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財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì),是審計(jì)署和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)分別在國務(wù)院總理和本級(jí)政府首長的領(lǐng)導(dǎo)下,對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)施的審計(jì)。這項(xiàng)工作自1995年審計(jì)法頒布實(shí)施以來,已在各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)試點(diǎn)、運(yùn)行了12年,積累了很多操作的經(jīng)驗(yàn),也為規(guī)范財(cái)政預(yù)算管理做出了大量工作,發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。但距財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)“摸清家底、揭露問題、規(guī)范管理,促進(jìn)改革,制約權(quán)力,提高效益”的目標(biāo)尚有一定差距。特別是在省以下地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān),就連摸清家底、揭露問題、規(guī)范管理這些最基本的目標(biāo)也很難實(shí)現(xiàn),不少地方審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)流于形式的現(xiàn)象是存在的。要使預(yù)算執(zhí)行審計(jì)真正成為政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控和預(yù)算管理的有力手段,成為人大監(jiān)督財(cái)政收支的必經(jīng)程序,成為國家審計(jì)的主體工作,并達(dá)到預(yù)定目標(biāo),我們就必須認(rèn)真研究現(xiàn)階段財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中存在的問題,結(jié)合財(cái)稅體制改革,以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo),對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)進(jìn)行合理的職能定位,在今后的審計(jì)實(shí)踐中不斷探索和改進(jìn)。
一、現(xiàn)階段地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督存在“沒有完全到位”的問題
(一)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的指導(dǎo)思想沒有完全到位
目前的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì),基本上還是對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的事后監(jiān)督,沒有真正做到對(duì)預(yù)算從編制、批復(fù)、調(diào)整、執(zhí)行、效益整個(gè)過程的全面審計(jì)監(jiān)督??傮w上還沒有跳出原來財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的框框,預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)定位、職能作用和力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位,沒有真正確立起核實(shí)收支,摸清家底,促進(jìn)財(cái)政管理公開、透明、規(guī)范、科學(xué)的思想理念;沒有真正確立起統(tǒng)籌規(guī)劃,分步實(shí)施,突出重點(diǎn)的思想理念;沒有確立運(yùn)用審計(jì)監(jiān)督,規(guī)范財(cái)政管理,推動(dòng)財(cái)政體制改革,促進(jìn)防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),為政府的宏觀決策服務(wù)的思想理念。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)缺乏整體性、宏觀性和前瞻性。
(二)嚴(yán)格審計(jì)執(zhí)法沒有完全到位
依法審計(jì),嚴(yán)肅審計(jì)執(zhí)法,做到有法必依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究,是審計(jì)工作的本質(zhì)要求。但在實(shí)際工作中,地方審計(jì)機(jī)關(guān)很難做到依法審計(jì)和處理,執(zhí)法力度沒有完全到位。因?yàn)樨?cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作直接受政府領(lǐng)導(dǎo)和控制,這就使得預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的實(shí)際功效和輔助人大預(yù)算監(jiān)督的功能大大受到限制。政府對(duì)財(cái)政預(yù)算的確定和調(diào)整擁有實(shí)際控制權(quán)和操作權(quán),審計(jì)財(cái)政預(yù)算實(shí)際上就是審計(jì)政府,這樣一來,作為政府組成部門的審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行問題的審查、處理就難免受到限制。許多重大問題特別是那些與政府直接關(guān)系的問題容易被掩蓋,難以對(duì)外披露,結(jié)果是查出問題一大堆,真正能寫進(jìn)報(bào)告的問題卻寥寥無幾,且大都是一些不痛不癢的問題。嚴(yán)重違反預(yù)算法,隨意和虛列財(cái)政支出、侵占挪用財(cái)政資金等違規(guī)違法行為難以被有效制止。其主要表現(xiàn):。一是涉及上下級(jí)利益關(guān)系的問題,如地方財(cái)稅部門采取隱瞞、截留、擠占挪用等方式,任意調(diào)節(jié)預(yù)算收支規(guī)模,同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)往往從地方保護(hù)主義的角度出發(fā),難以真正做到如實(shí)披露,嚴(yán)格執(zhí)法;二是受財(cái)政部門財(cái)權(quán)的制約,審計(jì)的獨(dú)立性難以真正發(fā)揮。目前,審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立的問題還沒有得到解決,審計(jì)機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)上受制于財(cái)政部門,客觀上勢必會(huì)影響到審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政部門的監(jiān)督力度,不能保證審計(jì)獨(dú)立性特點(diǎn)的發(fā)揮;三是有的政府領(lǐng)導(dǎo)干部怕?lián)p害本級(jí)政府或其所管轄部門的利益或聲譽(yù),阻撓干預(yù)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立嚴(yán)格執(zhí)法。
