[摘　要]本文創(chuàng)新性地提出了政府責(zé)任審計的概念，并從六個重要方面界定了政府責(zé)任，建立了經(jīng)濟責(zé)任和非經(jīng)濟責(zé)任兩方面的審計監(jiān)督與審計評價標(biāo)準(zhǔn)，同時對確保政府責(zé)任審計的有效實施提出了四點建議。

　　[關(guān)鍵詞]政府責(zé)任；政府責(zé)任審計；評價標(biāo)準(zhǔn)；有效實施

　　一、從審計角度對政府責(zé)任的分類

　　政府責(zé)任，從廣義上看，是指政府能夠積極地對社會公民的需求作出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。從狹義的角度看，政府責(zé)任意味著政府及其公務(wù)人員違反法律規(guī)定的義務(wù)、違法行使職權(quán)時，所應(yīng)該承擔(dān)的否定性的法律后果[1].

　　政府責(zé)任的本質(zhì)是一種受托公共責(zé)任[2].政府的職能、權(quán)利和責(zé)任是互相聯(lián)系又互相對立的。政府職能本身就蘊含著相應(yīng)的政府責(zé)任，政府具有一定的職能，它也必須在政治、經(jīng)濟、社會、文化方面承擔(dān)一定的責(zé)任。政府運用其公共權(quán)力來執(zhí)行其公共職能，以實現(xiàn)和保護公共利益，政府的失職、越位與錯位、缺乏效率效益等問題都將使其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。下面將以政府職能、權(quán)力、責(zé)任的相互關(guān)系為基點，從審計的角度將政府責(zé)任分為經(jīng)濟責(zé)任和非經(jīng)濟責(zé)任兩大類，具體如下：

　?。ㄒ唬┙?jīng)濟責(zé)任：政府通過頒布政策、執(zhí)行法律法規(guī)、財政收支、道義勸告等權(quán)力來調(diào)整經(jīng)濟、分配收入、提供與管理公共品、保持國際收支平衡與匯率穩(wěn)定等。政府的經(jīng)濟職能主要包括：確保國民經(jīng)濟平衡發(fā)展的職能、改善收入分配職能、直接生產(chǎn)和提供公共物品彌補市場不足的職能、管理國有資產(chǎn)的職能、保護及合理開發(fā)利用自然資源職能、執(zhí)行國際經(jīng)濟政策職能等。這樣政府就在宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、公共財政管理、收入分配、公共品的提供與管理、自然資源管理、國際經(jīng)濟政策調(diào)整等方面有著相關(guān)經(jīng)濟責(zé)任。

　?。ǘ┓墙?jīng)濟責(zé)任按照其具體內(nèi)容可分為以下四個方面：

　　1.社會責(zé)任：實現(xiàn)公平與效率是政府社會管理的主要及重要工作，也是政府權(quán)力的重要體現(xiàn)。且政府社會職能可以分為：維持社會秩序職能、確保社會公平分配的職能、環(huán)境保護的職能、社會保障職能等。這樣政府的社會責(zé)任有如下幾個方面：完善市場競爭、保障就業(yè)、調(diào)節(jié)貧富差距、生態(tài)環(huán)境保護等方面。

　　2.政治責(zé)任：政府的決策和行為必須符合人民的意志，并且代表廣大人民群眾的根本利益，如果決策失誤、行為失當(dāng)而造成國家和人民群眾的利益受到重大損害，應(yīng)當(dāng)受到行政處罰；如果違反了法規(guī)，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律制裁。

　　3.文化責(zé)任：政府有權(quán)力保證文化事業(yè)的健康發(fā)展，抵制和打擊有害民眾心理、道德的不良文化以及阻礙健康文化發(fā)展的行為。在我國社會主義精神文明建設(shè)中，政府文化職能主要有：發(fā)展科學(xué)技術(shù)和教育職能、發(fā)展文學(xué)藝術(shù)和體育衛(wèi)生職能和加強社會主義道德建設(shè)的職能，清除沒有社會價值而有害的文化產(chǎn)品的職能等。政府的文化責(zé)任主要體現(xiàn)在：精神文明建設(shè)、科研扶持、教育事業(yè)發(fā)展、體育事業(yè)建設(shè)等方面。

