摘　要：現(xiàn)代預(yù)算理念是一種產(chǎn)出預(yù)算理念，它強(qiáng)調(diào)的不只是政府投入的過程，更重要的是這種投入所產(chǎn)生的結(jié)果，它十分重視效率。而我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理制度卻恰恰與現(xiàn)代預(yù)算理念存在著巨大的沖突，無法做到全面、準(zhǔn)確地反映政府每年所占有、消耗的社會(huì)資源，這不利于我們對(duì)政府財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)。因此，我們需要建立一種新型綜合財(cái)政預(yù)算來解決這一問題。

　　關(guān)鍵詞：現(xiàn)代預(yù)算理念；政府預(yù)算；新型綜合財(cái)政預(yù)算；改革設(shè)想

　　現(xiàn)代意義的政府預(yù)算發(fā)展到今天，已經(jīng)有一百多年的歷史。自產(chǎn)生之日起，政府預(yù)算就成為備受公眾、政治家和學(xué)者關(guān)注的、常新的“熱點(diǎn)”，特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)者對(duì)政府預(yù)算的研究，取得了大量的成果，極大地刺激了政府預(yù)算管理水平的提高。但時(shí)至今日，無論西方發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都沒有找到一種完美的政府預(yù)算管理制度，而且這種不完美甚至缺陷嚴(yán)重的情況在中國(guó)更是突出。預(yù)算作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，它與一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展是密切相關(guān)的。近年來，我國(guó)進(jìn)行了各項(xiàng)政府預(yù)算改革，如綜合財(cái)政預(yù)算、部門預(yù)算，成效是有的，但距離社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求還很遠(yuǎn)，因此，我們需要繼續(xù)探索，采取有效手段不斷完善我國(guó)政府預(yù)算管理制度。

