2006-11-02 10:22 來源：譚秋成
1983年， 國家廢除人民公社體制， 在農村實行政社分設、組建鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 政府。為了保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能有效運作， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同時被建立。從近20年的運行情況來看， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在公共物品提供及激勵地方政府發(fā)展經濟等方面的作用是毋庸置疑的。然而， 由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入不足，支出得不到有效監(jiān)督， 其職能沒有界定清楚， 以及上級政府的擠壓， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也暴露出一系列問題。其中最突出的是對農民強征強收， 導致農民負擔日趨沉重， 干群矛盾日趨尖銳， 農村不穩(wěn)定因素增加。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題吸引了研究者的關注， 由此產生了系列文獻。本文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入、財政支出、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與上級政府的關系、農村稅費改革， 以及農業(yè)稅制度改革五個方面介紹已有的研究成果。
一、財政收入
1985年國家財政部頒發(fā)的《鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 財政管理實行辦法》規(guī)定， 鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 財政收入由國家預算內資金、預算外資金和自籌資金組成。其中， 預算內資金包括上級政府劃歸鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅、屠宰稅、城市維護建設稅、集市交易稅、牲畜交易稅、車船使用牌照稅、契稅和其他收入。預算外資金包括上級政府劃歸鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 財政的農業(yè)稅附加、農業(yè)教育費附加、行政事業(yè)單位管理的預算外收入， 以及一些按照國家規(guī)定征收的公用事業(yè)附加。自籌資金則是指鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 政府按國家政策規(guī)定籌集的收入， 但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得隨意攤派。自籌資金主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上交的利潤和管理費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金、行政和事業(yè)性收費、集資、捐款， 以及各種罰沒收入等。因為自籌資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行支配， 不進入國家財政安排， 孫潭和朱鋼（ 1993） 稱之為制度外財政收入， 由該項資金發(fā)生的支出稱之為制度外財政支出。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立后， 其財政收入結構的一個顯著特征是自籌資金增長迅速， 成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要來源。1990年， 我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政總收入為485億元， 比1986年增長1.1倍， 平均每年遞增20%.其中預算內收入361億元， 預算外收入31億元， 自籌資金92億元， 分別比1986年增長了86%、181%、241%（ 孫潭鎮(zhèn)、朱鋼， 1993） .此外， 根據(jù)孫潭鎮(zhèn)和朱鋼（ 1993） 、樊綱（ 1995） 、林萬龍（ 2002） 的個案調查， 自籌資金占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比例值， 最高的達91.6%， 最低的也在40%以上。而且， 愈是經濟發(fā)達、尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的地區(qū)， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中自籌資金占的比例愈高。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入為什么會出現(xiàn)自籌資金快速增長現(xiàn)象？ 樊綱（ 1995） 給出了這一問題產生的背景， 其觀點是： （ 1） 市場化改革的一個重要方面就是分權化。這意味著， 經濟的運行由主要依靠政府、國家、集體的“領導”和計劃， 向更多地依靠個人的積極性、主動性轉化。相應地， 收入的分配也由國家控制并集中大量收入然后進行分配的體制向個人收入為主的分配體制轉化。在政府內部， 分權化促使政府的權利與責任向地方政府轉移， 大量過去由中央政府或上級政府負責的事情， 逐步轉向由地方政府或更下一級政府的負責。（ 2） 隨著收入的提高， 居民對公共物品的需求不斷增加。（ 3） 舊的財政體制主要是適應傳統(tǒng)計劃體制而建立起來的， 市場化改革和放權讓利后， 舊的稅收和財政體制已不再適應新的分權的、市場化條件。但新的財政稅收體制又一時不能建立起來， 結果便是人們在現(xiàn)實中自發(fā)地采取某種“非規(guī)范”的方式來獲取公共收入， 解決實際當中的問題。
