摘　要：處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)進(jìn)入高發(fā)期，且各類風(fēng)險(xiǎn)交織在一起。如果不能及時(shí)地對(duì)之加以防范和化解，社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)就有可能演變?yōu)樯鐣?huì)公共危機(jī)。財(cái)政化解公共風(fēng)險(xiǎn)的過程必須借助于市場(chǎng)的力量，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制化解風(fēng)險(xiǎn)的能力：應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出范圍，為有效化解社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)提供必要的財(cái)力保證；建立各級(jí)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)救助，構(gòu)建弱勢(shì)群體的臨時(shí)保護(hù)機(jī)制和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急基金。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)公共危機(jī)；社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政支出；市場(chǎng)機(jī)制

　　現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)到處充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，尤其是正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國，社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)開始進(jìn)入高發(fā)期，且各類風(fēng)險(xiǎn)交織在一起。如貧富分化加劇，生命安全和社會(huì)尊嚴(yán)安全受到威脅，社會(huì)治安狀況惡化；SARS、艾滋病、性病以及禽流感等高強(qiáng)度傳染病的暴發(fā)和流行，食品質(zhì)量的降低等使人民的健康安全和心理安全受到威脅；生態(tài)惡化及災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制落后，危機(jī)預(yù)警和監(jiān)控機(jī)制欠缺，行政執(zhí)法監(jiān)控出現(xiàn)漏洞，以及危機(jī)處理操作不當(dāng)而導(dǎo)致的人為社會(huì)安全危機(jī)等。再如，近年來我國礦難事故頻發(fā)，若在網(wǎng)上搜索“礦難”一詞，可顯示出近兩萬條相關(guān)網(wǎng)頁。另據(jù)國家安監(jiān)總局2005年11月28日發(fā)布的2005年1月1日～11月27日的全國安全生產(chǎn)簡報(bào)：全國發(fā)生一次死亡30人以上的特別重大事故12起，死亡795人，其中煤礦企業(yè)發(fā)生8起，死亡640人，同比增加3起、352人[1].2004年歲末，中國的兩個(gè)國有重點(diǎn)煤礦———河南大平煤礦和陜西陳家山煤礦相繼發(fā)生特大安全事故，分別有148人和166人遇難；2005年2月14日，遼寧阜新礦業(yè)集團(tuán)孫家灣煤礦發(fā)生瓦斯事故，死亡人數(shù)多達(dá)200余人；而11月27日，黑龍江七臺(tái)河?xùn)|風(fēng)煤礦發(fā)生井下爆炸事故，169人死亡。2005年11月13日中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸，專家估算約有100噸苯類污染物進(jìn)入松花江，直接導(dǎo)致哈爾濱市停水4天，給市民生活帶來極大的不便。這些事件的發(fā)生共同預(yù)示著一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨。如何有效地防范和處理社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)，以維護(hù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及政治的穩(wěn)定，確保各方面的有序發(fā)展，成為我們面對(duì)的嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題。