　　一、現(xiàn)代預(yù)算理念下的政府預(yù)算剖析

　　傳統(tǒng)預(yù)算理念認(rèn)為，政府預(yù)算只是一個(gè)資源配置過程，它是通過公共選擇這種非市場(chǎng)機(jī)制來完成資源配置的。實(shí)質(zhì)上，這是一種投入預(yù)算理念，它的側(cè)重點(diǎn)就在于預(yù)算資金的投入、分配、使用等過程，對(duì)預(yù)算資金的使用結(jié)果較為忽視，只管過程而不管結(jié)果。但按照現(xiàn)代預(yù)算理念，政府預(yù)算并不單單是一個(gè)投入的過程，而更重要的是預(yù)算投入所產(chǎn)生的結(jié)果，講求效率，這實(shí)質(zhì)上是一種產(chǎn)出預(yù)算理念�，F(xiàn)代預(yù)算理念的變化，主要是因?yàn)椋?在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，社會(huì)公眾與政府之間的關(guān)系本質(zhì)上是一種委托—代理關(guān)系，即社會(huì)公眾委托政府為其提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，政府要履行這方面的責(zé)任就需要一定數(shù)量的社會(huì)資源來承擔(dān)代理成本，這是政府為社會(huì)公眾提供公共服務(wù)所形成的損耗，而這些社會(huì)資源就是政府通過稅收、收費(fèi)、國(guó)債等形式籌集到的現(xiàn)金流量（也即流量資產(chǎn)） ，以及由過去和當(dāng)前籌集到的現(xiàn)金流量所形成的存量資產(chǎn)[ 1 ] .其實(shí)，政府所掌握的這些社會(huì)資源從根本上來說是屬于社會(huì)公眾的，社會(huì)是政府財(cái)產(chǎn)的最終所有權(quán)者。因此，其在享受政府供的產(chǎn)品與服務(wù)的同時(shí)，也應(yīng)該有權(quán)知曉政府所提供的公共產(chǎn)品或者服務(wù)在數(shù)量、質(zhì)量和范圍上是否滿足其要求。也就是說，社會(huì)公眾要求政府的代理行為必須是有效率的。而從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，預(yù)算其實(shí)就是政府進(jìn)行代理行為即提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的一種體現(xiàn)，政府需要遵循社會(huì)公眾的意志進(jìn)行活動(dòng)，那么，政府預(yù)算也就應(yīng)該樹立現(xiàn)代產(chǎn)出預(yù)算理念，將之建立在一種效率的基礎(chǔ)上。這里所說的效率，也可以說是績(jī)效，其實(shí)就是一個(gè)效益與成本之間的對(duì)比關(guān)系。效益越高，成本越小，則效率越高；反之，效益越低，成本越高，則效率越低。對(duì)于效益這個(gè)問題，它通常包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益兩個(gè)部分，前者是可以用貨幣來直接衡量的，而后者是無法用貨幣來直接衡量的，它的高低不單受行為主體決策影響，還受各種復(fù)雜的外部環(huán)境所左右，這是較難控制和準(zhǔn)確計(jì)量的。而政府預(yù)算作為一種非市場(chǎng)化的行為，它為社會(huì)公眾提供的公共產(chǎn)品或者服務(wù)具有較強(qiáng)的外部性，一般來說，其產(chǎn)生的社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益，在這種情況下，我們是無法準(zhǔn)確衡量政府預(yù)算所產(chǎn)生的效益。對(duì)于成本，無論是市場(chǎng)行為還是市場(chǎng)性行為，一般都表現(xiàn)為流量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)，這在我們當(dāng)前技術(shù)條件之下，它們都是比較容易準(zhǔn)確衡量的。因此，我們?cè)趯?duì)政府預(yù)算作績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)候，更為重視的就是一個(gè)成本問題，即在預(yù)期帶來同等效益的前提下考慮所需要的成本數(shù)量[ 2 ] .在這種情況下，能否準(zhǔn)確、全面地核算政府成本或花費(fèi)就成為我們進(jìn)行政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵性問題了。一般地，我們要核算政府預(yù)算的成本，也就是核算財(cái)政支出的成本，主要是通過預(yù)算和決算所表現(xiàn)出來的結(jié)果來進(jìn)行，它表現(xiàn)著政府的花費(fèi)，預(yù)決算反映的情況真實(shí)與否直接關(guān)系到成本核算的結(jié)果，進(jìn)而影響到績(jī)效評(píng)價(jià)問題。因此，我們必須建立一種能夠準(zhǔn)確、全面反映政府所有花費(fèi)情況（包括了政府所有流量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)）的政府預(yù)算制度。

　　二、我國(guó)現(xiàn)行政府預(yù)算管理制度與現(xiàn)代預(yù)算理念的沖突

　　11法定政府預(yù)算

　　過去，我國(guó)預(yù)算法及其預(yù)算法實(shí)施條例將政府預(yù)算范圍僅界定為稅收收入、依據(jù)規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資產(chǎn)收益、專項(xiàng)收入和其他收入等，但在實(shí)際中還存在著大量的預(yù)算外資金。預(yù)算外資金是在我國(guó)改革開放過程中出現(xiàn)的一個(gè)范疇，是政府開始有意識(shí)地將原來納入政府預(yù)算范圍內(nèi)的資金拿出一部分，不再列入政府預(yù)算，由地方、部門和企業(yè)事業(yè)單位按照國(guó)家規(guī)定范圍籌集和使用的資金。當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算外資金規(guī)模迅速膨脹，與預(yù)算內(nèi)資金的日益嚴(yán)重短缺形成了鮮明的對(duì)照。這種預(yù)算外資金的存在，在調(diào)動(dòng)各地方、部門和企業(yè)事業(yè)單位的籌資積極性和維護(hù)其自身發(fā)展等方面的確起到了非常重要的作用，但同時(shí)也存在著很多問題：一是預(yù)算外資金的取得主要與各地方、部門和企業(yè)事業(yè)單位所掌握擁有的權(quán)力有關(guān)，權(quán)力越大，則可能獲取的各種預(yù)算外資金就越多。由于各地方、部門和企業(yè)事業(yè)單位所擁有的權(quán)力存在極大的差異，因此，它們之間存在著財(cái)力分配的不公平問題。二是各地方、部門和企業(yè)事業(yè)單位為使自身財(cái)力得到最大的保證，它們往往以各種形式向社會(huì)公眾任意收取預(yù)算外資金，甚至違法違規(guī)，這不但導(dǎo)致了預(yù)算外資金急劇膨脹，而且還加重了社會(huì)公眾的負(fù)擔(dān)。