孫潭鎮(zhèn)和朱鋼（ 1993） 認為， 自籌資金實際上反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財體制固有的缺陷， 是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對抗上級政府平調財政收入的一種手段。在許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 雖然財政體制規(guī)定完成承包上交基數(shù)后的超收部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行支配， 但同時又實行“收入全部上繳， 支出按核定數(shù)額下?lián)堋钡葞в小敖y(tǒng)收統(tǒng)支”痕跡的辦法。加上大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政未設國庫， 結果實際可供鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行支配的制度內財政收入會因各種原因而打折扣。此外， 現(xiàn)行財政體制的分成辦法和分成比例并非由相對穩(wěn)定的制度和法律所規(guī)定。受政策變化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人的談判能力以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對個人仕途的考慮等因素的影響， 財政分成收入非常不穩(wěn)定， 從而造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可支配收入并未隨稅收等收入的變化而有規(guī)則地變化， 往往產生超收不能多得， 減收卻依然保持上繳基數(shù)不變的現(xiàn)象。因此， 制度內財政管理體制的不完善嚴重束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的建設和發(fā)展， 誘使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擺脫制度內財政的束縛而另辟財源。
這種通過自籌資金擴大本級財政收入、防止上級政府剝奪的手段之所以有效， 是因為當時的稅收管理體制不完善。1994年分稅制改革以前， 我國的地方財政收入主要依賴于地方企業(yè)稅收， 其中由產品稅、營業(yè)稅和增值稅構成的工商三稅占了較大的比重， 而上述三種稅為中央與地方分成稅種。由于政策規(guī)定地方政府享有一定的減免權， 結果形成了地府將這種分成收入轉化為地方收入的利益機制。在此驅使下， 地方政府充分運用手中的稅收減免權， 將稅源留在應稅經濟主體中。各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也通過各種途徑千方百計為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)， 特別是集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得稅收減免優(yōu)惠， 以使企業(yè)不交或少交稅， 繼而通過其他途徑， 如上交鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和管理費、集資、攤派、強制性贊助等， 將稅源轉化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金收入（ 孫潭鎮(zhèn)、朱鋼， 1993） .
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于行政等級的末端， 貼近基層社會， 比上級政府更加了解農村社區(qū)居民的公共品需求。如果自籌資金是社區(qū)農民為交換地方公共品所做的支付， 這種支付便是有效率的。樊綱（ 1995） 認為， 中國是一個大國， 不可能什么事都由中央來管， 中央財政只應管真正屬于“全國性”的公共事務。許多本來該由地方政府做的事， 比如地方基礎設施的建設、地方公用事業(yè)、文教衛(wèi)生、社會治安等應由地方政府負責。為此， 財政收入也該相應地向地方政府轉移。孫潭鎮(zhèn)和朱鋼（ 1993） 的實證研究發(fā)現(xiàn)， 自籌資金中確實有一部分是為了滿足當?shù)鼐用駥Φ胤焦参锲返男枨螅?其中主要包括： （ 1） 社區(qū)基礎設施。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農村經濟的發(fā)展， 農村集鎮(zhèn)化的發(fā)展水平有了較大提高， 集鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢使得對社會資本類產品的需求增加， 如對道路、通迅設施、下水道、公園等建設的需求日益增加。（ 2） 農村教育。農民收入水平提高后， 對教育的需求日益增長。同時， 由于教育的社會有用性大于個體有用性， 因此， 除農民家庭負擔一部分教育費外， 政府還要負擔相當比例的教育經費。（ 3） 公共管理。隨著改革的深入和市場體制的逐步確立， 維持社會經濟生活基本框架及秩序的公共產品的需求日益增加， 如立法、司法、公安、統(tǒng)計、資源管理和一般行政事務等。然而， 在監(jiān)督不嚴的情況下， 自籌資金容易蛻變?yōu)閬y收費、亂攤派， 導致農民負擔加重和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以發(fā)展的惡果。此外， 因為現(xiàn)實中并沒有農民表達偏好的渠道， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不受社區(qū)農民約束， 結果很難完全保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按農民意志辦事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常常用自籌資金投資辦廠， 意在獲取更多的財政收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導人為追求政績， 可能用自籌資金興建一些當?shù)鼐用駴]有需求的工程。自籌資金也被用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的福利改善， 如工資補貼、糧價補貼、交通費補貼等。因此， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金實際上存在著效率損失和對農民、農村企業(yè)家利益的侵占（ 孫潭鎮(zhèn)、朱鋼， 1993） .權衡自籌資金的利弊， 樊綱（ 1995） 認為， 對自籌資金這一非規(guī)范收入， 不是簡單地取消， 因為它為社區(qū)農民提供了公共物品， 而是應建立與市場經濟體制相適應的“公共收支的民主程序”。具體措施包括： （ 1） 承認鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有根據(jù)當?shù)毓姷男枰杖∫欢ㄊ杖氲暮戏嗬?承認鄉(xiāng)鎮(zhèn)為相對獨立的財政經濟實體， 在依法交納中央與地方各種稅收之后， 有權通過合法的程序建立自己的規(guī)范化的公共收支體系。