摘要：在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各種公共風(fēng)險都有可能轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展和國家的長治久安。必須全面分析地方財政風(fēng)險的判別指標(biāo)和測算流程，探討化解地方財政風(fēng)險的方法。通過對地方財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的研究，可以為具體展開實際預(yù)警操作提供參考方案，從而進(jìn)一步為地方財政領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)財政風(fēng)險狀況進(jìn)行決策提供依據(jù)。

    關(guān)鍵詞：地方財政     財政風(fēng)險     風(fēng)險預(yù)警機(jī)制

    財政作為綜合經(jīng)濟(jì)的反應(yīng)，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、快速的發(fā)展，關(guān)系到社會穩(wěn)定和國家的長治久安。然而目前我國財政運(yùn)行過程中的各類風(fēng)險問題正逐步凸現(xiàn)并引起各方關(guān)注，理論界和實際操作部門也正在研究財政風(fēng)險問題的防范和化解措施。風(fēng)險越大，說明社會經(jīng)濟(jì)生活中存在的公共風(fēng)險越多，國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)遭受損害的可能性越大。因此，財政風(fēng)險不只是財政部門本身的風(fēng)險，還是政府的風(fēng)險，系統(tǒng)研究財政領(lǐng)域內(nèi)可能存在的風(fēng)險及判別指標(biāo)和測算流程，便在現(xiàn)時期具有了直接而現(xiàn)實的意義。

    一、地方財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的目標(biāo)與基本技術(shù)原則

    財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的目標(biāo)是根據(jù)地方財政風(fēng)險現(xiàn)狀，構(gòu)建符合我國地方財政風(fēng)險狀況的財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)和風(fēng)險防范化解機(jī)制，實現(xiàn)財政風(fēng)險管理的規(guī)范化、系統(tǒng)化和科學(xué)化。具體而言，預(yù)警機(jī)制的功能目標(biāo)包括三個：一是預(yù)警功能，即通過確定一系列預(yù)警指標(biāo)及判別標(biāo)準(zhǔn)可以實現(xiàn)對財政風(fēng)險預(yù)警。首先通過主要指標(biāo)測算出地方財政的風(fēng)險度值，其次通過一系列的宏觀和微觀的參考監(jiān)控指標(biāo)體系衡量地區(qū)財政風(fēng)險狀況。二是實時監(jiān)控功能，即通過對財政債務(wù)的項目結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)實行實時監(jiān)控，對負(fù)債的變動趨勢做出分析評價。三是風(fēng)險預(yù)算功能，即依據(jù)每一項負(fù)債的參數(shù)（金額、期限、利率和償還方式等）以及債務(wù)違約概率，確定未來償還債務(wù)對財政資金的支出需求，形成一個長期的、滾動的債務(wù)預(yù)算。

    地方財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的基本技術(shù)原則包括兩個方面，一是實用性原則。當(dāng)前地方財政負(fù)債形成機(jī)制復(fù)雜，缺乏完整的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，財政債務(wù)狀況底數(shù)不清，沒有普遍認(rèn)可的指標(biāo)及判別依據(jù)。在這種條件下，構(gòu)建地方財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)必須堅持實用性、適用性和可行性原則，這一原則貫穿在界定債務(wù)范圍，確定指標(biāo)體系和判別標(biāo)準(zhǔn)的全過程。二是動態(tài)性原則。堅持動態(tài)性原則的原因主要有兩個方面，其一，現(xiàn)階段地方財政負(fù)債體現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)軌性和體制性特征。有些負(fù)債是經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中政府應(yīng)承擔(dān)的成本，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的日趨完善，這些債務(wù)將會逐漸被消化；與此同時，一些新的負(fù)債形成機(jī)制將會產(chǎn)生，債務(wù)形成機(jī)制具有動態(tài)性；其二，所選擇的指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)適用性原則，即不是以理論預(yù)警值確定的，而是根據(jù)當(dāng)前地方負(fù)債的特征確定的，隨著債務(wù)的變動，指標(biāo)及其判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不斷做出調(diào)整，使之不斷趨向理論值。

    二、地方財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的基本內(nèi)容

    地方財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的基本內(nèi)容主要包括以下幾個方面：

    1、以債務(wù)為核心。財政風(fēng)險是社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險在地方財政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。隨著社會分工越來越細(xì)，社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的私人風(fēng)險越來越多地轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險，政府承擔(dān)風(fēng)險的范圍不斷擴(kuò)大。具體而言，地方財政風(fēng)險的影響因素主要有社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策環(huán)境、體制環(huán)境和融資環(huán)境，這些因素的影響又最終表現(xiàn)為對即期和潛在的財政資金要求。如果即期財政收入不能滿足這些資金需求，則財政只能通過融資來滿足，即表現(xiàn)為財政債務(wù)的增加。上述因素最終會通過債務(wù)的形式表現(xiàn)出來，因地方此財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的研究對象是財政債務(wù)。主要包括財政直接債務(wù)和財政或有債務(wù)，直接債務(wù)是指在任何情況下都會發(fā)生而且數(shù)額確定的政府債務(wù)，可以通過一些具體的基礎(chǔ)參數(shù)計算得到，如政府外債負(fù)擔(dān)可以通過借款額度、幣種、利率、期限和匯率計算得到；或有債務(wù)是指基于某一偶然的或有事件的政府債務(wù)，其發(fā)生的概率及由此引發(fā)的財政支出規(guī)模依賴于某一或有事件的發(fā)生，如自然災(zāi)害、銀行危機(jī)等。