　　一、社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的理論界定

　　20世紀(jì)后半期，社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)問題逐漸被國內(nèi)外學(xué)者所關(guān)注，并形成了關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的理論和學(xué)說。德國的馬爾里希。貝克首次提出“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”這一概念。在其《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)：邁向一種新的現(xiàn)代性》一書中，貝克將生態(tài)危機(jī)視為社會(huì)危機(jī)，并在此基礎(chǔ)上診斷工業(yè)文明所面臨的困境。他認(rèn)為，人類以前的活動(dòng)所涉及的都是個(gè)別人的風(fēng)險(xiǎn)，而現(xiàn)在則是所有人類面臨的全球性危險(xiǎn)；以前所謂的風(fēng)險(xiǎn)帶有勇敢和冒險(xiǎn)的意味，而現(xiàn)在，風(fēng)險(xiǎn)則是指對(duì)地球上所有生命毀滅的威脅�；�于此，貝克把現(xiàn)代社會(huì)稱之為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[2].英國的安東尼。吉登斯認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)就是日益生活在高科技前沿，無人能夠完全明白，也難以把握各種可能的未來；他認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)有“外在的風(fēng)險(xiǎn)”（externalrisk）和“人為的風(fēng)險(xiǎn)”（manufacturedrisk），其中外在風(fēng)險(xiǎn)是指意外地從外部打擊個(gè)體的事件，這種事件的發(fā)生有一定規(guī)律可尋，而人為的風(fēng)險(xiǎn)則幾乎沒有任何防范經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，難以預(yù)測(cè)。德國社會(huì)學(xué)家盧曼認(rèn)為，貝克主要關(guān)心的只是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，是一系列災(zāi)難性后果，而現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中還有許多其他風(fēng)險(xiǎn)，如金融市場(chǎng)投機(jī)中的風(fēng)險(xiǎn)、人生籌劃中的風(fēng)險(xiǎn)、不安全的性活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)，乃至在花費(fèi)了大量的時(shí)間和努力去申請(qǐng)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)研究的基金而得不到的風(fēng)險(xiǎn)等等[3].英國社會(huì)學(xué)家斯科特。拉什認(rèn)為：在“風(fēng)險(xiǎn)文化時(shí)代，人們的主要任務(wù)就是防止和排除諸如生物技術(shù)、空間技術(shù)等飛速發(fā)展后所造成的包括生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、核風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各種可以危及人類毀滅人類的巨大風(fēng)險(xiǎn)”[4].

　　在我國，一些學(xué)者自1980年代以來也開始了關(guān)于社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)問題的研究。如1987年王巍出版的《國家風(fēng)險(xiǎn)———開放時(shí)代的不測(cè)風(fēng)云》一書就對(duì)風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行了全面系統(tǒng)的分析。宋林飛（1999）認(rèn)為，“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)所難以承受的損失或影響。我們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解有以下三個(gè)要點(diǎn)：（一）風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)于不愿發(fā)生的不確定之客觀體現(xiàn)；（二）風(fēng)險(xiǎn)是‘可測(cè)定的不確定性’；（三）風(fēng)險(xiǎn)并非只是在實(shí)現(xiàn)決策時(shí)帶來的損失，而且也指偏離決策目標(biāo)的可能性”，并于1989年提出“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)早期預(yù)警系統(tǒng)”[5].此外，其它一些學(xué)者也對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題從不同的方面進(jìn)行了研究，如著名財(cái)政學(xué)家劉尚希博士主要從財(cái)政的角度對(duì)社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)行了深入的分析。

　　從國內(nèi)外學(xué)者對(duì)社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的研究來看，主要是從不確定性和損失性兩個(gè)視角來進(jìn)行的。如經(jīng)濟(jì)學(xué)家奈特于1921年首次明確提出風(fēng)險(xiǎn)與不確定性之間的關(guān)系，認(rèn)為概率型隨機(jī)事件就是風(fēng)險(xiǎn)，非概率型隨機(jī)事件就是不確定性。以后的大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家都是從不確定性視角去研究風(fēng)險(xiǎn)，而且不少學(xué)者混用風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，甚至斷定風(fēng)險(xiǎn)和不確定性是同一個(gè)概念。社會(huì)學(xué)界也有一些學(xué)者從不確定性的視角研究風(fēng)險(xiǎn)問題。如貝克把現(xiàn)代社會(huì)稱之為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，正是從不確定性角度認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)果。貝克看到了現(xiàn)代文明越發(fā)展、科技越進(jìn)步，不確定性就越明顯的事實(shí)，所以才把現(xiàn)代社會(huì)定義為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。研究風(fēng)險(xiǎn)的另一視角是損失性，即把風(fēng)險(xiǎn)看成是一種損失類型。從損失性視角研究風(fēng)險(xiǎn)的學(xué)者都用損失去定義風(fēng)險(xiǎn)。如美國學(xué)者海斯認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)就是損失發(fā)生的可能性[6].在風(fēng)險(xiǎn)的不確定性和損失性這兩種屬性中，損失性是更為根本的屬性，沒有損失性，也就無所謂風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)中的不確定性是指損失的不確定性。因此，風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)實(shí)際是指損失的不確定性。