?。ㄈ┴?cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)規(guī)范性制度建設(shè)沒有完全到位
目前,我國的財(cái)政預(yù)算在編制和執(zhí)行中還存在:編制粗糙、內(nèi)容簡單,缺乏科學(xué)依據(jù)、程序不規(guī)范,透明度不高,執(zhí)行不嚴(yán)等問題,還無法做到象一些西方發(fā)達(dá)國家那樣,預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn),即使一張紙、一瓶墨水都不得隨意增加。財(cái)政預(yù)算編制執(zhí)行的不規(guī)范、不到位,也決定了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的制度規(guī)定不可能一步到位,跟不上財(cái)政改革的步伐:一是財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)規(guī)范性制度建設(shè)滯后。近幾年,財(cái)政部門先后進(jìn)行了會(huì)計(jì)集中核算、政府采購、部門預(yù)算、國庫集中支付等一系列的圍繞建立公共財(cái)政為中心的改革措施,但并未出臺(tái)與之相配套的審計(jì)監(jiān)督辦法。二是《審計(jì)法》規(guī)定的本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和實(shí)際操作存在矛盾。從法理上講,預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)包括本級(jí)財(cái)政的收入和支出兩方面,但在實(shí)際操作中由于審計(jì)管轄的強(qiáng)制劃分,往往收入方面資料不全面。如增值稅屬中央和地方財(cái)政共享收入,其征收管理由國稅部門負(fù)責(zé),地方審計(jì)機(jī)關(guān)卻不能對(duì)同級(jí)國稅部門進(jìn)行審計(jì)。這就使地方預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的資料不完整、不全面。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的多樣化,非公有經(jīng)濟(jì)的稅收將成為財(cái)政收入的一個(gè)重要來源,但依據(jù)現(xiàn)有的審計(jì)法規(guī),審計(jì)機(jī)關(guān)無權(quán)對(duì)非公有經(jīng)濟(jì)企業(yè)的納稅情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)的分析、評(píng)價(jià)不具有全面性。三是預(yù)算編制過粗,審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)難以把握?,F(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算除人頭經(jīng)費(fèi)外,大多按預(yù)算科目切塊安排,沒有細(xì)化到單位或用款項(xiàng)目,較為籠統(tǒng),弊端較多,審計(jì)無法對(duì)預(yù)算執(zhí)行做出科學(xué)的判斷和認(rèn)定。
?。ㄋ模徲?jì)風(fēng)險(xiǎn)防范措施沒有完全到位
目前,社會(huì)各界對(duì)審計(jì)的期望值及審計(jì)結(jié)論的依賴程度越來越高,審計(jì)結(jié)論的服務(wù)對(duì)象也日趨廣泛。特別是隨著審計(jì)環(huán)境的變化,市場經(jīng)濟(jì)的深化,科學(xué)技術(shù)日新月異的發(fā)展,審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的違法違紀(jì)手段和工具更加隱蔽和先進(jìn),這無疑加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。從審計(jì)情況來看,審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性認(rèn)識(shí)不足,采取的措施也沒有到位。一是對(duì)被審計(jì)單位所提供資料的真實(shí)性、完整性基本上沒有保障措施,即便推行審計(jì)承諾制度,對(duì)被審計(jì)單位不愿簽字認(rèn)證的行為,無法制裁。二是審計(jì)的深度、廣度不夠。由于受審計(jì)時(shí)間、力量、權(quán)限及管轄范圍的制約,審計(jì)往往只重視財(cái)政資金的靜態(tài)審計(jì),忽略動(dòng)態(tài)審計(jì),沒有把財(cái)政資金的配置使用狀況與相關(guān)事業(yè)的發(fā)展聯(lián)系起來,做到審計(jì)監(jiān)督“橫向到邊,縱向到底”。三是審計(jì)手段落后,增加了風(fēng)險(xiǎn)隱患。
二、構(gòu)建財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督體系的對(duì)策
?。ㄒ唬┱嬲沿?cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)作為審計(jì)機(jī)關(guān)的第一要?jiǎng)?wù)