　　4.道德責(zé)任：政府及其公務(wù)員在行使公共權(quán)力、從事公共事務(wù)管理時必須承擔(dān)道德上的責(zé)任。所謂道德上的責(zé)任，也就是指政府及其公務(wù)員雖然不違背憲法和法律，但如果行為明顯與社會公德和公序良俗相悖，就應(yīng)承擔(dān)的道德責(zé)任。

　　二、政府責(zé)任的幾個重要審計界定

　　審計人員明確了政府責(zé)任，才能進(jìn)一步對政府的責(zé)任歸屬進(jìn)行正確的界定，以形成審計意見的基礎(chǔ)。政府部門的公務(wù)人員是政府行為的實施者，他們是政府行為的責(zé)任人，社會應(yīng)該客觀地界定公務(wù)人員的各種責(zé)任，嚴(yán)格劃分責(zé)任界限。

　　我們認(rèn)為對政府及其公務(wù)人員所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)進(jìn)行如下區(qū)分：第一是前任責(zé)任與現(xiàn)任責(zé)任的區(qū)分。由于事物發(fā)展的延續(xù)性，前一任期的公務(wù)人員的活動必然對本任期的活動產(chǎn)生影響。在人員發(fā)生變動的情況下，責(zé)任區(qū)分就顯得非常重要。一般情況下，前任的努力或錯誤延伸到本期才產(chǎn)生結(jié)果的應(yīng)屬于前任的責(zé)任，在審計評價時應(yīng)區(qū)分前后任的責(zé)任。第二是個人責(zé)任與集體責(zé)任的區(qū)分。從現(xiàn)在我國政府部門的運作方式上看，行為主體可以是個人，也可以是集體。決策過程有領(lǐng)導(dǎo)個人決策與領(lǐng)導(dǎo)集體決策之分，審計人員必須區(qū)分個人責(zé)任與集體責(zé)任。第三是直接責(zé)任與間接責(zé)任的區(qū)分。在行使權(quán)力、發(fā)揮職能作用時，行為主體對結(jié)果都負(fù)有責(zé)任，不能簡單地處理為責(zé)任平攤或由某個人全部承擔(dān)。具體的行為主體只對某項工作的直接負(fù)責(zé)部分承擔(dān)直接責(zé)任，其他部分承擔(dān)間接責(zé)任或連帶責(zé)任。第四是主觀責(zé)任與客觀責(zé)任的區(qū)分。外部客觀因素變化與行為人態(tài)度需要在審計判斷中考慮。濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等主觀原因會帶來主觀責(zé)任；而國際形勢變化、國家政策調(diào)整、自然災(zāi)害等不可抗拒的外因會帶來客觀責(zé)任。第五是工作失誤與玩忽職守責(zé)任的區(qū)分。一般甚至重大的錯誤，和舞弊都有著本質(zhì)的區(qū)別，在審計評價和處理上都要區(qū)別對待。主要可以從兩個方面進(jìn)行衡量：一是看行為的性質(zhì)，二是看問題的結(jié)果。舞弊如果造成了重大后果， 就涉及很多法律問題，因此審計人員在面對錯誤和舞弊問題的性質(zhì)判斷時，一定要慎重，不可輕易下結(jié)論。最后是違規(guī)、違紀(jì)、違法和犯罪的責(zé)任的區(qū)分。審計過程中，遇到審計對象的違規(guī)、違紀(jì)、違法和犯罪等問題的處理是不一樣的。因而在審計評價中，一定要首先予以區(qū)分。對于有違規(guī)違紀(jì)行為的責(zé)任人要按照有關(guān)規(guī)定及時移送監(jiān)察機關(guān)或上級紀(jì)檢部門處理，有的情況可根據(jù)需要反映給被審計單位領(lǐng)導(dǎo)，對于涉嫌違法犯罪的要移交司法機關(guān)處理。

