[摘   要]徹底解決財政體制與社會經(jīng)濟運行模式不相適應，這是當前市場經(jīng)濟條件下公共經(jīng)濟建設中必須解決的一個重要問題。文章針對這一問題，主要闡述了如何構(gòu)建公共財政體制。

　　[關(guān)鍵詞]資本金融市場；財政；改革

　　用科學發(fā)展觀指導我國財政體制改革，建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的新型財政經(jīng)濟運行機制，徹底解決財政體制與社會經(jīng)濟運行模式不相適應的問題，這是我們在當前市場經(jīng)濟條件下公共經(jīng)濟建設中必須解決的一個重要問題。在市場經(jīng)濟條件下，什么樣的財政體制是科學的，符合科學發(fā)展觀要求的呢？市場經(jīng)濟體制下的財政模式只能是公共財政。換言之，公共財政體制是以市場經(jīng)濟體制的相對完善為前提，尤其需要有發(fā)育完善運作規(guī)范的資本金融市場、充分調(diào)動投資者積極性的投融資體制和順暢的各級財政收入分配體制作保障。因此，發(fā)展完善資本金融市場，深化投融資體制改革，改革各級政府間的財政收入分配體制就成為構(gòu)建公共財政體制的三大基礎工程。

　　一、發(fā)展完善資本金融市場

　　公共財政體制下財政服務于經(jīng)濟建設的宗旨沒有變。公共財政，財政一般不再對競爭領(lǐng)域投資，這不是說財政服務于經(jīng)濟建設的宗旨發(fā)生了變化。我國是個落后的發(fā)展中國家，面臨著非常迫切的發(fā)展任務，發(fā)展是第一要務。因此，服務于經(jīng)濟建設需要仍將是財政工作的宗旨。建立公共財政體制，只是改變了政府調(diào)控經(jīng)濟的方式、手段和途徑。這是體制轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求。

　　發(fā)育完善運作規(guī)范的資本金融市場是公共財政體制順利推進的基本前提。公共財政的建立要有利于經(jīng)濟建設，至少不能妨礙經(jīng)濟發(fā)展。競爭領(lǐng)域發(fā)展是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要內(nèi)容，充足的投資是實現(xiàn)競爭領(lǐng)域繁榮發(fā)展的基本保障。在市場經(jīng)濟公共財政體制，競爭領(lǐng)域的投資資金主要通過市場渠道籌措。發(fā)育完善、運作規(guī)范的資本金融市場是競爭領(lǐng)域獲得充足投資的基本前提。推行公共財政體制只能是在完善的資本金融市場形成之后，否則，就會出現(xiàn)資金融通的真空。這不僅妨礙經(jīng)濟發(fā)展，公共財政體制最終也無法確立。在此方面，前蘇聯(lián)、東歐國家的教訓非常深刻。1989年以來，前蘇聯(lián)和東歐國家先后制定并實施向市場經(jīng)濟過渡的綱領(lǐng)和計劃，改革國家財政體制，向公共財政轉(zhuǎn)化，縮小原有的財政范圍和規(guī)模。財政不再對企業(yè)直接干預，不再對包括國有企業(yè)在內(nèi)的競爭領(lǐng)域投資。政府從傳統(tǒng)資源配置中迅速退出，大規(guī)模地進行私有化和自由化。結(jié)果，由于轉(zhuǎn)軌過程中的制度真空，尤其是資金融通的真空（在資金配置的市場化制度沒有建立起來時，國家財政就迅速地退出），最終使國家對經(jīng)濟失去了應有的駕馭。因財政的退出、國家投資的削減，原來的國有企業(yè)運營困難；國企私有化也導致了國家財政收入的銳減。結(jié)果是經(jīng)濟大幅度衰退、持續(xù)的通貨膨脹，還引發(fā)了社會動亂和政治動蕩。國際的教訓應該吸取，國內(nèi)的情況更應該重視。在發(fā)展己深入人心，各級官員深諳發(fā)展地方經(jīng)濟之實惠的時代大背景下，公共財政不是光靠行政命令、財經(jīng)法紀的約束就能確立起來，財政改革要因勢利導，率先發(fā)展好資本金融市場。