　　在現(xiàn)代社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)將更多地表現(xiàn)或轉(zhuǎn)化為社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)。從社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵而言，就是社會(huì)損失的不確定性。社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)具有三個(gè)特征：一是內(nèi)在關(guān)聯(lián)性（或傳染性）。如癌癥不會(huì)傳染，是一種私人風(fēng)險(xiǎn)，而艾滋病則有很強(qiáng)的傳染性，它危害社會(huì)，從而構(gòu)成公共風(fēng)險(xiǎn)。二是不可分割性。公共風(fēng)險(xiǎn)如通貨膨脹、環(huán)境污染、刑事犯罪等，在未來發(fā)生的時(shí)間、方式具有不確定性，但社會(huì)成員遭受損害的可能性是同等的。三是隱蔽性。公共風(fēng)險(xiǎn)很難正面識(shí)別，往往是在累積到快要爆發(fā)的程度才被發(fā)現(xiàn)、才引起重視。社會(huì)有廣義與狹義之分，廣義的社會(huì)是一個(gè)包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化等子系統(tǒng)的巨型復(fù)雜的系統(tǒng)。在這一社會(huì)系統(tǒng)中，除個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)以外的任何風(fēng)險(xiǎn)都可以稱之為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。狹義的社會(huì)則是指與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等相并列的系統(tǒng)，狹義的社會(huì)損失是指與政治損失、經(jīng)濟(jì)損失、文化損失等相并列的一種損失，狹義的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是指與政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、文化風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、決策風(fēng)險(xiǎn)等相并列的一種風(fēng)險(xiǎn)，即社會(huì)失序和社會(huì)混亂，這種社會(huì)失序和混亂是由一部分社會(huì)成員或社會(huì)團(tuán)體反叛社會(huì)行為所引起的。導(dǎo)致狹義社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的直接原因是非自致性損失和無補(bǔ)償損失，其根本原因是競爭的不公平和社會(huì)分配的不公平。而廣義的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因則要復(fù)雜得多。

　　二、轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)及其防范

　　在溫飽之后、進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列之前的社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，我們面臨著很多特殊的問題和矛盾，包括：一是經(jīng)濟(jì)起飛階段遺留下來的大量問題和矛盾，主要有環(huán)境污染問題、資源枯竭問題、收入分配不平等問題、地區(qū)發(fā)展不平衡問題、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題等。二是收入增長引起需求變化帶來的新問題和矛盾。收入增長了，人們對(duì)政府的安全服務(wù)也提出了更高的要求，且伴隨著收入的增長，人們的消費(fèi)也會(huì)增加，由于消費(fèi)并不是平穩(wěn)增長，而是伴隨了結(jié)構(gòu)性變化，如果供給適應(yīng)不了這種變化的需要，老百姓就會(huì)不滿意。同時(shí)伴隨著收入的增長，人們不僅僅滿足于物質(zhì)消費(fèi)，還要求增加精神產(chǎn)品的消費(fèi)，并且要求參與政治生活。由于政治體制改革的相對(duì)滯后，人們參與政治生活的愿望并沒有得到真正的落實(shí)，一些不滿情緒不可避免地會(huì)表露出來。三是伴隨經(jīng)濟(jì)增長，國家的對(duì)外依存度提高了，從而必然要面對(duì)來自外部世界的更多的沖擊和風(fēng)險(xiǎn)。如目前我國鋼產(chǎn)量雖位居世界第一，但同時(shí)又是世界上最大的鐵礦石進(jìn)口國；50%的原油依賴進(jìn)口，是世界上第二大原油進(jìn)口國；同時(shí)我國還是世界第三大貿(mào)易國，第一大外資接受國。在這種背景下，我們不得不面對(duì)各種貿(mào)易方面和其它方面的摩擦。