（ 2） 明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的責任范圍， 在適當調整國家稅賦負擔并建立更加明確的轉移支付機制的前提下， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共項目主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自己負責， 由當?shù)鼐用窠患{的地方稅收支付。（ 3） 強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的財稅立法、審計與具體監(jiān)督功能， 或由當?shù)鼐用襁x舉產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)財經委員會， 對每一鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方收入的設立、征納、分配、使用等進行民主審議、民主監(jiān)督， 目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只執(zhí)行財經委員會的決議。（ 4） 全國人民代表大會則要通過相應的法規(guī)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政的民主程序進行規(guī)范， 由各級執(zhí)法機構加以執(zhí)行， 凡是不符合法定的民主程序進行的地方財政收支活動應予以法律制裁。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金的歷史可以追溯到人民公社時期， 當時公社一級政府沒有財政收支的支配權， 公社內部安排一些公益事業(yè)時必須依靠集體積累（ 葉興慶， 1997； 林萬龍， 2002） .在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成立的早期， 由于當時農民人均純收入的增長速度高于稅費的增長速度， 農民負擔問題沒有突顯出來。到了1990年代， 一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對自籌資金的依賴程度日益增加， 另一方面農民收入增長速度顯著放慢， 由自籌資金引發(fā)的農民負擔過重的問題便成為農村發(fā)展和社會穩(wěn)定的焦點。根據(jù)國家稅務總局（ 2000） 的調查， 1997年農民負擔占農民家庭經營純收入的12.7%； 在農民負擔中， 稅外負擔占76%.于是， 取消自籌資金的呼聲日見高漲（ 張軍，2002） .2002年推行農村稅費改革后， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村提留并入農業(yè)稅， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取自籌資金的權力被取消。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出
按照《鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 財政管理實行辦法》， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的范圍有： 國家預算內部分， 包括上級政府劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的行政管理費、文教科學衛(wèi)生事業(yè)費、農林水事業(yè)費和其他支出， 國家預算外部分， 包括上述各項附加收入和行政事業(yè)單位預算外收入安排的各項支出， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌資金安排的各項支出。實際上， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可獲得的預算外收入和自籌資金數(shù)量多少有關。中西部地區(qū)工商業(yè)不發(fā)達， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)， 財政支出大部分為教師和政府工作人員的工資福利。吳理財、李芝蘭（ 2003） 在安徽洪鎮(zhèn)的調查發(fā)現(xiàn)， 該鎮(zhèn)財政支出最大的項目是基礎教育， 占預算支出的40-50%； 其次是離退休費， 占16-24%； 第三是行政管理費， 占11%以上； 第四是民政經費， 占10%以上。如果將所有的人員經費加總， 其支出比例幾乎占70-80%.洪鎮(zhèn)這種人員經費比例奇高的財政支出特征在周業(yè)安（ 2000） 、周飛舟和趙陽（ 2003） 的個案調查中進一步得到證實， 這表明“吃飯型”財政是中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)一種普遍現(xiàn)象。
當財政支出集中于教育與行政經費后， 諸如社會治安、道路、水利等其他公共品的供給出現(xiàn)短缺。因此， 評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出合理與否的一個主要標準就是， 教育和行政管理支出的規(guī)模是否恰當。黃佩華等（ 2002） 認為， 在農村教育方面中央政府沒有盡到應有的責任， 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負擔過重。這是目前主流的觀點。但是， 也有部分學者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經費使用的效率表示懷疑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經費主要是中小學開支， 的確屬于一種地方公共品。但是， 目前中央政府卻硬性規(guī)定地方財政收入必須首先用于教師工資的發(fā)放， 在缺乏人事權的情況下， 教育經費中人頭費的比重只能越來越大（ 周業(yè)安， 2000） .至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的行政管理費膨脹的問題， 很大程度上也是由于制度本身造成的。上級政府要求對口管理， 無論哪一級政府都設有相同的部門及工作人員。政府職能的設置不根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況， 而是搞一刀切， 人為地擴大了行政管理費的份額。在經濟不發(fā)達地區(qū)， 政府部門甚至成了解決就業(yè)的惟一渠道， 每年新畢業(yè)的高校學生及單位效益差的職員都擠占政府這個獨木橋。這種勞動市場的抑制帶來的就業(yè)壓力促成了行政管理費的膨脹（ 周業(yè)安， 2000） .