　　為了克服這些問題，我國(guó)對(duì)預(yù)算范圍進(jìn)行了部分的調(diào)整，除把預(yù)算內(nèi)資金納入管理外，還把大量預(yù)算外資金統(tǒng)籌進(jìn)來進(jìn)行管理，具體包括兩方面：一方面目前已經(jīng)納入我國(guó)政府預(yù)算范圍（目前僅僅是在預(yù)算中列收列支）但沒有明確法律規(guī)定的十三種政府性基金收支。另一方面，還有大量屬于政府財(cái)政資金，應(yīng)當(dāng)納入政府預(yù)算，但缺乏明確的法律依據(jù)，因而將它們作為預(yù)算外資金，只在形式上進(jìn)入政府預(yù)算管理范圍。這主要有：一是社會(huì)保障資金。社會(huì)保障資金是由政府強(qiáng)制執(zhí)行，保障所有公民的基本生存權(quán)利，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一項(xiàng)基本政策。這部分資金當(dāng)然應(yīng)當(dāng)進(jìn)入政府預(yù)算統(tǒng)一管理。目前，這部分資金雖然進(jìn)入了政府預(yù)算范圍，在政府預(yù)算中有所體現(xiàn)，但這部分資金只是在預(yù)算中“列收列支”，分散管理現(xiàn)象仍然沒有得到根本的改善；二是政府性專用基金。目前，一部分專用基金已經(jīng)納入了政府預(yù)算，且只是在預(yù)算中列收列支，但還有很大一部分沒有納入政府預(yù)算。這項(xiàng)改革雖然在一定程度上控制預(yù)算外資金的過度膨脹，但還存在兩個(gè)比較突出的問題：一個(gè)是�？顚Ｓ眯詥栴}。由于政府財(cái)政資金的�？顚Ｓ眯匀菀鬃躺�貪污、腐敗，而且不利于資金的統(tǒng)籌使用，因此目前世界上絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都不采取這一原則，而是把所有財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，不指定資金的用途。我國(guó)當(dāng)前存在大量預(yù)算外資金，并實(shí)行�？顚Ｓ茫�這很難避免貪污、腐敗和資金閑置浪費(fèi)等問題。另一個(gè)是形成各部門利益格局問題。各地方、部門和企業(yè)事業(yè)單位財(cái)力分配不公平問題依然嚴(yán)重，部門所形成的既得利益格局十分突出。