　　而我們所處的時(shí)代是一個(gè)“流動(dòng)性”極強(qiáng)的時(shí)代，人員、資本、技術(shù)、觀念在全國乃至全世界范圍內(nèi)不停流動(dòng)。但社會(huì)資源的大規(guī)模流動(dòng)蘊(yùn)含了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，而且會(huì)強(qiáng)化其他原因產(chǎn)生的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。僅僅依靠單一的市場(chǎng)機(jī)制是不可能有效化解社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的，所有的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最后都要由政府財(cái)政來承擔(dān)。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度比較完善的情況下，財(cái)政所承擔(dān)的公共風(fēng)險(xiǎn)主要限于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域。如我國著名財(cái)政學(xué)家劉尚希認(rèn)為，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)階段，財(cái)政所承擔(dān)的公共風(fēng)險(xiǎn)是全方位的，且呈擴(kuò)大的趨勢(shì)[7].現(xiàn)階段我國財(cái)政所承擔(dān)的公共風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：

　　一是國有企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。按照國有企業(yè)改革的基本思路，國有企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)通過市場(chǎng)機(jī)制來化解，但由于國有企業(yè)制度改革不夠徹底，這類風(fēng)險(xiǎn)最終還得靠財(cái)政承擔(dān)。目前國有企業(yè)普遍虧損嚴(yán)重、效益低下，企業(yè)財(cái)務(wù)狀況惡化，大量職工領(lǐng)不到足額工資，上千萬職工在虧損企業(yè)就業(yè)，數(shù)百萬退休職工領(lǐng)不到足額的退休金。盡管各級(jí)財(cái)政的財(cái)力十分緊張，但國有企業(yè)的虧損遲早還是要落到財(cái)政頭上。

　　二是金融風(fēng)險(xiǎn)。目前金融風(fēng)險(xiǎn)已引起了人們的廣泛關(guān)注，但大多數(shù)人并未意識(shí)到金融風(fēng)險(xiǎn)是一種社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)，最終要靠財(cái)政來兜底。在以國有獨(dú)資銀行為主的我國尤其如此，如1998年財(cái)政向國有獨(dú)資商業(yè)銀行發(fā)行2700億元的特別國債，專項(xiàng)用于補(bǔ)充國有獨(dú)資商業(yè)銀行的資本金，實(shí)際上就是銀行風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政的轉(zhuǎn)移。

　　三是經(jīng)濟(jì)衰退的風(fēng)險(xiǎn)。盡管自實(shí)施積極財(cái)政政策以來，在阻止經(jīng)濟(jì)增長速度的持續(xù)下降和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的回升、提高居民收入水平、刺激民間投資和消費(fèi)以及促進(jìn)出口等方面發(fā)揮了積極的作用。特別是從2000年開始，我國國民經(jīng)濟(jì)已出現(xiàn)了全面的回升，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)了較好的勢(shì)頭。但同時(shí)也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)增長方式還沒有得到根本改變，經(jīng)濟(jì)回升的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的深層次矛盾還沒有解決，國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長還缺乏可靠的保證。

　　四是失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。就我國城鎮(zhèn)失業(yè)情況來看，我國城鎮(zhèn)真實(shí)失業(yè)率不僅包括城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，還包括城鎮(zhèn)職工下崗率。而從1993年以來，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率和城鎮(zhèn)登記失業(yè)人口都呈上升趨勢(shì)，如城鎮(zhèn)登記失業(yè)率已從1993年的2.6%，1996年的3.0%，1997年的3.1%上升到2001年的3.6%，2002年的4.0%.2003年底，全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.3%，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為800萬人。盡管我國政府采取多種措施控制城鎮(zhèn)失業(yè)率的急劇上升，但由于受人口基數(shù)、人口年齡結(jié)構(gòu)、人口遷移以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程等諸多因素的影響，就業(yè)壓力仍然很大。根據(jù)第五次人口普查的結(jié)果，目前我國城鎮(zhèn)實(shí)際失業(yè)率大約為8.3%，其中男性為7.7%，女性為9.0%.在城鎮(zhèn)就業(yè)問題日趨突出的情況下，農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)問題也變得越來越嚴(yán)峻，目前尚有1.5億～2億農(nóng)村富余勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

