審計(jì)署在貴陽審計(jì)研討會上指出，今后的審計(jì)工作戰(zhàn)略，一定不能離開推動民主和法制這一本質(zhì)要求，一定不能離開加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督這一神圣職責(zé)，一定不能離開維護(hù)國家安全、關(guān)注政府效率這兩個(gè)重點(diǎn)目標(biāo)。只有這樣，才能準(zhǔn)確把握審計(jì)定位，走出具有特色的化的審計(jì)之路。本文對審計(jì)工作的三個(gè)發(fā)展方向談一些具體的看法。

　　一、加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督

　　黨的十六大報(bào)告中談到加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督時(shí)明確指出：要“從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督”，“重點(diǎn)加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，加強(qiáng)對人、財(cái)、物的管理和運(yùn)用監(jiān)督”。十六大以來，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，反腐工作出現(xiàn)以下新的變化：從十二大到十六大，中央的提法都是要反對腐敗，而十六大報(bào)告明確提出，要反對和防止腐敗。加上防止一字，是一個(gè)重大的戰(zhàn)略性的變化，即把反腐重點(diǎn)轉(zhuǎn)到了打與防并重，這一轉(zhuǎn)變對我國的反腐斗爭具有深遠(yuǎn)的意義。十六大以前，我們把反腐敗界定為是一場嚴(yán)重的斗爭，而十六大則指出，堅(jiān)決反對和防止腐敗，是全黨一項(xiàng)重大的政治任務(wù)。從政治斗爭到政治任務(wù)，表明反腐敗的涵義更加寬泛，提的層次也更高，上升到了黨建的高度。十六大以前，我們在談黨的建設(shè)時(shí)通常是指三大建設(shè)，即思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和組織建設(shè)。十六大以后，我們把制度建設(shè)和執(zhí)政能力建設(shè)加了進(jìn)去，成了五大建設(shè)。由此，反對和防止腐敗立足于制度建設(shè)。重視制度建設(shè)有其的演變過程，在不斷經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，借鑒其他國家成功的做法，逐漸認(rèn)識到反腐制度建設(shè)的重要性。馬克思主義乃階級至上論，西方則是制度至上論，這是兩種政治思想分野的邏輯起點(diǎn)。馬克思主義繼承了盧梭、黑格爾對自由主義制度論的深刻批判，揭示了所謂公平制度的抽象性，認(rèn)為這些制度掩蓋了真實(shí)具體的，并令不公成為合法，故制度本身具有階級性，防止官員腐敗，只能依靠群眾。對于權(quán)力監(jiān)督，西方政治體系是一種出于人性本惡為論調(diào)的性惡論政治，它不相信任何人，它根據(jù)以權(quán)力限制權(quán)力的政治力學(xué)原理去設(shè)計(jì)權(quán)力結(jié)構(gòu)。而馬克思主義則認(rèn)為工人階級代表先進(jìn)生產(chǎn)力，是最大公無私的階級，天然就是善的力量，故是性善論政治，這種政治一般是重懲治不重防范。由于在對權(quán)力的制約中不重視制度建設(shè)，致使經(jīng)濟(jì)和生活中一些深層次的矛盾現(xiàn)出來，濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、行賄受賄、貪污腐敗等現(xiàn)象滋長，正是在不斷的經(jīng)驗(yàn)積累中，認(rèn)識到制度建設(shè)的重要性、必要性。