按分權理論規(guī)范的要求， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應該是提供適合本轄區(qū)范圍內農民需求的公共品和服務。這些公共品和服務包括： （ 1） 具有外部性， 但收益和成本不外溢本轄區(qū)的地方公共物品， 如公共安全、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路、防洪、灌溉排水、土地整治等； （ 2） 外部收益或成本溢出轄區(qū)， 需要與上一級政府或其他轄區(qū)進行合作來提供的公共物品或服務， 如基礎教育、衛(wèi)生防疫、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護等； （ 3） 具有一定規(guī)模經濟、收益可排他的公共物品， 如醫(yī)療、文化及其他一些社區(qū)福利項目（ 譚秋成， 2002） .鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出應圍繞其職能進行。然而， 現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政偏離了這些職能。最明顯的是， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政常�？缭焦藏斦姆秶惺拢� 直接組織經濟或者干預農戶生產， 如發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、調整農業(yè)生產結構等。這種跨職能行事方式盡管在短時期內依靠鄉(xiāng)村政府控制的資源和擁有的權力可獲得部分財政收入， 但同時也干預了市場， 阻礙了私人經濟發(fā)展， 引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農民之間的沖突與對抗， 并給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了風險。此外， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了部分本該由中央政府和上級政府負責的事務（ 譚秋成， 2002） .除職能偏離外， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出存在著效率低下甚至濫用財政資金的問題， 表現(xiàn)在： （ 1）農民需要的生產性公共品供給方面明顯不足， 而非生產性公共產品供給膨脹， 如興建各種樓堂館所、娛樂設施以及顯示政績的達標工程（ 吳士健、薛興利、左承明， 2002） ； （ 2） 涉及到農村可持續(xù)發(fā)展的公共產品嚴重短缺， 如醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等（ 熊巍， 2002） ； （ 3） 名為提供公共品， 實為向農民伸手， 聚斂錢財。提供的公共品或者索價明顯超出了市場價格， 或者在農村中根本就沒有需求， 如以提高公共衛(wèi)生水平為名進行的亂罰款等（ 魏建， 1998） ； （ 4） 將一些本應由市場機制提供的產品作為公共產品， 強制農民購買， 如農村醫(yī)療保險、報刊雜志的訂閱等（ 魏建， 1998） .