    在確定了以債務(wù)為地方財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)的研究對象以后，需要解決的主要問題是如何界定債務(wù)以確定債務(wù)的外延，使研究對象具體化?；蛴胸?fù)債具有廣泛性和不確定性，缺乏必要的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和技術(shù)支持。如地方金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險，需要掌握地方性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行狀況的具體財務(wù)指標(biāo)；國有企業(yè)轉(zhuǎn)制所引起的財政風(fēng)險需要分析有關(guān)國有企業(yè)改革的政策、企業(yè)自身的經(jīng)營狀況及財務(wù)狀況；社會保障改革成本所涉及的問題也很多，地方政府所承擔(dān)的責(zé)任難以準(zhǔn)確確定。因此對由或有負(fù)債產(chǎn)生的財政風(fēng)險應(yīng)單獨(dú)進(jìn)行研究，以附加報告的形式對系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)充，供領(lǐng)導(dǎo)決策時參考。則地方財政風(fēng)險的研究對象主要集中在目前為止確定的財政債務(wù)，即財政可以準(zhǔn)確掌握的、具有可靠統(tǒng)計數(shù)字的債務(wù)，這包括三個方面的內(nèi)容：一是財政直接債務(wù)，即財政承擔(dān)第一性付款責(zé)任且付款責(zé)任明確的政府債務(wù)，如外債、國債轉(zhuǎn)貸資金等；二是財政擔(dān)保所形成的財政債務(wù)，即以契約或合同方式產(chǎn)生的，財政承擔(dān)第二性付款責(zé)任的政府債務(wù)；三是財政運(yùn)行過程中形成的硬赤字。財政運(yùn)行過程中由于收支矛盾尖銳，形成的赤字包括兩個部分，硬赤字和軟赤字。硬赤字是指地方財政以欠發(fā)工資、拖欠債務(wù)等形式存在的收支缺口；軟赤字是指地方財政對必要的公共設(shè)施和公共服務(wù)的投入不足。對硬赤字的處理方式是認(rèn)為每發(fā)生一筆硬赤字都認(rèn)為是一筆新債務(wù)的產(chǎn)生，同時，將該筆債務(wù)計入逾期債務(wù)。

    2、以項目為基礎(chǔ)。財政債務(wù)最終表現(xiàn)為一些具體的項目，這是財政風(fēng)險管理的微觀基礎(chǔ)，也是財政風(fēng)險管理的最終落腳點(diǎn)。根據(jù)項目的資金來源、資金投向?qū)椖窟M(jìn)行分類，分析不同項目對財政預(yù)算資金的要求，確定每一類項目的風(fēng)險程度；依據(jù)項目的具體屬性：金額、期限、利率、匯率等確定出每一類項目的財政支出狀況和一般預(yù)算收入的支付要求，并以債務(wù)的風(fēng)險頭寸作為參考指標(biāo)，確定風(fēng)險狀況。

    3、以網(wǎng)絡(luò)為依托?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為財政網(wǎng)絡(luò)化管理提供了可能，也為財政風(fēng)險以項目為統(tǒng)計基礎(chǔ)提供了技術(shù)支持。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)運(yùn)用到財政領(lǐng)域可以提高財政部門的工作效率，同時網(wǎng)絡(luò)技術(shù)也為財政風(fēng)險管理落實在項目上提供了技術(shù)支持。

    4、以層次分析和趨勢分析為主要方法。層次分析包括指標(biāo)分層和層級分析，趨勢分析主要運(yùn)用的方法是簡單移動加權(quán)平均。作為省市兩級而言，由于數(shù)字的范圍和規(guī)模比較大，可以出現(xiàn)穩(wěn)定的統(tǒng)計規(guī)律，因此可以采用以加權(quán)平均的方式確定未來的財政一般預(yù)算收入內(nèi)所承擔(dān)的債務(wù)支付責(zé)任。