　　以規(guī)范為主題，加快發(fā)展資本金融市場。我國的資本金融市場出現(xiàn)晚，發(fā)展滯后，運行不規(guī)范，增加了資本運行的成本和風險，降低了資本運行效率，制約了資本金融市場促進經(jīng)濟發(fā)展作用的發(fā)揮。深化改革的重點是要在完善、規(guī)范上作文章。完善：市場的種類要全，有形的無形的，大中小配套；軟硬件系統(tǒng)完善，快捷的交易結(jié)算系統(tǒng)，迅速提供反饋國內(nèi)外的即時信息；金融交易手段、資本金融產(chǎn)品豐富。規(guī)范：相關(guān)部門對資本金融市場的監(jiān)管有力，監(jiān)管制度科學，監(jiān)管手段現(xiàn)代化，監(jiān)管的執(zhí)行高效化；對違規(guī)行為的預防、制止和懲戒有力；嚴格信息披露制度；靠科學的監(jiān)管規(guī)則保障市場良好的秩序。

　　二、深化投融資體制改革，調(diào)動各方投資積極性

　　發(fā)育完善運作規(guī)范的資本金融市場是市場化融資的必要前提，充分調(diào)動投資積極性的投融資體制則是形成旺盛投資的重要因素。投資體制居于整個經(jīng)濟體制的核心地位，直接影響著社會投資的形成。

　　我國當前的投融資體制基本上還是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，改革進行了二十幾年，而投融資體制卻一直未被從根本上觸及，成為整個改革中最滯后、最難推進的一個領(lǐng)域。現(xiàn)有的投融資體制以國有經(jīng)濟為主，大大限制了個體私營經(jīng)濟的投資積極性、妨礙了社會投資的形成，成為制約整個國民經(jīng)濟快速發(fā)展的制度瓶頸。在這種體制下，國有經(jīng)濟成了投融資活動的主角，擁有絕對的壟斷優(yōu)勢。不管是取得銀行貸款，還是上市融資，都有絕對的優(yōu)先權(quán)。在投資活動中，國有經(jīng)濟的投資范圍無所不包，投資方向沒有任何限制。不僅如此，還獨享某些領(lǐng)域或行業(yè)的壟斷經(jīng)營，獲得壟斷利潤。個體私營經(jīng)濟貸款難、上市難，投資方向也受到嚴格限制，許多領(lǐng)域不得進入，使得眾多的企業(yè)只能在被允許的有限的行業(yè)或領(lǐng)域過度競爭，出現(xiàn)微利或虧損，打擊了個體私營經(jīng)濟的投資積極性，影響了社會投資的形成，妨礙了國民經(jīng)濟的發(fā)展。同時，還助長了國有經(jīng)濟的特權(quán)思想，不利于國有企業(yè)的長遠發(fā)展。

　　深化投融資體制改革，充分調(diào)動各方面的投資積極性。中國國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的巨大推動力來自對民間投資的激活，改革投融資體制就成了加快發(fā)展的突破口。黨的十六大明確提出放寬對民間資本進入的領(lǐng)域限制，這（下轉(zhuǎn)第182頁）（上接第180頁）是投融資體制改革邁出的重要一步，但這也只是一個開始，隨著國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局的調(diào)整，國退民進，除了極少數(shù)的行業(yè)領(lǐng)域國有國營、國有獨資，其他領(lǐng)域行業(yè)（包括國有控股的行業(yè)和領(lǐng)域）都將引入市場競爭，個體私營經(jīng)濟都可涉足，投資領(lǐng)域天地極為寬廣。這一規(guī)定，為個體私營經(jīng)濟的發(fā)展、社會投資的形成掃除了體制障礙，將會極大地調(diào)動非公有制經(jīng)濟投資的積極性，形成社會投資的熱潮，不僅促進個體私營經(jīng)濟的發(fā)展，也會帶動國民經(jīng)濟快速發(fā)展。當前突出的問題是：中央總的指導思想有了，但無明確具體可操作措施，各地還沒有拿出切實可行的具體思路，有的還在等待觀望，中央的基本精神還未真正得到落實。投融資體制改革要加快進度，細化具體操作措施。在融資體制方面，要加快扭轉(zhuǎn)非公有制經(jīng)濟貸款難、上市融資難的局面。在這方面要采取切實有效措施，創(chuàng)新思路，以多元化方式解決。如成立為中小企業(yè)貸款擔保、融資服務的金融機構(gòu)，發(fā)展民營金融，取消貸款、上市的歧視，大力發(fā)展風險投資基金，加強民營經(jīng)濟間的互助合作，總之，必須創(chuàng)造條件從根本上解決非公有制經(jīng)濟融資難的問題。

