: 吳國萍 編輯: 2006/09/18 09:53:29  字體:

  「摘要」 政府績效審計在國外已經(jīng)有幾十年的歷史,在我國尚處于起步階段,面臨著許多難題。本文從闡述政府績效審計的特點、權限和目標入手,分析了在我國開展政府績效審計的必要性,并針對現(xiàn)階段亟待解決的幾個問題展開討論,提出了解決問題的具體辦法。

  「關鍵詞」 政府 績效審計 問題

  政府績效審計是最近幾十年世界各國政府審計發(fā)展的一個新趨勢。最早將績效審計引入到政府審計的是美國。二十世紀七十年代,隨著社會的發(fā)展,民主意識的增長,人民不僅要求一切取之于民的,必須用之于民,而且要求必須經(jīng)濟有效地用之于民,否則政府仍要負責。同時為了促成世界經(jīng)濟自由化和一體化,解決各種經(jīng)濟問題和社會問題,國家公共開支成倍增加、公營部門大批涌現(xiàn),促使人們要求提高公營部門支出的效益和明確支出的經(jīng)濟責任。隨后加拿大、澳大利亞、英國等許多國家都開展了旨在監(jiān)督政府公共資源使用績效的審計。1986年最高審計機關國際組織在第十二屆國際會議上將其統(tǒng)一稱為“績效審計”。

  一、績效審計的基本涵義和相關問題

  世界審計組織的審計準則將績效審計定義為“對被審計單位在履行職責時利用資源的經(jīng)濟性、效率性和有效性的審計”。績效審計從本質(zhì)上來講是一個依靠有效證據(jù)對被審計單位是否高效、有效地利用各種資源發(fā)表審計意見的過程。它關注的是對經(jīng)濟性、效率性和效果性的審計,一般包括以下三個內(nèi)容:一是根據(jù)健全的管理原則和實務以及管理政策對管理活動的經(jīng)濟性進行審計;二是對使用人力、財力和其他資源的效率進行審計,包括對信息系統(tǒng)、效益衡量指標和監(jiān)測安排以及被審計單位為糾正已發(fā)現(xiàn)缺陷而采取的程序的檢查;三是聯(lián)系被審計單位目標的實現(xiàn)情況對被審計單位業(yè)績的有效性進行審計,聯(lián)系期望效果對被審計單位活動的實際影響進行審計。

  (一)績效審計的特點

  與財務審計比較起來,績效審計具有靈活性、主觀性、多樣性和復雜性等特點??冃徲嫽旧喜皇苤朴诰唧w的要求和期望,在審計選題、審計目標、審計方法和審計意見等方面都相對比較靈活。績效審計范圍比較廣泛,允許并非常歡迎審計師做出判斷和解釋。績效審計的報告類別較多,這些報告一般包括更多的討論、分析和合理的論證,由此又決定了績效審計必須有廣泛的調(diào)查和評價方法可供選擇應用。在法定權限中,績效審計有權檢查所有政府活動,并對經(jīng)濟性、效率性和效果性進行披露,但是績效審計并不擁有已經(jīng)在社會審計部門通用的公認的審計形式,它既不是發(fā)表正式審計意見的常規(guī)審計,也不是對責任問題的檢查,它是由于不同需要、出于不同目的而產(chǎn)生的審計,它的根源在于公眾要求對政府事業(yè)單位和項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行獨立分析。當然,我們不能否認績效審計與財務審計之間的聯(lián)系,有時績效審計可能會包含傳統(tǒng)財務審計、合規(guī)性審計和正當性審計的概念。

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  在一個國家中,審計的權限一般由法律規(guī)定。審計權限確定了最高審計機關審計公共部門項目和機構的程度??冃徲嫷臋嘞抟话憔唧w說明最低的審計和報告要求,具體說明對審計師的要求,并為審計師提供開展審計工作和報告審計發(fā)現(xiàn)所需要的權力,相應地,審計師在開展審計時以審計權限為指導。目前世界上許多國家都把績效審計的權限寫入憲法或其他法律中。但各國的績效審計的權限又有著很大的差別,有些國家績效審計權限很大,審計機關可以檢查非常復雜的政府事業(yè)的效率性和效果性;有些國家績效審計的權限尚未涉及對政府項目政策依據(jù)的審查,因此在這些國家中績效審計并不質(zhì)詢政策目標的優(yōu)點,而是檢查這些政策的設計、執(zhí)行或效果。但有一點已經(jīng)被證實了,就是在憲法和法律中沒有規(guī)定審計機關開展績效審計的國家,目前也具有將績效審計作為財務審計或合規(guī)審計一部分的傾向。