　　加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，其目標(biāo)是促進(jìn)政府及有關(guān)部門正確履行法定職責(zé)，提高行政行為的性、透明度和有效性，促進(jìn)、法規(guī)的執(zhí)行，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，推動法制的完善。加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，是審計(jì)部門促進(jìn)民主與法制建設(shè)的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)其職能作用的方式。權(quán)力運(yùn)行的全過程包括權(quán)力的獲得、行使、以及運(yùn)行的結(jié)果。監(jiān)督權(quán)力的獲得，集中體現(xiàn)在對領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用的監(jiān)督上。監(jiān)督權(quán)力的行使過程，是指對運(yùn)用權(quán)力的活動進(jìn)行監(jiān)督，其重點(diǎn)是加強(qiáng)對權(quán)力行使程序的監(jiān)督，要求權(quán)力行使者按照既定的行為方式行使權(quán)力，從而最大限度地壓縮權(quán)力濫用的時(shí)間和空間。監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的結(jié)果，主要體現(xiàn)在對權(quán)力的運(yùn)行偏離既定目標(biāo)并產(chǎn)生嚴(yán)重后果時(shí)的糾偏和懲戒。它通過對違法亂紀(jì)、貪污受賄、以權(quán)謀私、嚴(yán)重瀆職等行為的查處，追究權(quán)力行使者的責(zé)任。發(fā)揮審計(jì)對權(quán)力監(jiān)督的職能作用，主要包括權(quán)力運(yùn)行的后二個(gè)階段：對權(quán)力的運(yùn)行過程進(jìn)行監(jiān)督，對權(quán)力運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行評價(jià)和監(jiān)督。當(dāng)前，我省為構(gòu)建具有浙江特色的反腐倡廉防范體系，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，出臺了《浙江省反腐倡廉防范體系實(shí)施意見》，并對反腐倡廉防范體系的有關(guān)工作任務(wù)進(jìn)行了分解。在建立和健全權(quán)力制約機(jī)制方面，審計(jì)機(jī)關(guān)在規(guī)范中介機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)對國有資產(chǎn)的監(jiān)管、加強(qiáng)建設(shè)“浙江信用”進(jìn)行協(xié)辦；在建立和健全監(jiān)督管理機(jī)制方面，在加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督方面由審計(jì)、組織部門牽頭辦理?，F(xiàn)階段我省審計(jì)機(jī)關(guān)對權(quán)力的監(jiān)督主要是貫徹落實(shí)好浙江省反腐倡廉防范體系實(shí)施意見，把牽頭辦理的加強(qiáng)對審計(jì)監(jiān)督及協(xié)辦的三個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，把有關(guān)任務(wù)落實(shí)分解到有關(guān)的責(zé)任人、職能處室并設(shè)置相應(yīng)的考核、獎懲機(jī)制。

    對權(quán)力的監(jiān)督，加強(qiáng)審計(jì)工作主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

    一是深化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和對下級政府的財(cái)政決算審計(jì)。通過重點(diǎn)檢查財(cái)政預(yù)算編制和調(diào)整是否符合主義公共財(cái)政發(fā)展要求，是否符合法定程序，有效防止預(yù)算支出安排上存在隨意性和不公正性，從源頭上堵住財(cái)政資金分配權(quán)的濫用；在預(yù)算執(zhí)行過程中加強(qiáng)對招投標(biāo)中心、核算中心、政府采購中心、產(chǎn)權(quán)交易中心四中心及收支兩條線、國庫集中支付的監(jiān)督，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，促進(jìn)財(cái)權(quán)在運(yùn)行過程中的法制化和規(guī)范化；通過對財(cái)政預(yù)算收支的真實(shí)性、合規(guī)性和完整性的監(jiān)督，促進(jìn)新一輪預(yù)算執(zhí)行更加規(guī)范，有效防止權(quán)力異化現(xiàn)象的發(fā)生，決算審計(jì)同時(shí)又是對財(cái)權(quán)運(yùn)行過程和結(jié)果效益性的再評價(jià)和監(jiān)督，進(jìn)而促進(jìn)新一輪預(yù)算的編制更加科學(xué)、規(guī)范，促進(jìn)權(quán)力行使者進(jìn)一步提高管理水平。

    二是完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。對被授權(quán)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的認(rèn)定和評價(jià)，實(shí)際上就是檢查其是否認(rèn)真履行經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)，是否存在瀆職、失職或越權(quán)、濫用職權(quán)等問題，以及權(quán)力運(yùn)用的程序、效率、效能等。由此可見，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)質(zhì)就是對權(quán)力實(shí)施過程和成效的一種監(jiān)督與制約。審計(jì)對權(quán)力的監(jiān)督與制約具有自身特有優(yōu)勢，審計(jì)以其特有的獨(dú)立性，超然于授權(quán)人與被授權(quán)人之外，保證了審計(jì)結(jié)果和責(zé)任認(rèn)定的公允性。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的覆蓋面涉及到各個(gè)行業(yè)和領(lǐng)域，也包含了權(quán)力運(yùn)用的各個(gè)環(huán)節(jié)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是審計(jì)對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的一種最有效的形式。