　　三、政府責(zé)任的審計監(jiān)督與評價

　?。ㄒ唬┱畬徲嫷默F(xiàn)狀

　　目前，我國開展的政府審計主要為財政財務(wù)審計和政府績效審計。政府受托公共責(zé)任的履行情況的考核由財務(wù)財政審計和政府績效審計共同實行監(jiān)督和控制，政府的受托公共財物責(zé)任與政府財務(wù)審計對應(yīng)，受托管理責(zé)任與政府績效審計對應(yīng)。其中政府績效審計作為一種對受托責(zé)任的深入考核方式，能夠?qū)φ?zé)任的有效履行起到監(jiān)督和控制作用[3]，推動政府更好地為全體人民服務(wù)，為社會的發(fā)展而工作。

　?。ǘ┱?zé)任審計的概念

　　現(xiàn)在的政府審計不僅強調(diào)政府財政財務(wù)收支的合規(guī)合法性，同時強調(diào)政府履行其責(zé)任的經(jīng)濟性、效率性和效果性，但是單一的財政財務(wù)審計或者政府績效審計都不能適應(yīng)政府責(zé)任審計的要求，二者的有機結(jié)合才能夠?qū)崿F(xiàn)對政府及其公務(wù)人員履行責(zé)任的有效監(jiān)督。政府責(zé)任審計是財政財務(wù)審計和政府績效審計的結(jié)合，政府責(zé)任是政府績效審計和財政財務(wù)審計的最終目標(biāo)。政府審計通過履行其審計職責(zé)來發(fā)揮作用，責(zé)任是現(xiàn)代審計必須關(guān)注的對象，財政財務(wù)審計和政府績效審計都是面向政府責(zé)任的監(jiān)督行為[4].

　　我們根據(jù)政府財政財務(wù)審計和政府績效審計的內(nèi)涵，對政府責(zé)任審計進(jìn)行如下界定：政府責(zé)任審計是國家審計機關(guān)和審計人員接受委托或者根據(jù)授權(quán)，依法對政府部門及其公務(wù)人員強制進(jìn)行的審查，通過對反映其權(quán)力使用與職能實現(xiàn)結(jié)果的經(jīng)濟及其非經(jīng)濟活動資料的審查，最終對其承擔(dān)責(zé)任的履行情況發(fā)表審計意見。政府責(zé)任審計的作用是對政府肩負(fù)的公共受托管理責(zé)任的有效履行情況進(jìn)行評價與鑒證。政府責(zé)任審計一方面可以監(jiān)督和控制政府履行職責(zé)的狀況，促進(jìn)其良性運轉(zhuǎn)；另一方面，可以為政府的宏觀決策和重大變動提供依據(jù)。

　?。ㄈ┱?zé)任的審計評價

　　政府責(zé)任的審計評價是對政府部門及其公務(wù)人員承擔(dān)的責(zé)任的履行情況作出一個結(jié)論性的意見，這就需要在把握審計評價原則的基礎(chǔ)上，科學(xué)地、恰當(dāng)?shù)亟⒇?zé)任評價標(biāo)準(zhǔn)。

　　1.把握審計評價原則

　　審計評價的結(jié)論是社會各界關(guān)注的焦點，要使審計評價的結(jié)論客觀、公正、科學(xué)，就要正確把握審計評價的原則。結(jié)合我國政府公共受托責(zé)任的特點和實際，政府責(zé)任的審計評價應(yīng)該遵循以下原則：（1）責(zé)權(quán)對立統(tǒng)一原則，政府責(zé)任與政府權(quán)力之間有著嚴(yán)格的對立統(tǒng)一關(guān)系，政府責(zé)任與政府權(quán)力首先是對立的關(guān)系，同時政府的責(zé)任又是由于政府享有的權(quán)力才產(chǎn)生的，評價時要注意權(quán)力和責(zé)任的對應(yīng)性；（2）客觀性原則，是指對政府責(zé)任的審計評價的依據(jù)和結(jié)論應(yīng)該建立在客觀事實的基礎(chǔ)上分析判斷是否有效履行其責(zé)任；（3）目的性原則，政府責(zé)任的審計評價首要關(guān)注的是政府部門制定的目標(biāo)的完成情況，審計評價必須圍繞一定的目的進(jìn)行；（4）重要性原則，政府責(zé)任審計的范圍廣，要求明確哪些事項對責(zé)任的履行有重要影響，突出評價重點；（5）合法性原則，要求評價的責(zé)任是符合國家憲法、審計法和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