    5、以流動性和清償能力為監(jiān)控對象。流動性是指當(dāng)年財政收入是否能夠滿足支出的要求，在債務(wù)上則反映為對到期債務(wù)能否及時、足額償還。清償能力是指在一個相當(dāng)長的歷史時期（如一個五年或十年期間）能否滿足財政支出的要求，反映在債務(wù)上，則主要表現(xiàn)在財政收入能否滿足財政的支出要求。如果財政可以及時、足額償還債務(wù)，則認(rèn)為財政具有流動性和清償能力，財政是安全的。如果不能，則認(rèn)為財政是有風(fēng)險的，需要采取恰當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行防范和化解。

    在上述內(nèi)容的基礎(chǔ)上，經(jīng)過深入研究當(dāng)前國內(nèi)外有關(guān)財政風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)選擇的理論和實踐，根據(jù)我國地方財政風(fēng)險的表現(xiàn)形式及現(xiàn)狀，選擇三個指標(biāo)：以新增債務(wù)違約/地方一般預(yù)算收入反映地方財政的流動性，以地方財政債務(wù)余額/地方一般預(yù)算收入反映地方財政的清償能力，同時選取地方財政逾期債務(wù)余額/地方一般預(yù)算收入反映地方財政的流動性和清償能力的補(bǔ)充。

    新增債務(wù)違約是指每年從1月1日開始至進(jìn)行預(yù)警日的全部新增加的違約債務(wù)之和，至12月31日清零，下年度的新增債務(wù)違約則從下年度的1月1日起重新測算，可見新增債務(wù)違約是一個增量。逾期債務(wù)余額是指某地區(qū)至預(yù)警日為止的全部逾期債務(wù)的總額，是一個存量，一筆債務(wù)在計入新增債務(wù)違約的同時也計入了逾期債務(wù)余額。財政債務(wù)余額是指至預(yù)警日為止的某地區(qū)全部債務(wù)的余額，包括逾期債務(wù)余額和未逾期債務(wù)余額，同樣是一個存量。

    選擇上述指標(biāo)是基于這樣幾點(diǎn)考慮：

    第一，國外在選擇債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)時，比較注重GDP的概念，認(rèn)為GDP反映了一個國家或地區(qū)的償債能力，是最終的償債基礎(chǔ)。但考慮到我國地方GDP統(tǒng)計上存在的水分以及統(tǒng)計方法上的不規(guī)范所導(dǎo)致的失真、財政收入形成機(jī)制的不成熟、體制的變遷等因素，認(rèn)為地方財政一般預(yù)算收入更能說明地方財政償還債務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

    第二，反映地方財政流動性風(fēng)險的指標(biāo)國外主要用債務(wù)收入比率、償債率等，這些指標(biāo)用于債務(wù)產(chǎn)生方式規(guī)范，地方政府擁有獨(dú)立融資權(quán)的情況，可以視為地方財政存在債務(wù)違約風(fēng)險時測算風(fēng)險的主要指標(biāo)。在我國則由于地方政府不存在直接融資權(quán)，而且地方財政債務(wù)違約現(xiàn)象在一定程度上存在，地方財政面臨比較嚴(yán)重的流動性困難，因此選用地方財政的新增債務(wù)違約為流動性的監(jiān)控預(yù)警指標(biāo)。

    第三，反映清償能力的指標(biāo)，對財政形成長期支付壓力的表現(xiàn)是債務(wù)余額，因此地方財政的清償能力主要以地方財政的債務(wù)余額來進(jìn)行監(jiān)控。第四，由于政策的、體制的、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史的、管理上的原因地方政府存在相當(dāng)規(guī)模的逾期債務(wù)，這些債務(wù)既表明了對財政當(dāng)期支付的要求，也反映了對財政長期支付的要求，因此選擇地方財政逾期債務(wù)余額作為考察地方財政流動性和清償能力的第三項指標(biāo)。

    在評價地方財政風(fēng)險程度時，賦予三項指標(biāo)的不同的權(quán)重。財政風(fēng)險首先表現(xiàn)為流動性風(fēng)險，當(dāng)期財政收入不能滿足財政支出的需求時稱財政出現(xiàn)了流動性風(fēng)險，它對地方財政風(fēng)險的影響程度最大，因此賦予第一項指標(biāo)權(quán)重為0.4.第二項、第三項風(fēng)險指標(biāo)主要反映了長期支付需求和債務(wù)總量情況，同樣對地方財政風(fēng)險有一定程度的影響，賦予兩者權(quán)重均為0.3.指標(biāo)權(quán)重的確定依據(jù)的是該指標(biāo)對財政風(fēng)險評價的重要程度，當(dāng)然，具體的權(quán)重設(shè)定應(yīng)通過專家意見最終確定。則地方財政風(fēng)險度的判別公式為：

    地方財政風(fēng)險度=（新增債務(wù)違約/地方一般預(yù)算收入）*權(quán)重+（地方財政債務(wù)余額/地方一般預(yù)算收入）*權(quán)重+（地方財政逾期債務(wù)余額/地方一般預(yù)算收入）*權(quán)重。