　　五是外債風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)估算，截至2003年末，中國外債余額比上年末增加220多億美元，上升13%.其中，短期外債比上年末增加210多億美元。外債規(guī)模增長的加快隱藏著一定風(fēng)險(xiǎn)，一旦國際市場(chǎng)匯率和利率走勢(shì)發(fā)生變化，資金流向就有可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)，并導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大的起伏變化。目前我國已經(jīng)進(jìn)入償還外債高峰期，這對(duì)財(cái)政來說，是難以置身事外的。

　　社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)如果不能得到及時(shí)地防范和化解，就有可能演變?yōu)樯鐣?huì)公共危機(jī)。我們認(rèn)為，社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解，應(yīng)從如下幾個(gè)方面著手：

　　一是強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的大小取決于制度結(jié)構(gòu)的完善程度。在市場(chǎng)化改革的背景下，要減少社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是如何進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)，完善市場(chǎng)機(jī)制。這要求財(cái)政應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向來組織市場(chǎng)、規(guī)劃市場(chǎng)和約束市場(chǎng)。而財(cái)政完全可以采用“市場(chǎng)方式”來實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支過程�！笆袌�(chǎng)方式”要求在充分考慮市場(chǎng)特性的基礎(chǔ)上，通過收支過程來實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的規(guī)范。在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，財(cái)政面臨著許多新的挑戰(zhàn)：如社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施短缺、城市公用設(shè)施不足、基礎(chǔ)教育滯后、社會(huì)保障落后、窮人和失業(yè)者增多等等，如果這些問題都由財(cái)政包辦解決，公共風(fēng)險(xiǎn)就無法化解。但可以運(yùn)用市場(chǎng)的力量來防范公共風(fēng)險(xiǎn)的積累，從而減輕財(cái)政壓力。如采用BOT方式加強(qiáng)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就是運(yùn)用市場(chǎng)力量來實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)。財(cái)政組織市場(chǎng)和規(guī)范市場(chǎng)的過程亦是化解公共風(fēng)險(xiǎn)的過程。財(cái)政借助于市場(chǎng)機(jī)制化解風(fēng)險(xiǎn)在一定程度上可以減少財(cái)政承擔(dān)的公共風(fēng)險(xiǎn)。

　　二是按照公共財(cái)政的要求，進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出范圍，為有效化解社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)提供必要的財(cái)力保證。根據(jù)西方公共財(cái)政理論，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府建立與之相對(duì)應(yīng)的公共財(cái)政，政府應(yīng)該提供那些市場(chǎng)提供不了的產(chǎn)品和服務(wù)。結(jié)合中國的實(shí)際情況，究竟如何界定公共支出的具體范圍，是需要進(jìn)一步研究的問題。經(jīng)過20多年的改革開放，市場(chǎng)在資源配置中已發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，政府變成了一個(gè)“有限的政府”，市場(chǎng)與政府在資源配置方面需要進(jìn)行重新分工。當(dāng)前中國的公共支出范圍，不僅包括市場(chǎng)不起作用的公共領(lǐng)域，也涉及到市場(chǎng)正在發(fā)揮作用的競爭性領(lǐng)域，政府往往干了市場(chǎng)該干、也可以干好的事情，而把一些完全應(yīng)該由政府承擔(dān)的支出責(zé)任擱在了一邊。2003年非典疫情暴露出的中國衛(wèi)生防疫應(yīng)急體系的不完善，就反映出公共支出范圍調(diào)整滯后的問題。劉尚希博士認(rèn)為[8]，公共支出是公共風(fēng)險(xiǎn)要求的一種結(jié)果，它因公共風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生而存在，隨公共風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大而擴(kuò)大；另一方面，公共支出又是化解公共風(fēng)險(xiǎn)的手段或工具，即公共風(fēng)險(xiǎn)通過公共支出而化于無形之中。從財(cái)政職能的角度講，主要是防范公共風(fēng)險(xiǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，政府與市場(chǎng)的分工，實(shí)質(zhì)上是不同性質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)的歸宿的劃分，私人風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)相匹配，公共風(fēng)險(xiǎn)與政府相匹配。這種對(duì)應(yīng)關(guān)系是調(diào)整公共支出范圍的基本出發(fā)點(diǎn)，它作為一種制度安排，應(yīng)當(dāng)說是一種有效率的選擇。當(dāng)前應(yīng)按照市場(chǎng)化改革的要求，使市場(chǎng)在私人經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府在公共領(lǐng)域的資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