  由于世界各國的法律不同,因此績效審計的目標也有很大的區(qū)別。但是目前得到世界各國認可的績效審計目標大體有如下幾個:一是為立法機構提供對被審計單位是否經(jīng)濟、高效或有效執(zhí)行有關政策進行獨立檢查服務;二是確定并分析政府項目在經(jīng)濟性、效率性和效果性方面存在的問題,以便幫助被審計單位或者政府部門整體改善經(jīng)濟性、效率性和效果性;三是對項目有意的、無意的、直接的、間接的影響進行報告,并對既定目標的實現(xiàn)程度、沒有實現(xiàn)的原因進行報告。另外,績效審計也為立法機構提供對行政部門所公布的業(yè)績指數(shù)或自我評價的有效性和可靠性進行獨立分析的服務。

  二、我國開展政府績效審計的必要性

  績效審計特殊的權限、目標和方法,決定了績效審計必然會發(fā)揮特殊的作用。首先,由于績效審計是對政府事業(yè)、項目、組織高效率、有成果地開展運作的程度進行的獨立檢查和評價,并且還要對經(jīng)濟性進行考慮,因此對政府活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性進行評價具有重要意義,有助于提高政府在管理方面的責任、洞察力和透明度。其次,由代表公眾利益、獨立開展審計的外部檢查人員對政府的實際情況進行檢查并對現(xiàn)行情況進行質(zhì)詢,出具可信的、重要的、有用的和可靠的信息,可以為增強政府活動的合法性和公眾的信任感做出貢獻。第三,由于績效審計不代表任何既得利益,而且和被審計單位沒有任何財務或其他形式的聯(lián)系,通過出具獨立評價意見,還可以對未來投資和活動提供決策依據(jù),直接或間接地為政府管理現(xiàn)代化作出貢獻。

  在《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》中明確提出,今后五年審計工作的主要任務之一就是要積極開展效益審計,雖然我國的效益審計與國外的績效審計在名稱上有所不同,但實質(zhì)內(nèi)容和根本目的是一樣的。目前,在我國開展政府績效審計具有著非常重要的意義。改革開放以來,我國經(jīng)濟出現(xiàn)了前所未有的高速增長,政府公共開支的規(guī)模不斷擴大。并且隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變,政府的職能也發(fā)生了根本性的變化,逐步從直接參與經(jīng)濟管理轉變?yōu)殚g接的宏觀控制,政府所擁有的公共資源日益增多,政府的公共經(jīng)濟責任也在加強。在這種情況下開展政府績效審計,第一,能為國家權力機關加強對政府的監(jiān)督提供服務;通過展示政府績效狀況,推動公眾對政府的監(jiān)督,從而推進社會主義政治體制改革,提高社會公眾對政府的信任。第二,政府績效審計通過對政府公共資源責任更深層次的評價與監(jiān)督,有利于政府將取之于民的資源更好地、更有效地用之于民,提高政府的管理效率。第三,有利于評價領導者的經(jīng)濟責任,對各級黨委和政府加強干部管理和監(jiān)督提供更為全面客觀的依據(jù)。第四,有利于打擊貪污腐敗現(xiàn)象、有效防止損失浪費,保護國有資產(chǎn)的安全與完整。

  三、開展政府績效審計需要解決的幾個問題

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  世界審計組織的審計準則提出,在法律和準則中明確績效審計的權限是非常重要的,旨在促進對政府項目效益和效果的績效審計,它的權限應該明確覆蓋整個國家預算,雖然績效審計不評價政治目標,但它指出了政策的后果,還可能確認并說明目標沖突所產(chǎn)生的缺點,如果沒有充分的法律支持,公布政府績效審計的結果可能會違法。因此需要特殊的規(guī)定對績效審計的條件進行具體的規(guī)定,如,從被審計單位以外的渠道獲取信息提供建議的權力、監(jiān)督政府政策和法律有效性的權利等。

  我國雖然從1983年成立之初就規(guī)定對國家的財政、財務收支的真實性、合法性和效益性進行審計,在1994年頒布的《審計法》中又作了進一步的明確,但是其中關于效益審計的規(guī)定相當籠統(tǒng)和粗略,不具有操作性,實際審計中的許多問題無法遵循。因此在我國開展政府績效審計,首先需要修改《審計法》及其實施條例,明確和強化績效審計監(jiān)督的法律地位,規(guī)定績效審計的種類,增強審計機關績效審計監(jiān)督權的效率和效果。二是在《審計法》等法律法規(guī)的基礎上,制定績效審計的一般準則、現(xiàn)場作業(yè)準則、報告準則等。三是借鑒世界審計組織績效審計指南、亞洲審計組織績效審計指南以及世界上發(fā)達國家績效審計的經(jīng)驗,結合中國經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際,盡快制定出我國自己的績效審計指南。通過上述工作,對政府績效審計的審計內(nèi)容、審計形式、審計組織、審計行為和審計報告等做出明確規(guī)定,完善我國效益審計的規(guī)范體系,為國家效益審計提供依據(jù)。