    三、地方財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制流程

    地方財政風(fēng)險預(yù)警是一個完整的系統(tǒng)工程，是在預(yù)警監(jiān)控室所涉及的各個環(huán)境和行為進(jìn)程中設(shè)立的各種采集、測評、調(diào)節(jié)和控制的綜合體。同時這個綜合體也要對預(yù)警監(jiān)控室的各種行為提供完善和全面的決策依據(jù)，為未來的風(fēng)險控制和失誤改正提供工作準(zhǔn)則，也為各種監(jiān)控提供手段和工具。

    對地方財政風(fēng)險預(yù)警監(jiān)控室來說，要進(jìn)行完善的地方財政風(fēng)險預(yù)警就要系統(tǒng)考慮如何安排預(yù)警實施進(jìn)程，以便對可能發(fā)生的風(fēng)險進(jìn)行有效管理，也就是對風(fēng)險監(jiān)測和狀態(tài)感知做出相應(yīng)的行為指令。風(fēng)險預(yù)警實施進(jìn)程關(guān)系到地方財政運(yùn)行過程中的各種債務(wù)風(fēng)險能否得到有效控制，從而關(guān)系到風(fēng)險預(yù)警最終目標(biāo)的實現(xiàn)。從風(fēng)險監(jiān)控室的預(yù)警程序上看，實施進(jìn)程應(yīng)包括以下階段：

    （1）對風(fēng)險體系進(jìn)行系統(tǒng)研究和分析，保證監(jiān)控室確立風(fēng)險預(yù)警目標(biāo)，并為如何選定風(fēng)險預(yù)警方式和建立管理結(jié)構(gòu)打下堅實的基礎(chǔ)。

    （2）確定地方財政風(fēng)險分類和結(jié)構(gòu)，以便所建立的風(fēng)險預(yù)警機(jī)制有明確的監(jiān)控與管理對象。

    （3）選擇準(zhǔn)確的風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)，確定對風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)的采集標(biāo)準(zhǔn)和時間間隔，保證對風(fēng)險狀態(tài)了解及時和準(zhǔn)確。

    （4）根據(jù)以往地方財政運(yùn)行過程中風(fēng)險顯現(xiàn)的分析，確定風(fēng)險臨近或作用于選定地區(qū)的安全閥值（由專家判斷得出），以便作為風(fēng)險評估的基本標(biāo)準(zhǔn)。

    （5）確定地方財政風(fēng)險預(yù)警子系統(tǒng)的中間控制過程，除去通過人力和組織結(jié)構(gòu)上的保證，還盡可能通過先進(jìn)的計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段，實現(xiàn)上述目的。中間控制過程包括中間控制變量值的獲得、權(quán)重的確定、流程的管理等一系列過程。

    （6）建立風(fēng)險管理的組織框架，明確各種風(fēng)險相應(yīng)的管理部門職責(zé)，并為監(jiān)控室選定具備風(fēng)險監(jiān)評與控制能力的專業(yè)人員。

    （7）建立風(fēng)險控制指令和對風(fēng)險處理的行為標(biāo)準(zhǔn)，并與風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)數(shù)據(jù)的采集和測評建立對應(yīng)體系，保證地方財政風(fēng)險測評的連續(xù)性。

    （8）保證風(fēng)險預(yù)警調(diào)節(jié)傳導(dǎo)的有效運(yùn)行，控制各個風(fēng)險管理工具和手段的應(yīng)用效果，同時確保預(yù)警監(jiān)控室與管理部門的風(fēng)險協(xié)調(diào)機(jī)制。

    （9）確定當(dāng)風(fēng)險進(jìn)入后期轉(zhuǎn)化階段時，須擬定對風(fēng)險處置、轉(zhuǎn)移、控制等一系列管理方案，提高風(fēng)險抗御能力。

    總之，風(fēng)險預(yù)警的實施進(jìn)程可以歸納為風(fēng)險識別、風(fēng)險估測和風(fēng)險評價三個大的階段。風(fēng)險識別是對潛在的各種風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)的歸類和全面地分析以掌握其性質(zhì)和特征，便于確定哪些風(fēng)險應(yīng)予考慮，同時分析引發(fā)這些風(fēng)險的主要因素和所產(chǎn)生后果的嚴(yán)重性，這個階段是對風(fēng)險進(jìn)行定性分析的基礎(chǔ)性工作；風(fēng)險估測是通過對所收集的大量資料的研究，運(yùn)用概率論和數(shù)理統(tǒng)計等工具估計和預(yù)測風(fēng)險發(fā)生的概率和損失幅度，這個階段工作是對風(fēng)險分析的定量化，使整個風(fēng)險管理建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上；風(fēng)險評價是根據(jù)專家判斷的安全指針，來確定風(fēng)險是否需要處理和處理的程度。