    三是完善對國有的審計(jì)工作。通過對國有企業(yè)財(cái)務(wù)收支真實(shí)性、合法性、效益性審計(jì)，維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)企業(yè)管理結(jié)構(gòu)的完善與治理能力的提高，改善經(jīng)營管理，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和效益服務(wù)。在這一總體目標(biāo)下，企業(yè)審計(jì)的具體目標(biāo)應(yīng)包括：監(jiān)督國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，檢查產(chǎn)權(quán)變動和國家資本營運(yùn)的財(cái)務(wù)狀況，防止國有資產(chǎn)的流失；維護(hù)企業(yè)財(cái)務(wù)收支、會計(jì)信息的真實(shí)、合法和效益；促進(jìn)企業(yè)健全內(nèi)部控制和約束機(jī)制，依法經(jīng)營，幫助企業(yè)挖潛增效，對關(guān)系職工切身利益和保障基金進(jìn)行跟蹤審計(jì)；評價(jià)企業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況。四是深入開展專項(xiàng)資金、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)。主要是對專項(xiàng)資金、項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)，通過檢查資金是否專項(xiàng)運(yùn)用及項(xiàng)目所預(yù)期的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和目標(biāo)是否得到實(shí)現(xiàn)，驗(yàn)證項(xiàng)目立項(xiàng)決策的科學(xué)性以及項(xiàng)目管理執(zhí)行的有效性，從而驗(yàn)證項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)關(guān)財(cái)權(quán)和事權(quán)的運(yùn)行效率和運(yùn)行能力。

　　二、推動民主和法制本質(zhì)要求

　　在推動民主與法制方面，作為審計(jì)部門來講，主要關(guān)注政務(wù)公開及依法行政二方面。

　　政務(wù)是否公開，成了區(qū)別民主與專制的一把尺子。保密只是例外，公開才是原則。公開問題不是一個(gè)枝節(jié)問題，不是可有可無的原則，它是民主政府的重要標(biāo)志之一。黨的十三大上，政務(wù)公開成為一個(gè)重要精神，但由于以下二個(gè)原因，政務(wù)公開被延遲了，一是“六四”風(fēng)波后，出于對穩(wěn)定的強(qiáng)調(diào)，使公開成為敏感的話題；二是研究前蘇聯(lián)問題的人民發(fā)現(xiàn)，戈?duì)柊蛦谭騛bout新聞公開性原則，可能是引爆前蘇聯(lián)倒臺的導(dǎo)火線。于是公開成了人們應(yīng)該回避的所謂敏感話題。為什么政務(wù)公開到今天成為熱點(diǎn)，客觀上WTO前后世界經(jīng)濟(jì)一體化等局面日趨形勢，政務(wù)公開作為世界潮流的一項(xiàng)內(nèi)容，必然到中國；主觀上，新一屆中央和政府更自覺地跟進(jìn)了這一潮流，并在“非典”這樣的公共衛(wèi)生事件中切實(shí)體會到公開的重要性。從審計(jì)部門的角度，政務(wù)公開，包括審計(jì)業(yè)務(wù)的公開和審計(jì)結(jié)果的公開。審計(jì)業(yè)務(wù)的公開，使更多地了解審計(jì)的程序、審計(jì)的范圍、內(nèi)容、審計(jì)的職責(zé)，從而促使審計(jì)部門更好地履行職責(zé)，做到依法行政，實(shí)事求是。審計(jì)結(jié)果公開，增強(qiáng)審計(jì)信息的透明度與老百姓的知情權(quán)，是深化改革的需要。審計(jì)的價(jià)值在于把審計(jì)結(jié)果公布出去，讓輿論來共同發(fā)揮監(jiān)督之職。審計(jì)的本質(zhì)就是促進(jìn)政府行為的透明。我國國家審計(jì)從某種意義上講仍處于封閉運(yùn)行狀態(tài)，不利于公眾了解真實(shí)的審計(jì)信息，不利于論對審計(jì)機(jī)關(guān)和被審計(jì)單位的監(jiān)督。審計(jì)署五年發(fā)展規(guī)劃中，很顯著的一個(gè)特點(diǎn)就是效益審計(jì)和公開透明，按規(guī)劃到2007年，力爭做到所有審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查項(xiàng)目的結(jié)果，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密及其他不宜對外披露的內(nèi)容外，全部對公告。