　　21現(xiàn)行綜合財(cái)政預(yù)算

　　我國(guó)在20世紀(jì)80年代中期開始編制出綜合財(cái)政計(jì)劃，實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算，并一直實(shí)行至今，但它是沒有法律效力的，它與具有法律效力的政府預(yù)算是同時(shí)并存的。所謂綜合財(cái)政預(yù)算，實(shí)質(zhì)上就是財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金有機(jī)結(jié)合的總預(yù)算管理，即是對(duì)預(yù)算內(nèi)和    預(yù)算外資金這兩塊資金的來源，數(shù)量、規(guī)模和支出的方向、結(jié)構(gòu)、比例等進(jìn)行總體的綜合計(jì)劃，形成一個(gè)完整的收支總預(yù)算，從而對(duì)資金進(jìn)行全方位，全過程的統(tǒng)管，充分發(fā)揮綜合財(cái)政預(yù)算的指導(dǎo)監(jiān)督作用，確保預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排，綜合平衡，有效地緩解財(cái)政收支矛盾。綜合財(cái)政預(yù)算編制的基本原則是預(yù)算內(nèi)外收支綜合平衡，不列赤字；預(yù)算及其他資金安排的順序?yàn)椤俺燥垺�、“看病”、事業(yè)發(fā)展�？梢哉f，綜合財(cái)政預(yù)算是我國(guó)政府財(cái)政部門根據(jù)已經(jīng)變化了的新的財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，所采取的一項(xiàng)旨在加強(qiáng)宏觀調(diào)控為目的的、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的資金流量進(jìn)行監(jiān)督管理的措施，它在一定程度上避免由�？顚Ｓ盟鶐�來的各種問題和形成各部門之間的利益格局。行沒有法律地位的綜合財(cái)政預(yù)算，都存在著一個(gè)比較突出的問題，即他們所反映的只是政府所花費(fèi)的資金流量，卻沒有包括政府的全部成本支出。當(dāng)然，政府為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)，資金流量是一個(gè)重要的方面，它是政府進(jìn)行代理行為所占有、消耗的主要社會(huì)資源。然而，政府在進(jìn)行代理行為時(shí)，還占有、消耗了由過去投資形成的大量存量資產(chǎn)，例如行政單位所使用的辦公樓、汽車等。當(dāng)前，有些存量資產(chǎn)是由過去的流量資產(chǎn)所形成并在當(dāng)年或者當(dāng)期一次性在政府預(yù)算中反映，從理論上來說，這種做法是極其錯(cuò)誤的。這是因?yàn)�，這些存量資產(chǎn)是可以在一段較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)所使用的，如辦公樓就可以使用長(zhǎng)達(dá)20年，但把它們安排在當(dāng)年或者當(dāng)期政府預(yù)算中一次性地反映出來，這必然會(huì)增加當(dāng)年或當(dāng)期的政府代理成本，那么，我們進(jìn)行財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，如果當(dāng)年或當(dāng)期安排的這些存量資產(chǎn)投資較多，則會(huì)得出該時(shí)期的財(cái)政支出績(jī)效較差的結(jié)果；如果當(dāng)年或當(dāng)期安排的這些存量資產(chǎn)投資較少，但實(shí)際上使用了大量的存量資產(chǎn)，則會(huì)得出該時(shí)期的財(cái)政支出績(jī)效較好的結(jié)果。因此，我國(guó)當(dāng)前這種只反映資金流量的政府預(yù)算制度，無法準(zhǔn)確核算政府當(dāng)年所占有、消耗的所有社會(huì)資源，進(jìn)而無法進(jìn)行準(zhǔn)確的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。

　　31現(xiàn)行部門預(yù)算

　　除實(shí)行綜合財(cái)政預(yù)算外，我國(guó)政府還有選擇性地對(duì)一些部門開始試行了部門預(yù)算制度。部門預(yù)算作為一種全新的預(yù)算編制模式，自2000年引入以來得到了廣泛的定，并開始成為預(yù)算編制的主流模式，它所體現(xiàn)的不單單是資金流量，而且還包括存量資產(chǎn)，這是部門預(yù)算與現(xiàn)行綜合財(cái)政預(yù)算的重要區(qū)別[ 3 ] .當(dāng)前，部門預(yù)算既包括行政單位預(yù)算，又包括事業(yè)單位預(yù)算；既包括正常支出預(yù)算，也包括專項(xiàng)支出預(yù)算；既包括預(yù)算內(nèi)的收支計(jì)劃，又包括預(yù)算外的收支計(jì)劃；還有基金預(yù)算等等。具體來說，部門預(yù)算包括一般預(yù)算和基金預(yù)算兩個(gè)部分。各部門要根據(jù)歷年收入情況和下年增減變動(dòng)因素，按收入類別逐項(xiàng)核定（行政性收費(fèi)、預(yù)算外收入以及部門的其他收入也要核定到單位和具體項(xiàng)目）本部門的預(yù)算收入。同時(shí)根據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)開支政策和規(guī)定，按照預(yù)算年度所有的因素和事項(xiàng)，分輕重緩急測(cè)算每一級(jí)科目的支出需求，個(gè)人的工資性支出要按編制內(nèi)的實(shí)有人數(shù)核定，公用經(jīng)費(fèi)要按照部門分類、分檔，按定額和項(xiàng)目編制預(yù)算，基建、挖潛、科技三項(xiàng)費(fèi)用、建設(shè)性專款等都要進(jìn)行項(xiàng)目論證，測(cè)定支出概算。我國(guó)實(shí)行部門預(yù)算是有重要意義的，但是，我國(guó)現(xiàn)行的部門預(yù)算也無法全面地反映政府的全部花費(fèi)情況，具體如下：