　　三是要建立財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。要更新觀念，樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí)，把財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制納入財(cái)政戰(zhàn)略管理序列，當(dāng)發(fā)生公共風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)時(shí)，即可啟動(dòng)財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制應(yīng)包括信息收集處理和加工系統(tǒng)、分析預(yù)測(cè)和報(bào)告系統(tǒng)、決策指揮系統(tǒng)、執(zhí)行流程系統(tǒng)。財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制不僅僅是資金的籌措和安排，還應(yīng)包括政策的應(yīng)急調(diào)整和具體措施的應(yīng)急實(shí)施。此外，財(cái)政應(yīng)每年編制應(yīng)急預(yù)算，但只有當(dāng)公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)才加以執(zhí)行。應(yīng)急預(yù)算應(yīng)根據(jù)在最近的時(shí)間內(nèi)、最有可能發(fā)生的公共危機(jī)事件加以編制，設(shè)計(jì)不同的收入來源和支出用途。

　　四是要建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。鑒于當(dāng)前面臨的各種社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性，我國需要盡快建立現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。要在國家層面上盡快建立具有會(huì)商決策功能的綜合體系和常設(shè)性風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類、預(yù)測(cè)，制定長期的防范戰(zhàn)略和應(yīng)急計(jì)劃，同時(shí)加強(qiáng)各地區(qū)、各部門以及各級(jí)政府之間的協(xié)同運(yùn)作能力，將可能發(fā)生的損失降到最小。建立公共領(lǐng)域信息公開和報(bào)告機(jī)制，使公眾有公共事務(wù)的信息知情權(quán)；建立突發(fā)性事件相關(guān)物資、設(shè)備、設(shè)施、技術(shù)與人才資源儲(chǔ)備制度，所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，并對(duì)邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)突發(fā)事件應(yīng)急工作給予財(cái)政支持。面對(duì)不確定的社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)，依法建立風(fēng)險(xiǎn)防范基金，并將社會(huì)保險(xiǎn)、資金給付的行政與風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)合起來，統(tǒng)籌規(guī)劃，全盤考慮。進(jìn)一步拓展社會(huì)保障空間，構(gòu)建政府———社會(huì)保障機(jī)制，市場(chǎng)———商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，社會(huì)———家庭、社區(qū)、民間救助機(jī)制三位一體的、系統(tǒng)的、動(dòng)態(tài)調(diào)整和迅速反饋的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)充分發(fā)揮既有的家庭保障、民間組織及個(gè)人防范與化解社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的作用，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、家庭、個(gè)人及社區(qū)組織的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任。

　　五是要強(qiáng)化社會(huì)救助，構(gòu)建弱勢(shì)群體的臨時(shí)保護(hù)機(jī)制和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急基金。為緩解職工失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和收入分配差距拉大帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)建立弱勢(shì)群體社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急基金，構(gòu)建各級(jí)政府社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理決策———控制———反饋系統(tǒng)，防范和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。盡快建立以社會(huì)救助及最低生活保障制度為主體的，包括住房、醫(yī)療、教育補(bǔ)貼、收入政策調(diào)整及扶貧戰(zhàn)略等在內(nèi)的綜合性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理政策思路，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體實(shí)施有效保障。

　　六是在化解社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)方面，政府應(yīng)建立覆蓋面廣闊的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范與化解網(wǎng)絡(luò)；加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)應(yīng)對(duì)方面的立法建設(shè)，提高政府的風(fēng)險(xiǎn)管理的主觀愿望和客觀能力，建立起各部門聯(lián)動(dòng)、信息和資源共享，重視專業(yè)知識(shí)在控制危機(jī)方面所起的重要作用。但社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解絕不僅僅是政府單方面的事情，政府與民眾乃至整個(gè)社會(huì)都有責(zé)任。只有各方面共同努力，漸漸形成一個(gè)有凝聚力的社會(huì)，社會(huì)才會(huì)更和諧，發(fā)展才會(huì)更順暢。

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