　　依法行政首先意味著權(quán)限法定，即行政機(jī)關(guān)的一切權(quán)力都來自憲法與法律的授予、確認(rèn)和許可。依法行政，就是政府作為行政主體在行使公共權(quán)力、管理行政事務(wù)時(shí)，以法律為依據(jù)，依照法律履行職責(zé)權(quán)限，法律規(guī)定以外的行政行為不受法律保護(hù)。一般情況下，越權(quán)有三個(gè)方向，一是向上越權(quán)，即超越它本身的權(quán)限范圍行使上一級組織的權(quán)力，這種權(quán)力不屬于他的權(quán)力范圍，典型的就是越權(quán)審批，；二是向同級其他管理部門越權(quán)，如一些沒有罰款權(quán)和收費(fèi)權(quán)的部門越權(quán)行使罰款和收費(fèi)；三是向下越權(quán)，許多的腐敗現(xiàn)象都是向下越權(quán)產(chǎn)生的。向上越權(quán)難向下越權(quán)易。二是行為合法，即行政機(jī)關(guān)的一切活動都在法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，不管抽象行政行為還是具體行政行為，都要符合法律的精神與條文要求；三是程序合法，即在行政執(zhí)法、行政裁決、行政復(fù)議等各個(gè)環(huán)節(jié)都執(zhí)行法律規(guī)定，并貫徹行政信息公開、法律面前人人平等等原則；四是責(zé)任行政，即行政機(jī)關(guān)和公職人員的行為違法，不僅不受法律保護(hù)，行為無效，而且要對其造成的后果承擔(dān)法律責(zé)任，賠償相對人的損失。就行政活動的特征而言，政府所面對的管理對象紛繁復(fù)雜，每時(shí)每刻都會遇到新情況、新問題，要保證政府具有快速反映、機(jī)動決策、果斷行動的行為能力，就賦予其一定的自由裁量權(quán)。而自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，在帶來辦事效率的同時(shí)，也容易帶來權(quán)力的濫用。只有依法行政，才能保證行政效率的同時(shí)，防止行政權(quán)力的失控。

　　依法審計(jì)是主義法制建設(shè)的要求，是依法治國的重要組成部分。審計(jì)機(jī)關(guān)要做到依法審計(jì)要從以下幾個(gè)方面把握：

    （1）權(quán)限法定，審計(jì)機(jī)關(guān)要在規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限范圍內(nèi)工作，不能超越職權(quán)活動，否則構(gòu)成越權(quán)行為，又不能不履行法定職責(zé)，否則構(gòu)成失職行為。

    （2）審計(jì)程序要合法，程序法定原則是審計(jì)機(jī)關(guān)依法行政所遵循的一項(xiàng)重要原則，審計(jì)程序規(guī)范具有與審計(jì)實(shí)體規(guī)范同等重要的法律效力和地位，違反程序規(guī)范與違反實(shí)體規(guī)范一樣，都將審計(jì)具體行政行為的效力。根據(jù)行政程序的構(gòu)成要素，可以把審計(jì)機(jī)關(guān)程序違法行為具體劃分為四種表現(xiàn)形式：步驟違法，隨意增加法定步驟，減少或遺漏法定步驟；方式違法，一定的行為以相應(yīng)的形式表現(xiàn)出來，審計(jì)行為不按法律規(guī)定的形式來進(jìn)行則屬程序違法；順序違法，行政行為的作出按一定順序來進(jìn)行，如果違反了這一順序，將會導(dǎo)致程序違法；期限違法，期限是行政程序的基本要素，違反法定期限的行政行為也屬于程序違法。每一種行政行為都有與該種行為性質(zhì)相適應(yīng)的程序要求。法律對行政程序作出規(guī)定，其目的是為了保證行政行為的正確。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)執(zhí)法活動中，應(yīng)嚴(yán)格履行法定程序，認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章中程序性的規(guī)定，不能重實(shí)體輕程序。