　　第一，政府或有負(fù)債。政府為各部門或單位進(jìn)行擔(dān)保，當(dāng)它們還不起債務(wù)時(shí)由政府代其償還而形成的潛在債務(wù)，這就是政府的或有負(fù)債[ 4 ] .政府或有負(fù)債其實(shí)也是政府為維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品或者服務(wù)的一種方式，雖然它只是一種可能存在的支出，但這種可能性是時(shí)刻存在的，所有也應(yīng)該在政府預(yù)算中有所體現(xiàn)。第二，政府負(fù)債。政府負(fù)債包括顯性負(fù)債和隱性負(fù)債，前者主要是指政府發(fā)行的各種國(guó)債和其他實(shí)實(shí)在在的債務(wù)[ 5 ] ，例如拖欠行政事業(yè)單位工作人員的工資；后者是政府應(yīng)該承擔(dān)但沒有按規(guī)定承擔(dān)的債務(wù)，例如下級(jí)政府一項(xiàng)工程需要的資金撥款但沒有足額撥付，安排的公共產(chǎn)品數(shù)量不足等。這些政府負(fù)債是政府必須承擔(dān)的，有可能已經(jīng)發(fā)生卻沒有支付，但這完全應(yīng)該包含在政府的花費(fèi)上。第三，政府資產(chǎn)負(fù)債變動(dòng)情況。政府所掌握的資產(chǎn)和承擔(dān)的負(fù)債，其實(shí)是會(huì)隨著時(shí)間的變化而有所變動(dòng)的。例如政府的辦公樓，其當(dāng)年造價(jià)是1000萬，但有可能隨著物價(jià)的上漲而重新估價(jià)達(dá)到2000萬，而在政府賬面中只反映1000萬，資產(chǎn)升值的部分卻沒有反映；又如政府負(fù)債，其當(dāng)初的利息確定得比較高，而當(dāng)前卻大幅度回落，政府卻要按原來較高的利息支付，政府的負(fù)債相對(duì)升值了。這些政府資產(chǎn)負(fù)債變動(dòng)情況，雖然變動(dòng)較大，但它卻真實(shí)地反映了政府所占有的社會(huì)資源情況，因此，我們要準(zhǔn)確核算政府全部花費(fèi)，也就需要對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債變動(dòng)情況進(jìn)行計(jì)算。

　　綜上所述，我國(guó)當(dāng)前的政府預(yù)算制度無法做到全面、準(zhǔn)確地反映政府每年所占有、消耗的社會(huì)資源，這不利于我們進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。為適應(yīng)現(xiàn)代預(yù)算理念的要求，克服當(dāng)前預(yù)算制度存在的缺陷，全面、準(zhǔn)確核算政府成本，下面我們將提出一種新型的綜合財(cái)政預(yù)算制度。

　　三、推行新型綜合財(cái)政預(yù)算的改革設(shè)想

　�。ㄒ唬┬滦途C合財(cái)政預(yù)算的深刻涵義

　　我們所提出的新型綜合財(cái)政預(yù)算，是指將財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外資金等流量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)有機(jī)結(jié)合的總預(yù)算管理，即是對(duì)流量資產(chǎn)的來源、數(shù)量、規(guī)模和支出的方向、結(jié)構(gòu)、比例等進(jìn)行總體的綜合計(jì)劃，并核算政府存量資產(chǎn)，反映政府所有資產(chǎn)負(fù)債變動(dòng)情況，形成一個(gè)完整的總預(yù)算，統(tǒng)籌安排所有政府財(cái)力。我們要正確理解這種新型的綜合財(cái)政預(yù)算，需要注意以下幾個(gè)問題：

