[摘　要]現(xiàn)代審計是民主與法制的產(chǎn)物；現(xiàn)代審計是加強民主與法制建設(shè)的重要工具；可以通過多種途徑發(fā)揮國家審計在民主法制建設(shè)中的作用。

　　[關(guān)鍵詞]審計；民主；法制建設(shè)；利器

　　近年來，由李金華審計長在全國人大常委會所作審計報告引起的“審計風(fēng)暴”，標(biāo)志著審計在我國民主與法制建設(shè)中的作用和影響正在日益顯現(xiàn)并增強?，F(xiàn)代審計是一個國家民主與法制建設(shè)的產(chǎn)物，也是推進國家民主與法制建設(shè)的重要工具。

　　一、現(xiàn)代審計是民主與法制的產(chǎn)物

　?。ㄒ唬徲嫷漠a(chǎn)生與發(fā)展同民主與法制的進步密切相關(guān)

　　審計是政治、經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，審計的發(fā)展變化也受著不同歷史發(fā)展階段的不同政治、經(jīng)濟環(huán)境的影響。審計總是在一定的政治、經(jīng)濟環(huán)境中發(fā)揮作用，在不同的政治、經(jīng)濟環(huán)境中，審計的性質(zhì)和職能、審計發(fā)揮作用的廣度和力度也就有所不同。

　　在奴隸社會和封建社會，國家審計由君主授權(quán)，并且只向君主個人負(fù)責(zé)。這種古代的審計與民主法制沒有什么聯(lián)系。

　　隨著歷史的進步，民主制度取代了專制制度，公民立法并選舉政府，行使國家管理職能，法律授權(quán)國家審計依法監(jiān)督政府職能的履行情況，形成了一種自下而上的監(jiān)督，社會從人治過渡到法治，現(xiàn)代國家審計模式也隨之形成?，F(xiàn)代國家審計的四種模式：立法型、司法型、行政型、獨立型，無論哪種模式，都是向一個特定機構(gòu)和人民大眾負(fù)責(zé)，而不是向某個個人負(fù)責(zé)。審計有了法律地位，并要依法進行。

　?。ǘ┪覈裰髋c法制建設(shè)進程對審計發(fā)展的影響

　　改革開放以后，我國民主與法制建設(shè)日益加強。我國審計機關(guān)成立20多年來，作用不斷增強，從財務(wù)查賬到財政監(jiān)督，從企業(yè)管理審計到國家宏觀調(diào)控的間接控制手段，從經(jīng)濟監(jiān)督到對權(quán)力的監(jiān)督，審計監(jiān)督的范圍在擴大，力度在加強，影響在增長。這種歷史的進步既是民主與法制建設(shè)進步的結(jié)果，又將進一步促進民主與法制建設(shè)進程。

　　二、現(xiàn)代審計是加強民主與法制建設(shè)的重要工具

　　現(xiàn)代審計是民主與法制的產(chǎn)物，更是民主與法制建設(shè)的工具，現(xiàn)代審計可以而且應(yīng)該在我國社會主義民主與法制建設(shè)中發(fā)揮積極作用。