　　三、改革各級財政間的收入分配體制，理順分配關(guān)系

　　改革各級財政尤其是省以下各級財政的收入、分配體制，是公共財政體制確立的內(nèi)在體制前提。建立公共財政主要是解決財政的“越位”和“缺位”問題。從我國的現(xiàn)實情況看，財政“越位”多發(fā)生在地級以上較高層級的財政和經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)（當然也會存在一些財政“缺位”現(xiàn)象），財政“缺位”則普遍地存在于縣鄉(xiāng)基層財政，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。這種局面的形成根源于現(xiàn)有的各級財政收入分配體制。在當前的財政分配體制下，地級以上較高層級的政府在財政分配方面有一定的決定權(quán)，首先保證本級財政的運轉(zhuǎn)；另外，省級和地市級在中央集中一部分財力的基礎上，又對共享和地方固定收入進行了分成，即對縣鄉(xiāng)財政再次進行集中，財政收入逐漸向上級政府集中，基層政府在分配中處于不利地位。根據(jù)財政部的統(tǒng)計，2000年中央財政資金集中度從1-994年的55.7％下降到52.2％，省級財政資金集中度從1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，縣鄉(xiāng)兩級僅占19％，比例嚴重失衡。在收入上移的同時，財政的支出卻有下移的傾向，縣鄉(xiāng)政府需要承擔義務教育、公共衛(wèi)生、基礎設施、環(huán)境保護、行政管理等諸多責任，有些支出縣鄉(xiāng)分擔的比重過高�？h鄉(xiāng)原本就比大中城市、省會城市在地方稅源上存在天然的劣勢（大多數(shù)的縣鄉(xiāng)都以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，工商業(yè)不發(fā)達，地方稅源極少；大中城市、省會城市工商業(yè)發(fā)達，稅源充足），現(xiàn)有的財政分配體制更加劇了這種差距，導致基層財政非常困難。有的連維持本級財政的運轉(zhuǎn)都困難，根本談不上提供公共服務，財政“缺位”是必然的結(jié)果。改革省以下的財政分配體制，保證基層財政的基本財力，成為確立公共財政體制的內(nèi)在體制前提。

　　深化省以下財政分配體制改革的主要思路是：完善轉(zhuǎn)移支付，推行省管縣的財政模式，賦予地方一定的治稅權(quán)。完善轉(zhuǎn)移支付，加大對縣鄉(xiāng)等基層財政的轉(zhuǎn)移支付力度；加大用于均等化財力的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，減少甚至逐步取消為保持原體制地方既得利益的基數(shù)。使轉(zhuǎn)移支付真正發(fā)揮縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距，均衡公共服務能力的巨大作用。推行省管縣財政模式，使縣鄉(xiāng)財力在全省范圍丙調(diào)劑，有利于克服基層財政困難，縮小省內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距，均衡省內(nèi)公共服務能力。省管縣在浙江省運用得比較成功。浙江省解決了縣鄉(xiāng)財政和城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展問題的成功經(jīng)驗就在于實施省管縣的財政管理模式。賦與地方一定的治稅權(quán)，賦與地方政府對地方稅種的部分稅收立法權(quán)和征稅權(quán)，既可增加地方稅源，也能調(diào)動地方的積極性，有助于緩解地方財政困難。