　　第一，預(yù)算的范圍覆蓋政府全部財(cái)力。這種新型綜合財(cái)政預(yù)算并不是現(xiàn)行部門預(yù)算的簡(jiǎn)單相加，它的預(yù)算比部門預(yù)算范圍更加廣泛。它是要把所有政府財(cái)力，即流量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)，都納入財(cái)政部門一個(gè)籠子管理、一個(gè)盤子平衡、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)安排支出，也就是說預(yù)算的范圍不單包括財(cái)政部門管理的預(yù)算內(nèi)外資金、政府基金、社會(huì)保障基金、國(guó)有資本金、行政事業(yè)性收費(fèi)、機(jī)關(guān)部門單位的自收自支資金、政府的或有負(fù)債、政府負(fù)債、政府間轉(zhuǎn)移支付等資金流量，而且還包括政府當(dāng)年所消耗的存量資產(chǎn)。第二，反映政府資產(chǎn)負(fù)債變動(dòng)情況。無論是現(xiàn)行綜合財(cái)政預(yù)算還是部門預(yù)算，都沒有反映政府資產(chǎn)負(fù)債的變動(dòng)情況，但它卻反映政府所占有的社會(huì)資源情況，只有把它納入政府預(yù)算范圍，才能準(zhǔn)確地核算政府成本。新型綜合財(cái)政預(yù)算要求在統(tǒng)計(jì)政府所有流量資產(chǎn)和存量資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，借鑒會(huì)計(jì)核算方法，反映政府資產(chǎn)負(fù)債的變動(dòng)情況。第三，流量資產(chǎn)無指定用途。與現(xiàn)行綜合財(cái)政預(yù)算類似，新型綜合財(cái)政預(yù)算所反映的全部流量資產(chǎn)一都不具有�？顚Ｓ眯�，尤其是預(yù)算外資金，而要求所有資金流量由財(cái)政統(tǒng)籌安排。第四，結(jié)果控制。新型綜合財(cái)政預(yù)算所要控制的只是一個(gè)結(jié)果，也就是要實(shí)現(xiàn)所有政府財(cái)力的總收支大體平衡，在保證各種公共產(chǎn)品足量供給的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府花費(fèi)或成本最低。一般來說，它規(guī)定的只是政府財(cái)力的大體使用方向，至于資金的具體使用項(xiàng)目是沒有做硬性規(guī)定的，具體項(xiàng)目的優(yōu)先選擇權(quán)交由單位，政府只管績(jī)效。例如政府間轉(zhuǎn)移支付，綜合財(cái)政預(yù)算只具體規(guī)定支付下一級(jí)財(cái)政，但不具體到哪家單位或哪個(gè)項(xiàng)目。

　　（二）實(shí)行新型綜合財(cái)政預(yù)算的現(xiàn)實(shí)意義

　　一是有利于對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行準(zhǔn)確的績(jī)效評(píng)價(jià)。準(zhǔn)確核算政府每年所占有、消耗的社會(huì)資源，是科學(xué)、合理進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要前提。目前只有這種新型的綜合財(cái)政預(yù)算才能做到準(zhǔn)確核算政府全部花費(fèi)。

　　二是有利于打破部門的既得利益格局。新型綜合財(cái)政預(yù)算保留了現(xiàn)行綜合財(cái)政預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)，通過政府統(tǒng)籌安排各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)外收支，控制資金的使用方向、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，它也可以在一定程度上緩解財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金的緊張局面和單位之間財(cái)力分配上的苦樂不均，使單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算逐步做到公平、公正、合理。

　�。ㄈ�）新型綜合財(cái)政預(yù)算的實(shí)行11實(shí)行新型綜合財(cái)政預(yù)算應(yīng)遵循的基本原則第一，部門綜合預(yù)算與功能預(yù)算互補(bǔ)。在部門綜合預(yù)算中體現(xiàn)功能預(yù)算的指導(dǎo)，按功能分出類、款、項(xiàng)。第二，合理確定預(yù)算內(nèi)、外資金優(yōu)先支付方向。預(yù)算單位專戶資金和其它收入不足以滿足其經(jīng)過核定的支出需求的，差額部分由預(yù)算內(nèi)撥付。按照“吃飯”、保險(xiǎn)、事業(yè)發(fā)展、基本建設(shè)的順序，預(yù)算內(nèi)撥付基本支出，預(yù)算外彌補(bǔ)不足。第三，依據(jù)財(cái)政部門核定的單位收支預(yù)算，實(shí)行彈性的以支定調(diào)。

