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“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式分析

2006-11-24 11:00 來源:田崇興

  [摘要]文章介紹了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式所存在的一些問題和解決方法。

  [關(guān)鍵詞]“鄉(xiāng)財(cái)縣管”;財(cái)政管理

  “鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核算主體,實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式,由縣級(jí)財(cái)政部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支,其核心內(nèi)容是“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”!班l(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式是為促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政盡快走出困境進(jìn)而加快發(fā)展所做的積極而有益的嘗試,它有利于規(guī)范和節(jié)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出,有利于堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費(fèi)、濫開支和亂進(jìn)人、濫舉債的漏洞,也有利于控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員和債務(wù)的不合理增長和膨脹等等。

  1“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式也存在一些問題

  1.1與現(xiàn)行的《預(yù)算法》有相沖突的地方。如果目前“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算由縣鄉(xiāng)兩級(jí)共同編制,而且由縣級(jí)財(cái)政部門的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心”直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支,以及實(shí)行縣財(cái)政局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)關(guān)的垂直管理等,實(shí)際上在很大程度上剝奪了《預(yù)算法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算管理權(quán),使“一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”無法得到真正的、全面的落實(shí)。

  1.2進(jìn)一步削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。財(cái)政部門是一級(jí)政府的重要職能部門,財(cái)政手段是政府進(jìn)行調(diào)控的重要杠桿。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)歸縣財(cái)政部門垂直管理,收支管理權(quán)又轉(zhuǎn)移到縣“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心”,這就使本來就職能嚴(yán)重不全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又在很大程度上喪失了財(cái)政管理職能。

  1.3形成了財(cái)政支出事實(shí)上的“雙審批”制。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)支出,一般先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)算員按月編制用款計(jì)劃,交財(cái)政所長審核并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長簽字審批,然后再報(bào)縣“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心”核準(zhǔn),最后辦理資金撥付手續(xù)?梢,在這個(gè)程序鏈中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要完成一項(xiàng)支出,實(shí)際上必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和縣級(jí)財(cái)政部門的雙重審批。

  1.4增加了行政成本,降低了辦事效率。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后,有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理的工作量大大增加了,管理程序增多了,手續(xù)復(fù)雜了,整個(gè)工作程序鏈拉長了。工作量的大幅增加,必然使行政成本上升,辦事效率降低,從而使“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的負(fù)面效應(yīng)被放大。

  1.5弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果與其財(cái)政利益之間的直接聯(lián)系。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出與財(cái)政收入之間、財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的聯(lián)系被淡化,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能產(chǎn)生對(duì)其財(cái)政收入增量甚至存量被調(diào)整的擔(dān)憂,可取產(chǎn)生依賴縣級(jí)財(cái)政的等、靠、要思想,甚至可取鋌而走險(xiǎn),采取不正當(dāng)手段逃避縣級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)督和管理等等,勢必會(huì)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。

  2 如何一方面最大限度地充分發(fā)揮“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的有利面,另一方面又最大程度地消化和減少它的弊端,從而使“鄉(xiāng)財(cái)縣管”工作健康有序運(yùn)行呢?

  我們認(rèn)為應(yīng)采取以下幾項(xiàng)措施:

  2.1將是否實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的決定權(quán)交給縣級(jí)政府。事實(shí)上,各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大,財(cái)政實(shí)力差距很大,財(cái)政管理水平參差不齊,財(cái)政收支的規(guī)范程度不一,財(cái)政供給人口的比例相差懸殊。由于這些因素的存在,縣級(jí)政府應(yīng)廣泛聽取所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見,再?zèng)Q定所在縣是否實(shí)行和何時(shí)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式。即便實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理方式的縣(市、區(qū)),也應(yīng)根據(jù)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異和要求,將一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)不納入或一個(gè)階段不納入“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的范圍。總之,不宜搞“一刀切”。