三、與上級財政的關系
中國財政體制經歷了三次大的變革。1980年以前， 為了與高度集權的計劃管理體制相適應， 財政體制實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的方式。1980-1993年實行包干制， 地方政府在財政收支方面獲得了一定的自主權； 1994年以來則實行分稅制， 分稅制進一步界定了中央政府與地方政府的財權和事權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的變化并未與整個財政體制變革同步。目前， 盡管部分地區(qū)仿效分稅制的做法， 將稅種和稅收比例在縣（ 市） 與鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 之間進行了劃分， 但是縣與鄉(xiāng)在財政收支上仍實行包干結算�？h（ 市） 根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅源多少和支出狀況決定各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支基數(shù)， 對收大于支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求按一定比例上繳， 而對支大于收的鄉(xiāng)鎮(zhèn)則進行補助。上繳可能是固定比例， 也可能是遞增比例； 補助則一般按比例遞減。
這種包干式的結算體制產生了一系列弊端。首先， 它具有較強的隨意性或人為性。在包干結算體制中， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實際的分配收入取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人的談判能力， 以及他與掌握收入分配權的官員之間的正式或非正式關系等。其次， 收支包干制使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府始終處于被動的不平等的地位上， 因為實際的游戲規(guī)則（ 包括年初鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政任務的確定、責任書制訂、年終的財政如何結算、業(yè)績的評價和獎勵等） 的制訂權掌握在上級政府手中， 因而， 它始終是有利于上級政府， 以保證上級政府收支為基本前提。而且， 這種偏重的財政結算體制是與上下級政府之間既存的政治結構、人事制度等耦合在一起的， 從而在體制上進一步削弱了下級政府對上級政府的談判力， 以至上級政府可以憑借自身的政治優(yōu)勢地位和絕對的政治權力隨意平調下級的財政資源。其結果必然是優(yōu)勢財政資源被上級政府所壟斷， 劣勢財政資源則分配給下級政府； 下級政府超收不可多得， 減收卻依然保持較高的上繳基數(shù)不變。與此同時， 卻是財稅不斷向上集中， 各種事務卻逐漸向下落實（ 吳理財、李芝蘭， 2003） .第三， 這種包干結算體制屬短期合約， 最多一定三年， 不少地方是一定二年甚至一定一年。這就破壞了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府努力發(fā)展經濟、培養(yǎng)稅源的預期， 加劇了其掠奪性行為。
縣鄉(xiāng)之間實行這種以索取農村資源為主的財政體制與1994年的分稅制有關。由于分稅制并未合理地、完全地界定清楚中央政府與地方政府之間的事權， 許多公共支出由中央和地方政府分擔， 結果， 中央政府有機會把自身的責任推卸給地方政府。當中央政府不守合同、可以向地方政府轉移事務時， 上一級地方政府便有理由向下一級地方政府轉移事務。當然， 這只是問題的表象。即使將各級政府的財權和事權徹底劃分清楚， 在目前這種上級政府決定下級政府官員任命的體制中， 憑借政治權力平調下級政府財政收入、攤派一些行政事務的事情仍無法避免。
當縣（ 市） 級財政向鄉(xiāng)（ 鎮(zhèn)） 一級索取、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政難以承受時， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可避免地要向村擠壓。根據(jù)憲法， 村民委員會屬社區(qū)農民自治組織， 不列入國家行政序列。然而， 目前大部分地區(qū)村委會實際上已經行政化了。村委會承擔著大量行政事務， 如計劃生育、催糧征款、社會穩(wěn)定等； 村委會主任的產生由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制； 村委會主要干部的工資也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定。
四、農村稅費改革
自80年代末、90年代初始， 盡管中央政府三令五申不許基層政府增加農民負擔， 但不少地方和部門仍通過虛報收入多提“三提五統(tǒng)”、平攤屠宰稅和特產稅、提高行政性收費標準等多種手段對農民進行攤派和征收， 導致農民負擔日趨沉重。由于這期間農民收入增長緩慢， 對農民過多的索取無疑降低了其福利水平， 同時也動搖了底層社會對政府的信心， 削弱了政府動員社會資源的能力， 惡化了政府與農民之間的關系。因為催征稅費， 部分地區(qū)發(fā)生了農民與鄉(xiāng)村干部械斗的惡性事件， 甚至出現(xiàn)了農民圍攻鄉(xiāng)政府的群體性對抗行為。正是在這一背景下， 中央政府決定在農村開始稅費改革。
在2002年安徽版稅費改革全面推開之前， 部分地區(qū)針對農民負擔重、農村稅費征收難的情況進行了各種方式的稅費改革實驗（ 朱守銀， 1999） .對于這種將費并入稅的改革方式能否真正減輕農民負擔， 一開始便出現(xiàn)了懷疑的呼聲。秦暉（ 2001） 從歷史的經驗總結出黃宗羲定律， 認為目前的稅費改革是歷史上無數(shù)次并費入稅改革的重演， 其效果只能是短期的。其他的懷疑理由主要如下：
首先， 農民負擔重源于國家的宏觀分配政策存在明顯的重城市輕鄉(xiāng)村的傾向�，F(xiàn)行的村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌制度， 是在1983年撤社建鄉(xiāng)時形成的。當時由于客觀條件所限， 國家拿不出足夠的財力來支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行其職能， 只好沿用人民公社時期的辦法， 通過向農民提取積累和集資， 來發(fā)展農村的公益事業(yè)。后來這種籌資方式被以制度形式固定下來， 形成了城市公益事業(yè)國家辦， 農村公益事業(yè)主要依靠農民辦這樣一種極不合理的局面。由于國家和地方的財政資金過多地傾向城市， 用于農村的投資比重逐年減少， 因而農村公益事業(yè)欠帳越來越多， 資金需求缺口越來越大， 但加快發(fā)展的要求卻越來越緊迫， 這就勢必更多地向農民籌錢， 使農民負擔屢減不輕。實行“費改稅”， 對改變這種分配不合理的狀況并無幫助（ 王凱倫、吳國良、張百放， 1999） .