　　對(duì)部門的預(yù)算外資金和其他資金原則上不作部門間的直接調(diào)劑。第四，預(yù)算的精確性和靈活性緊密結(jié)合�；�本支出要精確，同時(shí)在資金上給預(yù)算單位留下適度的靈活性。

　　21實(shí)行新型綜合預(yù)算管理務(wù)必做好幾方面的工作

　　第一，建立健全法規(guī)體系，做到有法可依。由于綜合財(cái)政預(yù)算管理涉及面廣，工作量大，為使綜合財(cái)政預(yù)算管理走上制度化、法制化、規(guī)范化的軌道，必須加強(qiáng)有關(guān)預(yù)算法規(guī)的體系建設(shè)，依據(jù)《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》以及《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》等，制定新的綜合財(cái)政預(yù)算管理辦法，用法規(guī)形式明確新綜合財(cái)政預(yù)算的主要內(nèi)容、管理范疇、管理方式及管理對(duì)象等。同時(shí)還應(yīng)制定相應(yīng)的管理辦法、編制辦法、審批繳撥辦法，部門（單位）綜合財(cái)政預(yù)算執(zhí)行辦法等。第二，抓好票據(jù)管理，以票管費(fèi)。收費(fèi)票據(jù)是依法收取預(yù)算外資金的征收憑證，是單位財(cái)務(wù)收支的法定憑證和會(huì)計(jì)核算的原始憑證，是對(duì)預(yù)算外資金的征收進(jìn)行檢查的重要依據(jù)，所以，加強(qiáng)票據(jù)管理是強(qiáng)化預(yù)算外資金管理的基礎(chǔ)[ 6 ] .要從票據(jù)的源頭抓起，以票據(jù)的“發(fā)、審、驗(yàn)、核、查、銷”為管理手段，以票管費(fèi)，從源頭上規(guī)范預(yù)算外資金的管理[ 7 ] ，促進(jìn)財(cái)政資金的正�；鼗\。

　　第三，抓好“賬戶”和資產(chǎn)管理。實(shí)施新綜合財(cái)政預(yù)算，首先要摸清家底，掌握各部門單位的預(yù)算外收支和國(guó)有資產(chǎn)的詳細(xì)資料，要配合銀行、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門，對(duì)部門單位的各類資金賬戶的開、核算進(jìn)行清理，撤銷不合規(guī)賬戶，實(shí)施收支賬戶統(tǒng)管[ 8 ] ，同時(shí)還要對(duì)部門單位的國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估登記。支出賬戶一個(gè)單位只準(zhǔn)開設(shè)一個(gè)，以此核算財(cái)政經(jīng)費(fèi)核撥和財(cái)政專戶核撥資金，所有收入全部納入財(cái)政專戶管理，從源頭上控制國(guó)家財(cái)政資金[ 9 ] ，同時(shí)還需抓好收費(fèi)項(xiàng)目的管理，公布收費(fèi)主體、項(xiàng)目、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、票種及票樣，以及繳費(fèi)點(diǎn)等。第四，科學(xué)核算國(guó)有資產(chǎn)的消耗情況。實(shí)施新型綜合財(cái)政預(yù)算的一個(gè)重要難點(diǎn)是如何確定各部門單位每年所消耗的國(guó)有資產(chǎn)情況，尤其是規(guī)定固定資產(chǎn)的消耗，對(duì)于這個(gè)難題，我們大可借鑒成本會(huì)計(jì)理論，選擇直線折舊法、加速折舊法等方法科學(xué)核算資產(chǎn)消耗[ 10 ] ，從而全面和準(zhǔn)確地反映政府花費(fèi)情況。

　　總之，新型綜合財(cái)政預(yù)算將是我國(guó)深化財(cái)政體制改革，完善政府預(yù)算制度的一個(gè)重要舉措，但由于它涉及面廣，改革難度大，還需要我們不斷努力探索和實(shí)驗(yàn)。

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