隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開放的進(jìn)一步深入，審計環(huán)境已發(fā)生了深刻的變化，現(xiàn)行國家審計體制的弊端日漸顯露出來。本文試圖通過比較中美兩國不同的國家審計體制，希望可以從中得到啟示，以期為我國國家審計體制的改革提供一些可供借鑒的做法和經(jīng)驗(yàn)。

　　一、中美國家審計體制的比較

　　1、審計機(jī)關(guān)設(shè)置

　　我國的國家審計機(jī)關(guān)是依照1982年通過的《憲法》于1983年設(shè)立的。按照憲法規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計工作；縣級以上地方人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)，在本級政府和上一級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作。這一體制屬于行政型審計模式。

　　美國是立法模式國家審計的發(fā)展者。但從1800年到1920年這120年間，美國的國家審計部門一直屬于政府，即在美國財政部內(nèi)設(shè)首席審計官辦公室，負(fù)責(zé)政府審計工作。1921年頒布實(shí)施了《預(yù)算和會計法案》，根據(jù)該法案，在國會之下設(shè)置獨(dú)立的國家審計機(jī)構(gòu)——美國審計總署，同時撤消財政部的主計長和審計官，這兩項職能全部移交美國審計總署。

　　2、審計長任免

　　按照我國的法律規(guī)定，審計署審計長由國務(wù)院總理提名，全國人民代表大會決定人選，國家主席任免，任期與政府同屆。與美國相比，我國的審計機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人地位相對沒有那么高，任期也沒那么長，獨(dú)立性相對較弱。

　　美國審計總署的主計長具有獨(dú)特的地位。由國會提名，總統(tǒng)任命，任期為十五年，其退休時薪金不減。在任期內(nèi)，只有參、眾兩院聯(lián)合決議方可能使主計長被免職。由于獨(dú)特的地位和較長的任期，總統(tǒng)無法對其構(gòu)成威脅，從而有效地保證他獨(dú)立地開展工作。

　　3、審計范圍

　　當(dāng)前，我國國家審計機(jī)關(guān)的審計范圍和內(nèi)容主要包括依法對國務(wù)院各部門和地方人民政府及其各部門的財政收支，國有金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其他應(yīng)當(dāng)接受審計的財政收支、財務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行審計監(jiān)督?？梢?，基本上限于財政財務(wù)收支審計，很少涉及績效審計。李金華審計長在2003年全國審計工作會議上的報告中曾指出：效益審計是更高層次的審計目標(biāo)，是審計工作的發(fā)展方向。但由于我國效益性審計的內(nèi)容和審計標(biāo)準(zhǔn)不清楚，審計程序和審計方法不具體，致使效益審計在我國的發(fā)展處于很大程度的空白狀態(tài)。

　　根據(jù)立法所賦予的權(quán)限，美國審計總署于1972年制定了《政府機(jī)構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)審計準(zhǔn)則》，進(jìn)一步擴(kuò)大了國家審計的工作范圍。它包括三個部分：一是財務(wù)和合法性審計，二是經(jīng)濟(jì)和效率審計，三是計劃項目效果審計。這個審計準(zhǔn)則于1981年修訂后增加了內(nèi)容和補(bǔ)充說明。美國審計總署認(rèn)為：這個審計準(zhǔn)則是完美的，經(jīng)得起考驗(yàn)的，已被美國各級政府和會計界所公認(rèn)。同時，它對世界審計界也產(chǎn)生了巨大影響。

　　4、審計權(quán)限

　　具有一定的行政處理、處罰權(quán)是我國國家審計的一大特色。我國國家審計機(jī)關(guān)對違反國家規(guī)定的財政財務(wù)收支行為，需要依法予以處理、處罰的，可以在法定職權(quán)范圍內(nèi)做出審計決定或向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出處理、處罰意見。

　　美國審計總署擁有足夠的調(diào)查權(quán)，但在絕大多數(shù)情況下，對在審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，不能直接地或強(qiáng)制地采取控制行動，即沒有直接處理權(quán)，其權(quán)限僅限于檢查、評價和向國會報告。

　　5、審計結(jié)果

　　我國現(xiàn)行國家審計制度規(guī)定的審計結(jié)果的報告途徑是審計機(jī)關(guān)向政府匯報，政府將結(jié)果報全國人民代表大會審議，再告之社會公眾。但由于現(xiàn)行審計體制將審計機(jī)關(guān)定位在政府的職能部門，并隸屬于政府管理，國家審計實(shí)質(zhì)上是政府的“內(nèi)部審計”。同時，審計結(jié)果公示要經(jīng)政府同意，那么政府對公示的內(nèi)容就有選擇權(quán)和決定權(quán)，由此會使社會公眾可能處于信息嚴(yán)重不對稱的地位。