　?。ㄒ唬┈F(xiàn)代國家審計的特征使其成為民主監(jiān)督的工具

　　審計產(chǎn)生與發(fā)展的根本動因是受托責(zé)任關(guān)系，現(xiàn)代國家審計的動因則是民主政治、權(quán)力制衡、財政監(jiān)督的需要，這一性質(zhì)特征反映出現(xiàn)代國家審計與民主政治有著天然的聯(lián)系。民主政治是指民眾的大多數(shù)人享有管理國家的權(quán)力的政治制度。然而，在實際政治生活中，多數(shù)人享有管理國家的權(quán)力只是一種政治民主原則，國家的管理總是由少數(shù)人來實施，國家的具體行政權(quán)力總是由少數(shù)人來掌握。在這種情況下，掌握權(quán)力的國家公務(wù)人員可能會濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，或者攫取權(quán)力，形成專制。因此，實行任何形式的民主政治，多數(shù)人對少數(shù)掌握具體行政權(quán)力的人進行監(jiān)督就是非常必要和重要的事情。以一種權(quán)力來約束另一種權(quán)力，就必須有相應(yīng)的手段和機制。審計監(jiān)督便是這樣的手段和機制之一。審計監(jiān)督是從經(jīng)濟的角度對權(quán)力的監(jiān)督。國家審計是民主與法制建設(shè)的工具的觀點，則是將國家審計的這種特征看作是一個動態(tài)的、歷史的、逐步顯現(xiàn)的發(fā)展過程，它反映了國家審計作用的根本目標(biāo)和發(fā)展方向。國家審計的獨立性、審計手段的專業(yè)性以及審計信息的客觀公正性使國家審計成為權(quán)力制約機制中最具工具性的監(jiān)督因素。

　　無論從歷史與現(xiàn)實來進行縱向考察，還是從我國到外國來進行橫向研究，雖然國家審計作為民主與法制建設(shè)的工具實現(xiàn)的程度不同，但都還沒有完全實現(xiàn)，并且都在不斷實現(xiàn)過程中。我國社會主義審計制度自1982確立以來，在民主與法制建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用，國家審計從代表財政監(jiān)督納稅人正在向代表納稅人監(jiān)督財政轉(zhuǎn)變。國家審計作為民主與法制建設(shè)工具的作用日益凸顯出來。

　?。ǘ﹪覍徲嫷姆ǘ毮軟Q定其在民主與法制建設(shè)中的作用

　　我國的國家審計擁有最高的法律地位———憲法授權(quán)。1982年憲法專門規(guī)定了我國的審計監(jiān)督制度。從這個角度講，國家審計機關(guān)開展審計監(jiān)督，本身就是依法治國的行為。國家審計機關(guān)揭露被審計單位的問題，評價被審計單位經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性，評價領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任，評價政府部門的績效，都是依法律法規(guī)審計的法定職能行為，它體現(xiàn)的是依法治國的嚴(yán)肅性，維護的是法律的尊嚴(yán)。

　　過去20多年的實踐表明，國家審計在我國民主與法制建設(shè)中發(fā)揮了積極作用，今后還要發(fā)揮更大的作用。黨的十六大提出，要發(fā)揮審計在權(quán)力監(jiān)督和制約機制中的作用。中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》則更具體地提出：“強化審計監(jiān)督，逐步推行效益審計，突出對重點領(lǐng)域、重點部門、重點資金和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的審計，依法實行審計公告制度?！边@段話既明確了審計在反對腐敗、建設(shè)民主政治與法制社會中的作用，又對審計工作提出了要求，這是時代對國家審計的新要求，這一新要求既是對國家審計原有職責(zé)在量和度上的擴充，又包含在國家審計法定職責(zé)范圍之內(nèi)。從國家審計法定職能上看，審計曾經(jīng)是民主與法制建設(shè)的工具，今后還是民主與法制建設(shè)的重要工具。

　?。ㄈ┱毮艿霓D(zhuǎn)變需要審計在其中發(fā)揮作用

　　隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入開展，隨著我國逐步實現(xiàn)加入WTO的承諾，我國政府職能也在轉(zhuǎn)變之中，正在實現(xiàn)從過去重控制輕服務(wù)、“以政府為中心”到開始注重公共服務(wù)、“以滿足人民的需要為中心”的轉(zhuǎn)變。黨的十六屆三中全會明確提出：“切實把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來?！边@標(biāo)志著我國政府改革的基本目標(biāo)是從管理型行政向服務(wù)型行政轉(zhuǎn)變，顯示著我國政府改革以有限政府和有效政府作為目標(biāo)模式。