其次， 農村“三亂”屢禁不止， 主要是政府行為嚴重扭曲、部門利益惡性膨脹等體制性因素造成的�！百M改稅”只是將農民合理負擔的一部分改為稅收， 無力觸及體制方面的因素�！叭齺y”問題的解決必須有一些相關條件。如切實精簡政府機構， 大力裁減冗員； 徹底廢除政府職能部門和執(zhí)法機關向農民收費以彌補經費不足的做法， 割斷行政管理職能與部門自身利益的聯(lián)系； 嚴格區(qū)分政府職能和非政府職能的界限， 清除非財政支出項目， 該由財政支出的一定要撥足； 加強廉政建設， 嚴厲懲治腐敗， 大幅度降低政府的管理成本等（ 王凱倫、吳國良、張百放， 1999） .而目前的稅費改革對上級權力部門、地方政府和鄉(xiāng)村組織都沒有約束力， 基層政府和各權力部門都擁有事后修改制度規(guī)則的權力（ 朱守銀， 1999） .
第三， 稅費改革后農業(yè)稅按土地均攤， 所以， 改革方案沒有改變農業(yè)稅的累退性質， 也同樣沒有遵守量能原則。事實上， 由于農產品價格長期處于低水平， 人力資本較高的農村勞動力更愿意在非農部門工作。他們或者將自己的承包地轉手給本村的鄰居， 或者反對可能增加自己承包地的土地調整方案。結果， 擁有承包地相對較多的往往是能力較差、收入水平較低的農戶。稅費改革將農業(yè)稅改為按土地面積征收后， 擁有承包地多的其相對負擔水平越高。因此， 稅費改革后的農業(yè)稅較改革前的稅費征收方式可能更具有累退性， 更容易造成農戶之間的不公平（ 譚秋成， 2001） .
對稅費改革的其他批評還有： （ 1） 將村提留改為稅是不對的。村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌雖然都是農民承擔的資金負擔， 但其性質不同。鄉(xiāng)統(tǒng)籌按《農民承擔費用和勞務管理條例》規(guī)定， 用于安排鄉(xiāng)村兩級辦學、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)， 其性質是國家為興辦農村公益事業(yè)向農民的集資， 是可以改稅的部分。但是， 村提留包括公積金、公益金和管理費， 是集體經濟組織為改善生產條件、擴大再生產和體現(xiàn)集體福利所進行的內部積累， 以及為維護村務正常運轉而提取的管理費用。在“統(tǒng)分結合、雙層經營”的基本經濟制度和村民自治的民主管理制度下， 這部分負擔不能改成稅（ 王凱倫、吳國良、張百放， 1999） .（ 2） 稅費改革使鄉(xiāng)村可用財力進一步減少， 導致鄉(xiāng)村組織的運轉困難， 大量鄉(xiāng)村債務無法償還（ 姜長云等， 2001） .目前看來， 農村稅費改革在減負方面是有效果的。在最早進行農村稅費改革試點的安徽省， 改革后全省農民總稅負為37.6億元， 比改革前同口徑負擔49.3億元減少11.7億元， 減幅為23.6%.如果加上所取消的屠宰稅和農村教育集資， 農村稅負減少31%.農民人均現(xiàn)金負擔由109.4元減少至75.5元， 人均減少33.9元（ 賈康、趙全厚， 2001） .此外， 根據(jù)國家統(tǒng)計局農村社會經濟調查總隊（ 2003） 提供的資料， 2002年， 已實行農村稅費改革試點的20個�。� 自治區(qū)、直轄市） 農民的負擔人均為86.6元， 比上年同期減少16.6元， 下降16.6%， 對農民增收的直接貢獻率為0.7個百分點。而未實行農村稅費改革試點的地區(qū)， 農民的稅費負擔僅比上年減少0.4元， 下降0.7%.