  2.2明確和堅(jiān)持六個(gè)基本原則

  2.2.1財(cái)政分配利益向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜原則。按照積極穩(wěn)妥、簡明規(guī)范和讓利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的原則,進(jìn)一步調(diào)整和完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制,加大對(duì)困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶持力度,充分考慮農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的影響,從體制上保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資發(fā)放和正常運(yùn)轉(zhuǎn)等基本支出需要。

  2.2.2千方百計(jì)保護(hù)和調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性原則。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入分成比例,加大獎(jiǎng)力度,增加轉(zhuǎn)移支付和嚴(yán)格崗位責(zé)任制考核等切實(shí)可行的激勵(lì)措施調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源、組織收入、規(guī)范支出的積極性。

  2.2.3切實(shí)尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)原則。按照《預(yù)算法》規(guī)定,堅(jiān)持實(shí)行一級(jí)政府、一級(jí)預(yù)算。切不可由縣級(jí)財(cái)政包辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的事務(wù)。

  2.2.4資金所有權(quán)和使用權(quán)不變原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政性資金(包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金)的所有權(quán)和使用權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有,縣級(jí)財(cái)政不集中、不平調(diào)、不借用。

  2.2.5財(cái)務(wù)審批權(quán)不變原則。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍內(nèi)的支出,仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序?qū)徟h“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心”必須擺正自己的位置,切忌越權(quán)越位。

  2.2.6獨(dú)立核算主體不變原則。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)核算,鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金結(jié)余仍歸各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有。

  2.3采用簡便易行的運(yùn)作模式

  借鑒安徽省成功試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),大致可分兩種運(yùn)作模式:

  2.3.1在全縣設(shè)立若干個(gè)縣財(cái)政局派出機(jī)構(gòu)——“財(cái)政管理中心”模式。每個(gè)中心管理若干個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支。財(cái)政管理中心財(cái)務(wù)核算范圍包括:財(cái)政、黨政、計(jì)生、民政、農(nóng)經(jīng)。每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整合為行政、計(jì)生、農(nóng)經(jīng)、廣播、民政五個(gè)綜合會(huì)計(jì)核算單位,由財(cái)政管理中心進(jìn)行會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)并出具會(huì)計(jì)報(bào)表。

  2.3.2只在“縣財(cái)政國庫支付中心”下設(shè)立一個(gè)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)部”模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部的核算范圍比財(cái)政管理中心小,僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政,鄉(xiāng)鎮(zhèn)各會(huì)計(jì)核算單位的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)或自行承擔(dān)。該模式只是由縣財(cái)政代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總會(huì)計(jì),涉及面小,前期投入也較小,也不改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算單位原有的基本操作方式,矛盾較小,便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)的順利延續(xù)和銜接,工作量較小,轉(zhuǎn)換的周期較短。比較以上兩種“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的模式,我們認(rèn)為,第二種模式簡便易行,較多地保護(hù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算管理權(quán)和財(cái)務(wù)自主權(quán),矛盾較小,有利于調(diào)動(dòng)和保護(hù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。

  2.4堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)(農(nóng)稅機(jī)構(gòu))歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的體制

  鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)(農(nóng)稅機(jī)構(gòu))是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要部門,其職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重要組成部分,財(cái)政手段是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行調(diào)控的重要杠桿。要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的建設(shè),充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能作用,必須仍將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)(農(nóng)稅機(jī)構(gòu))的人、財(cái)、物歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。

  2.5積極推廣應(yīng)用微機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)

  為適應(yīng)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的需要,應(yīng)本著精簡、合理、高效的原則確定縣“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心”的編制和崗位設(shè)置,及時(shí)開發(fā)應(yīng)用“鄉(xiāng)財(cái)縣管”核算軟件,盡快實(shí)現(xiàn)縣“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)核算中心”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)支出通過網(wǎng)上申請(qǐng)和審核,提高財(cái)政管理水平,降低行政成本和提高工作效率。