　　政府職能的轉(zhuǎn)變伴隨著執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，法治政府、高效政府、責(zé)任政府、透明政府等理念已被普遍認(rèn)知。現(xiàn)代社會的公眾對了解國家公共資源的使用和管理情況、對了解公共經(jīng)濟責(zé)任有了強烈需求，解決這一問題必須在充分了解政府活動信息的基礎(chǔ)上才有可能。國家審計在法律保護下，對政府管理、使用公共資源的行為進行檢查，從獨立和專業(yè)角度作出客觀評價，就可以進一步規(guī)范政府行政行為，提高政府效率，增加政府行為的透明度。

　　上述政府職能的轉(zhuǎn)變和執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，是我國政治體制改革的主要內(nèi)容，也是民主法制建設(shè)的重要內(nèi)容，而國家審計正是實現(xiàn)這一目標(biāo)的工具。

　　三、國家審計在民主法制建設(shè)中發(fā)揮作用的途徑

　?。ㄒ唬┨岣咭婪▽徲嬆芰Γ龠M建設(shè)法治政府

　　審計要當(dāng)好民主與法制建設(shè)的工具，首先就必須提高依法審計的能力。

　　審計的過程，就是執(zhí)法過程。審計機關(guān)和審計人員必須全面執(zhí)行法律法規(guī)，這些法律法規(guī)既包括審計專門法律法規(guī)，也包括其他調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系的法律法規(guī)。審計機關(guān)和審計人員嚴(yán)格依據(jù)這些法律法規(guī)評價被審計單位經(jīng)濟活動的真實性、合法性和效益性，督促被審計單位依法經(jīng)營、依法行政。國家審計機關(guān)還可以通過審計，進一步規(guī)范政府的行政行為，促使其公開、公正、公平，促進建設(shè)法制政府。通過審計，督促政府部門依法履行職責(zé)和義務(wù)，特別是通過加強對經(jīng)濟管理部門和經(jīng)濟監(jiān)督部門的審計，保證各項法律的實施。如通過對財政部門的審計，促進《預(yù)算法》的全面認(rèn)真執(zhí)行；通過對稅務(wù)部門的審計，促進《稅法》、《稅收征收管理法》的執(zhí)行；通過對金融單位的審計，促進《銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》、《證券法》的執(zhí)行；通過對海關(guān)的審計，促進《海關(guān)法》的執(zhí)行；通過對生產(chǎn)經(jīng)營單位的審計，促進《企業(yè)法》、《公司法》、《合同法》等法律法規(guī)的執(zhí)行。還可以通過審計監(jiān)督，把發(fā)現(xiàn)的問題反饋到有關(guān)部門，為國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供可資參考的信息，通過揭露矛盾，形成一種促進新的制度和機制加速生成的新環(huán)境，促進國家法律法規(guī)的改進與完善。

　?。ǘ╅_展經(jīng)濟責(zé)任審計，強化對權(quán)力的制約和監(jiān)督

　　強化國家審計對權(quán)力的制約與監(jiān)督，是深化政治體制改革、發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)法制社會的需要?，F(xiàn)階段國家審計對權(quán)力制約和監(jiān)督的一個重要方面，就是加強對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，加大揭露、懲治腐敗的力度。開展經(jīng)濟責(zé)任審計，實現(xiàn)審計對象由“民”到“官”的轉(zhuǎn)變，這本身就是民主進步、法制加強的一種表現(xiàn)。

　　權(quán)力“尋租”是走向腐敗的最重要通道。一些掌權(quán)的人搞暗箱操作，拿著有計劃經(jīng)濟色彩的權(quán)力，按照市場經(jīng)濟的價值規(guī)律牟取私利，產(chǎn)生權(quán)錢交易。國家審計就要把經(jīng)濟責(zé)任審計與反腐敗斗爭緊密結(jié)合起來，善于從經(jīng)濟責(zé)任審計中發(fā)現(xiàn)暗箱操作。