但是， 稅費改革大幅度減少了鄉(xiāng)村兩級組織的收入， 這就使鄉(xiāng)村組織運轉出現(xiàn)了困難，農村基礎教育發(fā)展受到限制， 鄉(xiāng)村債務還款失去了來源（ 祝保平， 2001； 朱鋼， 2002） .一旦失去監(jiān)督， 農民負擔將再次上升。此外， 地方政府可能削減一般公共品供應， 損害農民利益。如該修的道路不修， 該建的水利工程不建， 該辦的社會公益事業(yè)不辦。農民對這些公共物品是有需求的， 地方政府削減其供應后， 他們的福利便遭受了損失（ 譚秋成， 2001） .加上稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主權不斷喪失， 國家對鄉(xiāng)村社會的擠壓將遇到更少的阻力（ 吳理財， 2002） .
這就說明， 不能單一地依靠農村稅費制度改革來解決索取農民過多的難題。需要對農村行政管理體制、義務教育體制、財政管理體制等方面做進一步改革。
五、農業(yè)稅制度改革
農村稅費改革以前， 便有大量文獻圍繞農業(yè)稅的性質、農業(yè)稅征收過程中存在的問題展開了討論， 當時便有人提出應取消農業(yè)稅。農村稅費改革后， 農業(yè)稅固有的缺陷更加明顯地表露出來， 取消農業(yè)稅的呼聲日漸高漲。其理由主要是以下幾方面：
農業(yè)稅性質模糊。如果以課稅對象的性質進行劃分， 稅收可以分為流轉稅、收益所得稅、財產資源稅和行為目的稅四種， 而我國農業(yè)稅不屬于其中的任何一種。有的學者將農業(yè)稅歸入收益所得稅， 但收益所得稅的征收對象是純收益或所得， 即總收入在扣除各種成本費用后剩余的部分， 而我國農業(yè)稅在對農業(yè)生產所得征稅時， 并未扣除各種成本費用。此外， 農業(yè)稅也不是規(guī)范意義上的流轉稅， 因為農業(yè)稅并不只對農民出售的那部分農副產品（ 即流轉額） 征稅（ 張元紅， 1997） .
農業(yè)稅造成城鄉(xiāng)稅制分割， 強化了二元社會經濟結構， 加重了農民負擔。上世紀50年代， 國家為推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略， 建立了以城市征收制度為一元， 以農村征收制度為另一元的二元稅制結構。1994年實行分稅制改革后， 我國城市建立了適應市場經濟的現(xiàn)行稅收制度， 基本上解決了城市工業(yè)積累率過高的問題， 理順了政府與工業(yè)及城市居民之間的分配關系。但是， 農村征收制度卻沒有改變向農民索取剩余的性質。1985年政府放棄了農產品統(tǒng)派購制度， 實行糧食定購制度。撤消農村人民公社建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后， 財政預算內資金不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常需要， 為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金缺口， 國家授予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費權。結果農村形成了農業(yè)稅收、糧食定購制度、收費三足鼎立的農村稅費制度。這就導致了在改革時期以城市現(xiàn)代工商稅制為一元、以農村傳統(tǒng)稅費制度為另一元的新的城鄉(xiāng)二元稅制結局�，F(xiàn)行的農村稅費制度使農業(yè)剩余從農村農業(yè)部門大量流入城市工業(yè)部門， 轉變?yōu)楣I(yè)利潤和城市居民補貼的政策工具， 這就是農民負擔過重的制度性根源（ 劉書明， 2001） .