　　2.建立審計評價標(biāo)準(zhǔn)

　　政府責(zé)任分為經(jīng)濟責(zé)任和非經(jīng)濟責(zé)任，政府責(zé)任審計要和財政財務(wù)審計、政府績效審計相結(jié)合，本文特綜合財政財務(wù)審計評價標(biāo)準(zhǔn)和政府績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)，從經(jīng)濟責(zé)任和非經(jīng)濟責(zé)任兩個方面建立政府責(zé)任審計評價標(biāo)準(zhǔn)。

　　政府非經(jīng)濟責(zé)任的審計評價可采用是非標(biāo)準(zhǔn)，評價政府是否恰當(dāng)執(zhí)行政策法規(guī)，執(zhí)行結(jié)果是否產(chǎn)生了好的效果。

　　對政府責(zé)任進(jìn)行審計評價時，由于政府所承擔(dān)的責(zé)任范圍廣，涉及面寬，復(fù)雜多樣，難以確定一個統(tǒng)一的審計評價標(biāo)準(zhǔn)，同時也很難形成一套具有普遍意義的評價指標(biāo)體系，總體上可分為定量和定性指標(biāo)。政府經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容具有可計量性，對經(jīng)濟責(zé)任的評價可運用定量指標(biāo)，對于非經(jīng)濟責(zé)任難以量化，一般可采用定性指標(biāo)，通過分析被審計單位或者項目的具體情況而定。政府經(jīng)濟責(zé)任和非經(jīng)濟責(zé)任評價指標(biāo)的綜合運用，其基本目標(biāo)是審查評價政府活動的合法性、合規(guī)性、真實性、經(jīng)濟性、效率性和效果性，在此基礎(chǔ)上，全面評價政府的管理水平。

　　3.確保政府責(zé)任審計的實施

　　對政府責(zé)任的審計不僅僅要對政府活動進(jìn)行監(jiān)督、控制、評價，提出審計意見，確保政府責(zé)任審計達(dá)到預(yù)期的目的。從目前中國實施政府責(zé)任審計的現(xiàn)狀，還需要從以下幾個方面創(chuàng)造更加良好的條件：（1）審計機關(guān)只能對審計出的問題進(jìn)行定性或作出相關(guān)的處理處罰，不能根除每年審查出的違法違規(guī)問題的深層次原因，這就需要及時出臺配套的執(zhí)法措施，確保審計執(zhí)行的效果；（2）目前傳統(tǒng)的行政型政府審計模式不符合政府責(zé)任審計的要求，應(yīng)該改變現(xiàn)有的審計模式，充分實現(xiàn)審計的獨立性，以保證有效發(fā)揮審計工作的監(jiān)督作用；（3）當(dāng)前我國審計人員的綜合素質(zhì)不強，知識結(jié)構(gòu)單一，需要加強多方面專業(yè)培訓(xùn)以及招收各種專業(yè)人才，培養(yǎng)一支適應(yīng)性強、綜合素質(zhì)高、知識結(jié)構(gòu)多元化的審計人才隊伍；（4）審計“關(guān)口”應(yīng)該前移，主要強調(diào)以任中審計為主，離任審計為輔，有利于實現(xiàn)審計的幫助和促進(jìn)作用，審計機關(guān)要特別注重對任中領(lǐng)導(dǎo)干部履行政府責(zé)任的評價。

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