　　在美國，審計報告除國家安全因素限制外，一般都要向立法機(jī)關(guān)、公眾、媒體公開，審計結(jié)果的透明度很大。審計總署做出的審計結(jié)論和建議不具有法律上的約束力，只是把審計報告提交給國會，國會通過對不接受審計總署建議的撥款單位停止撥款或召開聽證會，發(fā)揮審計報告的作用。由于聽證會完全公開，便給被審計單位帶來巨大壓力。聽證會對推動審計建議的實(shí)施和強(qiáng)化美國國家審計的作用意義重大。

　　6、審計經(jīng)費(fèi)

　　我國《審計法》規(guī)定，審計機(jī)關(guān)履行審計責(zé)任所必需的經(jīng)費(fèi)由同級政府的財政保證。但由于審計機(jī)關(guān)與財政部門是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，審計經(jīng)費(fèi)由同級財政部門審批，勢必會影響并制約審計工作，難以保證審計機(jī)關(guān)對財政部門發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　在美國，審計總署獨(dú)立于使用公共資金、承擔(dān)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的行政當(dāng)局，經(jīng)費(fèi)由議會確定，直接向國家預(yù)算機(jī)關(guān)申請所需要的款項，并在自己的職責(zé)范圍內(nèi)使用預(yù)算撥款而不受政府控制和行政當(dāng)局的干預(yù)。

　　二、啟示及建議

　　行政型審計模式的優(yōu)勢是政府首長直接抓審計工作，有利于審計職能作用的發(fā)揮，審計以政府工作為中心，容易得到政府支持，以及審計成果轉(zhuǎn)換快，效率高。其弊端是獨(dú)立性不強(qiáng)、權(quán)威性不夠、審計范圍不全面、審計處理與執(zhí)行難度大、審計透明度低等。

　　立法型國家審計模式是現(xiàn)代國家審計的主流模式，這一模式最明顯的優(yōu)勢是獨(dú)立性很強(qiáng)。從上文兩種不同的審計模式比較中，我們已經(jīng)看到立法型審計模式的主要特征及優(yōu)勢所在。但任何審計體制的形成與發(fā)展都是在特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響下發(fā)生的。新中國審計制度產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代初，而如今，伴隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，民主與法治進(jìn)程的不斷進(jìn)步以及人民代表大會制度的日臻完善，國家審計體制改革已成為一種必然趨勢。

　　將立法型審計模式作為構(gòu)建我國新型審計體制的理想選擇，已被許多學(xué)者所認(rèn)可。我個人也認(rèn)為這是一種比較理想的模式。總結(jié)諸多學(xué)者的觀點(diǎn)，改革具體可從以下幾處入手：

　　1、調(diào)整審計隸屬關(guān)系，確保審計監(jiān)督獨(dú)立性。

　　將審計機(jī)關(guān)從政府行政隸屬關(guān)系中脫離出來，使其直接隸屬于人大。設(shè)立與國務(wù)院、最高人民法院及最高人民檢察院相平行的審計院，即“一府三院”制，向全國人民代表大會和全國人大常委會負(fù)責(zé)并報告工作；在地方各級人民代表大會下也相應(yīng)設(shè)立審計院，直接對地方各級人民代表大會負(fù)責(zé)。

　　2、績效審計與財務(wù)收支審計并重。

　　我國應(yīng)在初步建成的財政財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)上，把績效審計作為一種獨(dú)立的審計類型而不斷發(fā)展起來。同時，盡快完善績效審計的理論體系，在分配審計資源時，應(yīng)堅持績效審計和財務(wù)收支審計并重，以使我國的國家審計能夠更好地全方位地發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　3、建立和完善審計結(jié)果公示制度。

　　審計公示可以增強(qiáng)審計信息的透明度與老百姓的知情權(quán)，這項制度體現(xiàn)出審計為人民服務(wù)的思想。但要真正從形式和實(shí)質(zhì)上做好為人民服務(wù)，則應(yīng)該由直接代表人民利益的人大去駕馭審計監(jiān)督和審計公示，并向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)提出透明度方面的相關(guān)要求。同時，充分發(fā)揮新聞媒體在強(qiáng)化審計報告的約束力方面的作用。

　　4、改革審計經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報制度。

　　國家應(yīng)通過立法把審計經(jīng)費(fèi)獨(dú)立出來，由各級人大審批，從而保證審計預(yù)算的獨(dú)立，使審計機(jī)關(guān)更好地完成自己的使命。具體來說，我們可以借鑒美國的做法，即由議會設(shè)立公共賬目委員會，負(fù)責(zé)國家審計的預(yù)算審查，以解決國家審計經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立問題，從法律上確保國家審計的經(jīng)費(fèi)來源。

　　當(dāng)然，我們該清楚地認(rèn)識到，促進(jìn)現(xiàn)行審計體制向立法型過度，尚需一段時間，不可能一蹴而就。它取決于國家民主與法制建設(shè)的進(jìn)一步加強(qiáng)，取決于人大監(jiān)督政府職能的不斷強(qiáng)化和細(xì)化，有賴于社會政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化、道德及意識等諸多因素，這些因素都是我們在構(gòu)建立法型審計模式時所應(yīng)該考慮的。