  (二)合理確定政府績效

  審計的目標在許多國家,政府績效審計的目的是評價并改善政府項目、中央政府和相關機構的運作,績效審計因此為政府和社會提供了在績效審計基礎上產(chǎn)生的信息。在我國現(xiàn)階段,開展政府績效審計的目的主要是對公共資源使用和管理的有效性進行檢查和評價。這里的有效性至少應當包括四個方面的內(nèi)容:一是經(jīng)濟性,即是否以最低的投入達到目標;二是效率性,即產(chǎn)出與投入之間的關系,包括以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的投入取得最大的產(chǎn)出;三是效果性,即目標的實現(xiàn)程度,在多大程度上達到了政策目標、經(jīng)營目標和預期結果;四是合規(guī)性,即對法律法規(guī)的遵循情況。

  在實際工作中,經(jīng)濟性、效率性和效果性都不是一個簡單的算術比,績效審計評價的經(jīng)濟性、效率性和效果性是要把計算出的算術比或實際結果與一定的標準或預期進行比較而得出的結論。三者又常常是交叉在一起的,雖然績效審計沒有必要對以上三個方面都得出結論,但審計人員如果孤立地檢查經(jīng)濟性和效率性,而不考慮效果性,審計工作所能發(fā)揮的作用是有限的。相反在審計效果性時,審計人員也可能希望考慮經(jīng)濟性和效果性的有關方面,如被審計單位、活動、項目、運作的成果和可能已經(jīng)取得的理想成果等,但是,為實現(xiàn)目標而應用的資源是否得到了經(jīng)濟高效的應用?同時在檢查效果性時,審計人員需要評價活動的成果或影響,因此以制度為基礎的方法就變得非常有用,審計人員需要對被審計活動、項目、單位的成果和影響獲得充分的實質(zhì)性的證據(jù)。在實際工作中很難將三者割裂開來。

 ?。ㄈ┡囵B(yǎng)和造就一批符合績效審計要求的績效審計人才

  績效審計是一種以信息為基礎的活動,專業(yè)價值在其中占據(jù)核心地位。每個從事績效審計的人員,都必須受過良好的教育。分析能力、創(chuàng)造性、接受能力、社交能力、個人品德、判斷能力、承受能力、良好的口頭與書面表達能力等,對于績效審計人員都是非常重要的。要成為一名績效審計師,必須滿足一些特別要求,如對適用于績效審計的方法和技術的了解;對政府組織、項目和職能的了解;清楚有效地進行書面和口頭交流的技能;具體審計項目所需要的專門知識,如統(tǒng)計學、電腦技術、工程學等。

  就我國目前審計隊伍現(xiàn)狀,符合績效審計要求的復合型人才并不多,審計隊伍人員相對老化,知識結構單一。要更好地開展政府績效審計必須在審計內(nèi)部培養(yǎng)和造就一批符合績效審計要求的績效審計人才。首先要創(chuàng)造一個能夠刺激并推動質(zhì)量改進的環(huán)境,使審計人員有機會發(fā)展技術和出具高質(zhì)量的成果。除要嚴格把好進人關外,還要把培訓審計人員制度化,以便使他們有效地開展工作,明確績效審計師和其他審計人員晉升的基礎;編制關于開展績效審計必須的手冊和書面指南、指導;了解審計隊伍已有的技能和經(jīng)驗現(xiàn)狀,合理使用現(xiàn)有審計資源,以便在履行應有責任的基礎上實現(xiàn)目標;經(jīng)常檢查審計內(nèi)部準則的效率和效果。審計機關能否擁有一批具有相應能力的恰當人員,可以說是政府績效審計的一個決定因素。

  (四)轉變觀念,確定政府績效審計的基本方法

  政府績效審計中有兩種區(qū)別很大的審計方法,即,以問題為重點的審計方法和以結果為重點的方法。二者的區(qū)別既涉及基本原則又涉及方法技術。以結果為重點的方法關注的主要問題是“被審計單位的效益如何?有關要求或目標有沒有達到”,在這種方法下,審計人員檢查被審計單位的業(yè)績,并將所發(fā)現(xiàn)的情況與既定目標進行比較,所發(fā)現(xiàn)的缺陷可能被確認為偏離了有關標準和規(guī)范,審計提出的建議就會以消除這些偏離為目標。以問題為重點的審計方法則主要關注問題的確認和分析,審計的主要任務是核對所述問題的存在性,并從不同角度分析其原因。它一般關心“所述問題是否存在?如果存在,如何理解這些問題?問題的原因是什么?”目的是就所述問題以及如何處理問題發(fā)送信息。在我國傳統(tǒng)的審計中,主要進行的是以問題為重點的審計,一直以來我們關注的都是被審計單位存在哪些問題,如何對這些問題進行處理處罰。這種審計是適應改革開放初期,社會經(jīng)濟秩序較為混亂那樣一種形勢而產(chǎn)生的審計方法。隨著改革開放的不斷深入,黨和國家越來越注重政策的執(zhí)行效果,在這種情況下,轉變傳統(tǒng)的審計方法,確定以結果為重點的方法,更能發(fā)揮政府績效審計的效能。

  主要參考文獻:

  《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》。邢俊芳、陳華、鄒傳華,2001,《最新國外績效審計》,中國審計出版社。

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