    （3）審計(jì)行為合法，對查出的定性準(zhǔn)確，查明的問題得到依法、公正的處理、處罰。審計(jì)行為合法主要是通過一定的辦法使審計(jì)嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)準(zhǔn)則。我國的國家審計(jì)準(zhǔn)則體系由國家審計(jì)基本準(zhǔn)則、通用審計(jì)準(zhǔn)則和專業(yè)審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)指南三個(gè)層次組成。國家基本審計(jì)準(zhǔn)則是審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法辦理審計(jì)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)遵循的行為規(guī)范，是衡量審計(jì)質(zhì)量的基本尺度；通用審計(jì)準(zhǔn)則是審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法辦理審計(jì)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)遵循的一般具體規(guī)范，專用審計(jì)準(zhǔn)則是審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員依法辦理不同行業(yè)的審計(jì)事項(xiàng)時(shí)，在遵循通用審計(jì)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，同時(shí)應(yīng)遵循的特殊具體規(guī)范。

    （4）責(zé)任行政。審計(jì)機(jī)關(guān)和公職人員要對其造成的后果承擔(dān)法律責(zé)任。審計(jì)法規(guī)定，審計(jì)人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；不構(gòu)成犯罪的，給予行政處分。在有關(guān)審計(jì)責(zé)任的規(guī)定上還存在不全面、不具體的問題，主要有二方面：一是審計(jì)法及其實(shí)施條例對審計(jì)責(zé)任的規(guī)定并不完善，有些規(guī)定看起來明確，但實(shí)際卻無法界定；二是國家審計(jì)基本處于封閉運(yùn)行狀態(tài)，導(dǎo)致外界難以知曉和判斷審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員的審計(jì)責(zé)任。為確保責(zé)任行政的落實(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)完善、落實(shí)責(zé)任制度。責(zé)任制度有質(zhì)量檢查制度、審計(jì)執(zhí)法責(zé)任制、審計(jì)執(zhí)法過錯(cuò)追究責(zé)任制。責(zé)任制度旨在通過責(zé)任的明確、檢查、落實(shí)，使審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人、審計(jì)組長、審計(jì)人員各自更好地履行職責(zé)，做到依法審計(jì)、依法處理。

　　三、維護(hù)國家安全、關(guān)注政府效率兩個(gè)重要重點(diǎn)目標(biāo)

　　從省一級審計(jì)機(jī)關(guān)角度，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，著重關(guān)注以下幾個(gè)方面；國有土地的保護(hù)，保障體系的完善，各級政府負(fù)債適度，地方性機(jī)構(gòu)、國有控股公司資產(chǎn)的質(zhì)量控制。

　　土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。農(nóng)民失去土地，意味著保障能力的喪失，一般每征用一畝地，就伴隨著1個(gè)半農(nóng)民的失業(yè)。大量農(nóng)民成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的三無流民，成為突出的問題。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，我省縣級以上人民政府以及有關(guān)部門批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)有731個(gè)，規(guī)劃用地面積407萬畝，即2715平方公里，比現(xiàn)在全省縣級以上城鎮(zhèn)建成區(qū)面積1695平方公里還多1020平方公里，這些開發(fā)區(qū)已實(shí)際占地127萬畝。土地是一種稀缼資源，具有不可再生的特點(diǎn)，土地的無度無序的運(yùn)用，不僅對國家的糧食生產(chǎn)構(gòu)成威脅，而且大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)還會出現(xiàn)嚴(yán)重的問題。審計(jì)機(jī)關(guān)對土地的審計(jì)，不僅僅關(guān)注國土資金的征收、管理、運(yùn)用及國土管理部門財(cái)務(wù)收支，更重要的是要關(guān)注各級政府國家土地政策的貫徹落實(shí)執(zhí)行情況及被征地農(nóng)民基本生活保障制度的建立情況。通過審計(jì)，促進(jìn)國土資金規(guī)范管理，遏制違法違規(guī)現(xiàn)象，促進(jìn)落實(shí)土地保護(hù)的基本國策，確保農(nóng)民的合法利益得到保障。