在市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政體制要求審計(jì)機(jī)關(guān)要樹立“大財(cái)政”的觀念,形成綜合財(cái)政審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。集中配置審計(jì)資源,對(duì)公共財(cái)政資金從收入組織、預(yù)算編制、撥付執(zhí)行、管理使用等過程環(huán)節(jié)的審計(jì);對(duì)公共財(cái)政資金的運(yùn)動(dòng)過程進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,并對(duì)其真實(shí)性、合規(guī)性和有效性發(fā)表審計(jì)意見:最終以審計(jì)報(bào)告和審計(jì)信息的形式反映審計(jì)成果,影響和提供對(duì)政府公共財(cái)政行為的決策評(píng)價(jià)。把財(cái)政預(yù)算執(zhí)計(jì)審計(jì)作為機(jī)關(guān)根本性、首要性的監(jiān)督內(nèi)容,把它作為審計(jì)工作的重中之重。充分認(rèn)識(shí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)的永恒主題,是有效發(fā)揮審計(jì)法定職責(zé)的需要,是不斷提升審計(jì)機(jī)關(guān)的層次和水平,樹立審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)威的需要。在指導(dǎo)思想上樹立為黨委政府決策管理和人大監(jiān)督服務(wù),推進(jìn)公共財(cái)政審計(jì)制度的深入。
(二)調(diào)整和突出財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)
由于財(cái)政職能的變化,財(cái)政資金的投向和支出方式都發(fā)生了變化,所以財(cái)政審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)也應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整。要從管理的本質(zhì)出發(fā),從制度、體制、法制、機(jī)制上入手,來揭示預(yù)算執(zhí)行中存在問題的全貌。改變過去審計(jì)問題單一、不完整,深度不夠,理性研究和分析層次低,宏觀作用薄弱的問題,從財(cái)政本質(zhì)和改革發(fā)展上研究財(cái)政問題。強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督職能,發(fā)揮財(cái)政審計(jì)宏觀監(jiān)督管理的作用。
一是部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)成為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要組成部分。財(cái)政預(yù)算是以部門預(yù)算為基礎(chǔ),財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行是通過部門預(yù)算的執(zhí)行來完成,細(xì)化部門預(yù)算,也豐富了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容。開展部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì),是深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的新要求,部門預(yù)算的編制不僅是本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容,而且經(jīng)批準(zhǔn)的部門預(yù)算是部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)及部門決算審計(jì)的主要依據(jù)。因此,部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)成為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要組成部門。
二是轉(zhuǎn)移支付資金審計(jì)應(yīng)作為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要內(nèi)容。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建立就是要將本級(jí)財(cái)政集中的財(cái)力,通過轉(zhuǎn)移支付的方式,支持和促進(jìn)貧困、落后地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,使下級(jí)公共服務(wù)能力實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)。特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),轉(zhuǎn)移支付的資金成為政府財(cái)政支出主要來源之一,且轉(zhuǎn)移支付的范圍和資金額在不斷擴(kuò)大,涉及農(nóng)業(yè)、交通、教育、社保就業(yè)等諸多方面。要加大對(duì)每一筆轉(zhuǎn)移支付資金的跟蹤及追審力度,審查轉(zhuǎn)移支付資金撥付和使用的合法、合規(guī)性,審計(jì)轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)、支付的合理性以及支付的公平性和透明度。還要審查財(cái)政體制的運(yùn)行結(jié)果是否正常、合理。
三是國庫支付資金流向應(yīng)成為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要目標(biāo)。審計(jì)中要檢查各項(xiàng)收入核算是否清楚,是否存在混庫情況:各項(xiàng)退庫和資金的撥付依據(jù)和審批手續(xù)是否合法齊全;注意與銀行余額的核對(duì),防止資金漏洞;對(duì)專項(xiàng)資金和大額款項(xiàng)的撥付,要以國庫賬戶和財(cái)政專戶資金撥付為源頭,以資金流向?yàn)橹骶€,開展跟蹤審計(jì)。審計(jì)工作應(yīng)把監(jiān)督的目光轉(zhuǎn)到“集中收付”上來,要審查財(cái)政專戶管理是否有死角,是否有預(yù)算外資金未納入財(cái)政專戶管理以及私設(shè)“小金庫”等違紀(jì)違規(guī)問題,各部門、單位是否貫徹實(shí)施了“收支兩條線”管理,專項(xiàng)建設(shè)資金是否由財(cái)政直接撥付到項(xiàng)目單位,有無擠占挪用專項(xiàng)資金的問題。要實(shí)現(xiàn)上述審計(jì)監(jiān)督目標(biāo),審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)注意財(cái)政預(yù)算收支審計(jì)與政府及部門預(yù)算外資金收支審計(jì)相結(jié)合。