　　在對權(quán)力的監(jiān)督和反腐敗斗爭中，審計的作用相比較于公安、檢察、法院等部門來說，有自己的特點。公、檢、法部門只有立案才能進行偵查，而立案是有一定標(biāo)準(zhǔn)的，這就限制了公、檢、法立案偵查的范圍。審計則不同，凡屬法定審計范圍內(nèi)的對象，隨時都可以被審計。雖然揭露問題是審計的基本功能，但審計的根本目的不是查案，而是經(jīng)濟監(jiān)督，不管有沒有腐敗問題都可以進行審計，只不過是在審計過程中可以發(fā)現(xiàn)案件線索。這就使所有可能產(chǎn)生腐敗的地方都暴露在審計的視野里，不僅被審計單位的腐敗問題會被揭露，對未被審計的單位的腐敗分子也是一種永遠(yuǎn)存在的震懾。

　　審計對權(quán)力的監(jiān)督，不但要做到揭露問題具體，而且要把開展經(jīng)濟責(zé)任審計與開展審計研究結(jié)合起來，把發(fā)現(xiàn)問題與解決問題結(jié)合起來。通過經(jīng)濟責(zé)任審計，對經(jīng)濟領(lǐng)域帶普遍性、傾向性的問題進行分析研究，通過對重大案件的查處，對制度、政策方面的缺陷進行分析研究，努力找出問題產(chǎn)生的背景原因以及與此相關(guān)的體制根源、制度根源，提出改革體制、健全機制、完善制度、加強管理等方面的建議，提高審計建議的參考價值，使審計對權(quán)力的制約和監(jiān)督作用不僅在查處具體案件上體現(xiàn)出來，而且在從宏觀和源頭解決問題上體現(xiàn)出來。

　?。ㄈ╅_展績效審計，關(guān)注政府責(zé)任

　　實施和發(fā)展績效審計，有利于促進公共資源的有效利用，并增強政府工作的透明度。公共資源是由政府來管理的，在市場經(jīng)濟條件下，政府的職能是彌補市場的缺陷，滿足社會公共需要，由此而形成公共財政制度。資源配置職能是公共財政的主要職能。公共財政是政府治理的重要工具，政府對經(jīng)濟的影響作用主要表現(xiàn)在對公共財政的管理上，政府干預(yù)、調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能主要也是通過公共財政，特別是通過公共支出來實現(xiàn)的。對政府部門和公營機構(gòu)開展績效審計，實質(zhì)上就是關(guān)注政府財政收支，特別是國家支出的經(jīng)濟性、效果性和效率性，關(guān)注政府依法履行所承擔(dān)的公共經(jīng)濟責(zé)任。以往的審計結(jié)果表明，現(xiàn)在很多單位有問題，并不都是腐敗問題，更多的是由于管理意識松懈，管理力度不足以及管理者的責(zé)任心不夠而造成的。國家審計關(guān)注政府的公共經(jīng)濟責(zé)任，強化對公共支出的審計監(jiān)督，能夠促進政府正確履行法定職責(zé)，提高行政行為的科學(xué)性、有效性，完善政府管理，推進政府的民主法制化進程。

　　我國的國家審計機關(guān)是政府的職能部門，那么，國家審計機關(guān)關(guān)注的政府責(zé)任，一定與政府最高首長關(guān)注的政府責(zé)任具有一致性，與政府的民主法制建設(shè)目標(biāo)相協(xié)調(diào)和一致。國家審計關(guān)注政府責(zé)任，實際上是政府運用審計手段，要建設(shè)透明化的政府。政府這種主動性的法制化，是我國民主與法制建設(shè)的特點。因此，審計機關(guān)不能滿足于簡單地揭露問題，更要從政府依法行政的高度，科學(xué)地選擇審計重點，要與政府的中心工作和政府的民主法制化進程同步，為政府全面履行行政職責(zé)服務(wù)，同時為納稅人的民主監(jiān)督服務(wù)。

　?。ㄋ模┻M一步推行審計結(jié)果公告制度，為各監(jiān)督主體提供更多的審計信息服務(wù)