　　完善的保障制度是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定器，確保保障支出是各級政府的職責(zé)所在?，F(xiàn)在社保方面存在的主要問題有：養(yǎng)老基金欠債多，困難職工醫(yī)療保障問題比較突出，被征地農(nóng)民保障問題沒有很好解決，擴(kuò)面的任務(wù)重，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金帳面支撐數(shù)小，個(gè)人帳戶空帳運(yùn)行情況嚴(yán)重，各級政府由于財(cái)力有限或出于政績的考慮，對社保投入不足或根本沒有投入。社保資金的運(yùn)營事關(guān)穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)，關(guān)系到大多數(shù)人的切身利益，審計(jì)部門在每年安排審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，都把各項(xiàng)社保資金的征收、運(yùn)用、管理情況作為重點(diǎn)。通過審計(jì)，防止各項(xiàng)社保資金違法違規(guī)問題的發(fā)生，保障其安全與完整，著力從制度上和管理上揭露和問題，促進(jìn)保障制度的不斷健全和完善。

　　按有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，地方政府不能負(fù)債，但現(xiàn)實(shí)是地方政府負(fù)債具有一定的普遍性。2002年省廳對12位市縣區(qū)長審計(jì)時(shí)有11個(gè)市、縣區(qū)存在政府負(fù)債，政府負(fù)債的面很廣；總體負(fù)債規(guī)模數(shù)額較大，11個(gè)縣市區(qū)達(dá)32億元，相當(dāng)于2001年財(cái)政總收入的70%；有些地方政府負(fù)債率（政府負(fù)債與地方財(cái)政收入的比率）偏高，12個(gè)縣市區(qū)中有3個(gè)縣超過200%.不僅市、縣區(qū)存在政府負(fù)債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也普遍存在負(fù)債。政府負(fù)債是地方政府對未來本級政府收入的預(yù)支，也是政府的發(fā)展成本。在現(xiàn)在把GDP增長作為考核地方政府主要政績的情況下，地方政府對政府負(fù)債有一定的盲目性，政府負(fù)債失控有其現(xiàn)實(shí)背景。若地方政府負(fù)債過大，超過當(dāng)?shù)刎?cái)力許可的程度，將會給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展背上沉重的包袱，危及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的安全。審計(jì)要積極關(guān)注地方各級政府負(fù)債的規(guī)模、運(yùn)用方向、運(yùn)用成效，使政府負(fù)債能得到有效的控制，促進(jìn)完善政府負(fù)債管理體制，防范政府償債風(fēng)險(xiǎn)。

　　地方金融機(jī)構(gòu)主要有三類，信用社、城市商業(yè)銀行、證券信托公司，這些機(jī)構(gòu)有以下特點(diǎn)：資產(chǎn)負(fù)債率偏高、不良資產(chǎn)多、風(fēng)險(xiǎn)大、以政府信譽(yù)作擔(dān)保等，這些機(jī)構(gòu)一旦經(jīng)營不善，導(dǎo)致破產(chǎn)、清算，將會對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成很大的危害，也會成為一種突出的問題。在農(nóng)村信用社體制改革、省城市商業(yè)銀行成立后，這些金融機(jī)構(gòu)應(yīng)作為地方審計(jì)機(jī)關(guān)的重點(diǎn)加以關(guān)注。通過審計(jì)，推進(jìn)地方金融體制改革創(chuàng)新和規(guī)范管理，促進(jìn)依法經(jīng)營。

　　國有資產(chǎn)管理體制改革，從統(tǒng)一所有、分級管理到統(tǒng)一所有、分級行使產(chǎn)權(quán)，在很大程度上是對地方一級政府在新的歷史轉(zhuǎn)型條件下的一個(gè)挑戰(zhàn)，是對地方政府的能力、治理所轄區(qū)內(nèi)的國有資產(chǎn)，包括相應(yīng)的以地區(qū)性、區(qū)域性的國民經(jīng)濟(jì)一個(gè)總能力的挑戰(zhàn)。面對這一新形勢，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真如何加強(qiáng)對本級國有資產(chǎn)的監(jiān)督、管理。我們認(rèn)為應(yīng)做好以下四方面的工作：加強(qiáng)與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的，并強(qiáng)化對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，這種監(jiān)督不只是一般意義上對其自身預(yù)算創(chuàng)造執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支的監(jiān)督，主要是對國資委履行職責(zé)的監(jiān)督，是對其工作績效進(jìn)行檢查和評價(jià)；加強(qiáng)對企業(yè)改組、改制情況的審計(jì)，避免國有資產(chǎn)的流失；強(qiáng)化對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國有資產(chǎn)的保值增值；改進(jìn)審計(jì)辦法，提高審計(jì)效率，加大對國有企業(yè)的審計(jì)監(jiān)督力度。