四是政府采購審計(jì)也應(yīng)成為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要內(nèi)容。實(shí)行政府采購是預(yù)算制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容,政府采購審計(jì)是加強(qiáng)預(yù)算管理,提高財(cái)政資金使用效益,從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)根本措施。應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手:審查具體實(shí)行采購的各部門和單位是否按規(guī)定編制政府采購計(jì)劃,是否將列入政府采購目錄的項(xiàng)目都集中報(bào)送采購機(jī)關(guān)統(tǒng)一采購;審查政府采購方式和政府采購程序是否規(guī)范,應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的是否實(shí)行公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo),有無違背公開、公平、公正原則的問題;審查采購合同是否符合法律規(guī)定以及采購預(yù)算的要求,采購資金的撥付和使用是否符合有關(guān)規(guī)定和合同要求;審查采購物品是否經(jīng)驗(yàn)收合格并按規(guī)定及時(shí)登記入賬,有無囤積和損失浪費(fèi)的問題。
?。ㄈ﹫?jiān)持和改進(jìn)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督的方法
根據(jù)不同時(shí)期審計(jì)的目標(biāo)和目的,恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用各種科學(xué)的審計(jì)方法是指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐,促進(jìn)審計(jì)制度規(guī)范化和提高審計(jì)質(zhì)量的客觀需要。我們要在鞏固原有的審計(jì)方法的同時(shí),緊緊圍繞財(cái)政改革,創(chuàng)新審計(jì)方式和方法。如原有的堅(jiān)持賬戶入手,下審一級(jí)的方法;財(cái)政審計(jì)與專業(yè)審計(jì)相結(jié)合的方法;靈活運(yùn)用專題審計(jì)調(diào)查、延伸審計(jì)的方法等,都為我們以往審計(jì)工作的開展發(fā)揮了巨大的作用,也是我們今后應(yīng)長期堅(jiān)持使用的。但我們更要注意與時(shí)俱進(jìn),不斷創(chuàng)新,拓展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的深度和廣度,不斷提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的質(zhì)量和水平。
?。ㄋ模┘訌?qiáng)“人、法、技”建設(shè),提高審計(jì)執(zhí)法水平
“人、法、技”建設(shè)是審計(jì)事業(yè)生存、發(fā)展的決定性因素,是審計(jì)機(jī)關(guān)不斷開拓創(chuàng)新的引擎,是不斷提高審計(jì)質(zhì)量,防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的根本保障。首先,要不斷加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè),提高審計(jì)人員素質(zhì),盡快建立起一支掌握現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論、審計(jì)方法和審計(jì)技術(shù)的高素質(zhì)審計(jì)隊(duì)伍。其次,要嚴(yán)格依法審計(jì)。要注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索,加大審計(jì)執(zhí)法和對(duì)違法違紀(jì)問題的處罰力度,通過法律、行政及社會(huì)輿論監(jiān)督等手段,切實(shí)保證審計(jì)執(zhí)法的全面到位。第三,要采取現(xiàn)代技術(shù)改進(jìn)審計(jì)方法,提高審計(jì)效率?,F(xiàn)在,科技進(jìn)步日新月異,尤其是先進(jìn)計(jì)算機(jī)技術(shù)的快速發(fā)展和普遍運(yùn)用,使會(huì)計(jì)信息、業(yè)務(wù)信息的記錄、處理、傳遞和儲(chǔ)存等發(fā)生了根本性的變化,審計(jì)部門必須適應(yīng)這種趨勢變化,引進(jìn)、培養(yǎng)一批熟練掌握計(jì)算機(jī)技術(shù)的專業(yè)審計(jì)人員,盡快開發(fā)、利用計(jì)算機(jī)審計(jì)軟件技術(shù),提高審計(jì)工作效率,推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作上一個(gè)新的臺(tái)階。
?。ㄎ澹┥罨瘜徲?jì)體制改革,加強(qiáng)制度建設(shè)
審計(jì)體制改革的核心內(nèi)容是行政型審計(jì)體制向立法型審計(jì)體制的轉(zhuǎn)變,關(guān)鍵是將審計(jì)機(jī)關(guān)的人事權(quán)和財(cái)權(quán)從政府序列中獨(dú)立出來,把審計(jì)內(nèi)容的重點(diǎn)放在對(duì)政府管理使用財(cái)政資金情況的評(píng)價(jià)和監(jiān)督上,這將有力的推動(dòng)我國現(xiàn)代財(cái)政審計(jì)事業(yè)的發(fā)展,主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:一是審計(jì)機(jī)關(guān)地位的提升和人事權(quán)、財(cái)權(quán)獨(dú)立性的提高,有利于財(cái)政審計(jì)獨(dú)立于政府之外,對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行客觀公正的評(píng)價(jià)和監(jiān)督;二是審計(jì)范圍的集中和審計(jì)處理處罰權(quán)限的擴(kuò)大,有利于財(cái)政審計(jì)工作的深入開展;三是對(duì)財(cái)政審計(jì)認(rèn)識(shí)的統(tǒng)一,職責(zé)進(jìn)一步明確,目標(biāo)進(jìn)一步清晰,有利于減少財(cái)政審計(jì)工作中的阻力,最大程度的發(fā)揮財(cái)政審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督中的作用;四是建立和推行審計(jì)結(jié)果公告制度,有利于提高財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果的透明度,促進(jìn)公共財(cái)政框架體系不斷完善和健康發(fā)展以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
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