　　審計結(jié)果公開是民主政治的基本要求，也是防止腐敗的有效方法。從根本上說，人民是國家審計的真正委托人，向其如實報告審計結(jié)果，是審計監(jiān)督的根本出發(fā)點和立足點，也是審計結(jié)果公告制度的理論依據(jù)。

　　政府是人民的政府，人民賦予的權(quán)力就要為人民服務(wù)。政府及其部門工作人員掌管的資金，來源于包括普通百姓在內(nèi)的所有納稅人的錢袋。老百姓有權(quán)知道這些錢用到了哪里，花得是否節(jié)儉、有效，資金的掌管和運用者是否讓老百姓放心、信任，有沒有揮霍浪費甚至中飽私囊的現(xiàn)象。要使老百姓知道這些內(nèi)情，審計結(jié)果公告是最好的途徑，因為審計機關(guān)的觸角可以伸展到所有的公共領(lǐng)域。審計結(jié)果公開，使每個公民都能獲得與自己利益相關(guān)的政府信息，這本身就是對公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的肯定和保護。

　　懲治腐敗，最好的辦法就是公開透明?，F(xiàn)在很多問題的積累就是因為不透明。雖然不透明的事情不一定就有腐敗，但凡是腐敗的東西一定是不透明的，一定有暗箱操作。李金華審計長說過：“有些比較健全和完善的法規(guī)之所以不能得到嚴(yán)格的執(zhí)行，主要是因為一些政府行為不夠透明造成的。所以我們要努力推行‘陽光政策’。”“被子經(jīng)常拿出來見見太陽才不會發(fā)霉”。

　　審計報告公開化，首先是可以通過“問題資金”查處腐敗分子，同時可以形成威懾力，對那些想違規(guī)違法的人起到警示作用，還可以幫助違規(guī)部門堵死制度上的一些漏洞，使得腐敗分子“不敢為”、“不能為”。推行審計結(jié)果公告制度，可以增強審計結(jié)果透明度，把審計監(jiān)督與公眾輿論監(jiān)督有效地結(jié)合起來，從而推動政府部門行為的公開透明，有利于公眾了解政府，增強對政府的信心。

　　公布審計結(jié)果，讓社會公眾監(jiān)督審計出來的問題是否屬實，這對審計部門的審計質(zhì)量也是一個很好的檢驗。

　?。ㄎ澹┙⒔∪c其他監(jiān)督主體間的協(xié)調(diào)機制

　　國家審計在民主與法制建設(shè)中的作用，不可能只靠審計的單方向作用。在權(quán)力監(jiān)督環(huán)節(jié)中，國家審計幾乎與各個監(jiān)督主體都有關(guān)系，但國家審計不能代替任何其他權(quán)力監(jiān)督主體的工作。比如，國家審計可以將發(fā)現(xiàn)的重大經(jīng)濟案件移交司法部門，司法部門也可以借助國家審計查辦經(jīng)濟案件；又如，國家審計通過經(jīng)濟責(zé)任審計可以向組織部門提供重要的審計信息，作為對領(lǐng)導(dǎo)干部考核的參考，但也只是參考作用而已。在權(quán)力監(jiān)督環(huán)節(jié)中，審計只是發(fā)現(xiàn)問題、提出問題，解決問題則在很大程度上要靠有權(quán)問責(zé)和整治的其他監(jiān)督部門。如果發(fā)現(xiàn)了問題，提出了問題，即使大白于天下，而不去追究責(zé)任，甚至不了了之，就難以起到懲戒的作用，讓問題成為被暴露出來又無法治愈的傷口，刺目地晾在那是，更難免讓人寒心。因此，國家審計必須與紀(jì)檢、監(jiān)察、組織、人事等部門建立科學(xué)、規(guī)范的協(xié)調(diào)機制，與人民群眾、新聞媒體保持密切聯(lián)系，并與相關(guān)各方建立法定的聯(lián)系程序，使審計成果通過權(quán)力監(jiān)督與制約機制的高效運行，達到效果的最大化，使審計真正成為民主與法制建設(shè)的利器。