　　關(guān)注政府效率主要關(guān)注辦事效率、行政成本二個(gè)方面。政府效率低下主要表現(xiàn)在以下幾方面：沒有行政成本的概念，我國是全世界行政成本最高的國家，2002年我國的稅收收入1.5萬億元，完成這項(xiàng)工作的稅務(wù)機(jī)關(guān)人員100萬人，行政成本占稅收收入的8%左右，美國的稅收收入遠(yuǎn)高于，而稅務(wù)人員僅有10萬人，行政成本只占稅收收入的2%左右，我國行政體制改革的關(guān)鍵不再是哪一機(jī)構(gòu)和哪些人，而是將成本概念引入行政管理和改革中；政府層級多，機(jī)構(gòu)龐大，我國一般有五級，如果加上副省級城市，層級更多。美國政府層級一般只有聯(lián)邦、州、市三級，其余大多是行業(yè)或區(qū)域協(xié)會組織，上世紀(jì)20年代前美國也普遍存在相當(dāng)我國地市一級的政府組織，之后逐漸被“聯(lián)合會”“論壇”等非官方組織所代替。

    我國地方政府機(jī)構(gòu)改革已進(jìn)行多次，但都是同一級政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的撤并或新建，是一種平面式改革，涉及政府層級減少的“立體式”改革還沒有；行政審批制度不完善，出現(xiàn)行政權(quán)力審批化，審批程序復(fù)雜化，審批部門利益化，不規(guī)范的行政審批制度是造成政府效率低下的主要原因之一；行政不作為，行政機(jī)關(guān)負(fù)有應(yīng)當(dāng)作為的義務(wù)但在程序上卻沒有作為。行政主體是國家行政權(quán)的執(zhí)掌者，如果其未能依法充分有效地行使權(quán)力，其實(shí)質(zhì)就是被動姿態(tài)上的濫用權(quán)力，也是權(quán)力非物質(zhì)性腐敗的一種隱蔽形式。

    從行政意義上講，行政不作為是行政權(quán)力與行政責(zé)任嚴(yán)重脫節(jié)的表現(xiàn)，是一種“懶政”，政府瀆職、失職和推諉拖延等行政不作為現(xiàn)象不僅使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得不到保障，更為嚴(yán)重的是，政府的行政不作為在一定程度上影響了政府職能部門的形象。作為審計(jì)部門關(guān)注政府效率著重從三方面展開，一是提高本部門的工作效率，充分利用現(xiàn)有的審計(jì)資源，有效整合審計(jì)資源，在確保審計(jì)質(zhì)量的前提下盡力擴(kuò)大審計(jì)面，增加審計(jì)項(xiàng)目，加大審計(jì)的力度、深度；二是導(dǎo)入行政成本概念，審計(jì)設(shè)施各方面的建設(shè)、審計(jì)具體項(xiàng)目的實(shí)施等需執(zhí)行嚴(yán)格的成本控制及預(yù)算管理，使行政成本深入每一位審計(jì)人員的心中；三是對同級財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、下級政府財(cái)政決算審計(jì)時(shí)從預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果關(guān)注政府的行政成本，分析預(yù)算分配的合理性，指出預(yù)算執(zhí)行過程中存在的浪費(fèi)現(xiàn)象，使政府行政成本得到有效的控制和壓縮，促進(jìn)規(guī)范的“預(yù)算有約束、執(zhí)行有標(biāo)準(zhǔn)、決算有考核”的預(yù)算管理體系的形成，使政府有限的資源能得到更合理有效的運(yùn)用。