我國目前已經建立了比較完整的工業(yè)體系。多年來的巨額農業(yè)資源流出， 使農業(yè)本身自我積累的能力已經十分脆弱。改變過度提取農業(yè)剩余的政策， 為農業(yè)創(chuàng)造一個能自我積累的環(huán)境已經刻不容緩。而且， 中國改革已經進行了20余年， 市場價格機制不斷完善， 城市社會保障制度的建立以及個人所得稅制的發(fā)展已經使城市居民增強了對改革的承受能力。因此， 要不失時機地調整城市偏向的國民收入分配政策和統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制， 理順城鄉(xiāng)居民之間的分配關系（ 劉書明， 2001） .
農業(yè)稅易成為農村攤派的借口。農民認為交納農業(yè)稅天經地義， 而基層政府常利用農民這種心里， 將地方和部門各項雜費攤派隨著農業(yè)稅一并下達， 加重農民負擔。農業(yè)稅如果增加一點， 其他有可能增加二點， 甚至增加更多。這就形成了“頭稅輕， 二稅重， 三稅四稅無底洞”。而且， 農業(yè)稅征收成本高， 帶來了一系列社會政治問題。農業(yè)稅的征收對象是千家萬戶高度分散的小農， 農業(yè)稅的征收如果僅靠稅務部門是難以征到的， 必須借助基層政府的力量。這些年， 因為征收農業(yè)稅， 干部與群眾之間相互致傷致死的惡性案件就累見不鮮， 有的地方甚至發(fā)展成打砸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的群體性事件。此外， 農業(yè)稅征收使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員不斷增加， 造成了農村干部的腐敗， 阻礙著基層民主制度的建設， 并侵害了農民種植的自主權（ 張曉冰， 2003） .
也有部分文獻認為農業(yè)稅應該保留。他們承認現(xiàn)行的農業(yè)稅制度存在缺陷， 需要進一步改革， 但反對立即取消農業(yè)稅的激進觀點。他們更多地是從農業(yè)稅制的歷史、政策穩(wěn)定性和基層政府利益來分析農業(yè)稅是否存留這一問題的。主張將農業(yè)稅保留的主要理由是： 農業(yè)稅是歷史原因造成的， 是在所難免的。農業(yè)稅只要沒有什么大的不合理， 農民繳習慣了，就沒有必要經常變動。農民負擔水平要長期穩(wěn)定， 農村稅費制度必須首先穩(wěn)定， 而負擔水平如果長期不動， 稅費制度也就沒有必要經常變動。設計農業(yè)稅制要把握好三條： 一是一國農業(yè)的自給半自給程度或商品貨幣化程度如何， 征稅機關有沒有條件和手段準確核定農民的收入； 二是農業(yè)的經營規(guī)模和農民的素質如何， 設計稅種和考慮征收方式一定要有個“成本”概念； 三是在一定時期是盡可能多地利用現(xiàn)有制度資源還是徹底拋開而進行稅制改革，哪種做法更經濟合理， 這本身就需要更好地甑別和把握。我國農村稅費改革應分“三步走”：第一步， 即目前的改法， 去掉“三提五統(tǒng)”和各種亂七八糟的集資、收費和基金， 實行以農業(yè)稅及其附加和“一事一議”籌資籌勞為基本框架的稅費制度； 第二步， 在規(guī)范現(xiàn)行稅費制度和推進上層建筑改革的基礎上， 隨著國家財力增強， 逐步減少以至取消那些不應當由農民負擔的稅費項目； 第三步， 經過很長很長的時期， 當農業(yè)產值占GDP的比重至少下降到5%以下， 城市化水平至少達到80%以上， 農業(yè)已基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的時候， 農業(yè)也許會同其他部門一樣， 實行統(tǒng)一的稅制（ 唐仁健， 2001） .
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