摘 要：轉型期財政政策應是一個多目標的政策體系：轉型期財政政策必須推動體制轉型的進程；必須推動經濟長期可持續(xù)發(fā)展；同時必須維持穩(wěn)定的宏觀經濟環(huán)境，包括充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經濟增長和國際收支平衡。體制轉型對財政政策選擇的意義在于，一方面推動體制轉型是轉型時期財政政策的目標之一；另一方面轉型中的經濟體制構成了影響財政政策作用發(fā)揮的持續(xù)變化的體制約束。

　　關鍵詞：宏觀調控；財經政策；體制轉型

　　轉型期財政政策應是一個多目標的政策體系：轉型期財政政策必須推動體制轉型的進程；必須推動經濟長期可持續(xù)發(fā)展；同時必須維持穩(wěn)定的宏觀經濟環(huán)境，包括充分就業(yè)、物價穩(wěn)定、經濟增長和國際收支平衡。體制轉型對財政政策選擇的意義在于，一方面推動體制轉型是轉型時期財政政策的目標之一；另一方面轉型中的經濟體制構成了影響財政政策作用發(fā)揮的持續(xù)變化的體制約束。

　　一、轉型期調節(jié)經濟穩(wěn)定的財政政策選擇

　　體制轉型的順利展開需要穩(wěn)定良好的宏觀經濟環(huán)境。我國轉型時期宏觀經濟波動的成因是復雜的，不能僅由成熟市場經濟背景下的周期性波動解釋。轉型時期的宏觀經濟波動與經濟體制的改革及其進程有關，并且與經濟發(fā)展的水平相關，呈現(xiàn)出階段性。因此，我國轉型時期宏觀調控財政政策的選擇也更為復雜。

　　一般而言，轉型初期的經濟波動，主要是經濟衰退，與體制轉變的進程有密切的聯(lián)系。對激進轉型而言，轉型初期的經濟大幅衰退幾乎不可避免，這種大幅衰退是由經濟體制的真空造成的。由于激進轉型是經濟體制（甚至包括政治體制）在短期內完全徹底重建，因此在利益結構和經濟關系不確定的情況下，個體參與社會分工和資源分配的活動處于停滯狀態(tài)。財政政策對此無能為力，因為財政關系本身也處在重建過程中。對于漸進轉型而言，轉型衰退或者可以避免，或者其程度有限，并且可以通過財政政策有效調節(jié)以恢復增長。針對這種衰退，財政政策應著眼于消除利益沖突，加速推進體制轉變進程。在經歷了轉型初期的經濟波動，市場經濟體制已經建立但仍在進一步發(fā)展轉變的情況下，因經濟周期性波動而產生的經濟衰退或經濟過熱開始成為財政政策作用的重點。在此情況下財政政策的調控目標是為體制轉型的進一步推進以及經濟持續(xù)發(fā)展提供良好的宏觀環(huán)境。

　�。ㄒ唬┙洕�發(fā)展水平及體制轉型進程對財政政策的制約

　　中國面臨雙重轉型，經濟發(fā)展水平和體制轉型進程同時對財政政策形成制約。以擴張性財政政策抑制經濟衰退為例進行分析�？偟膩碚f，轉型過程中財政政策的調控作用受到制約；在中長期，推進體制轉型的財政政策比直接以經濟總量為調控對象的財政政策在抑制衰退或過熱方面可以發(fā)揮更為顯著的作用。

　　1、經濟發(fā)展水平對財政調控政策的制約。擴張財政政策抑制經濟衰退的機制在于以政府支出調動企業(yè)投資和個人消費。但在經濟發(fā)展水平低，企業(yè)和個人缺少實現(xiàn)擴張投資和消費必要的剩余資源（儲蓄）的情況下，擴張財政只會引起近乎完全的擠出，不能達到擴張總需求的目的。同時，經濟發(fā)展水平的地區(qū)間結構失衡和城鄉(xiāng)結構失衡造成對擴張財政抑制衰退作用的另一重限制。在經濟不發(fā)達條件下，開放投資引進外資的政策比擴張財政在抑制衰退方面能夠發(fā)揮更大的作用。經濟發(fā)展水平對財政調控政策的制約使宏觀經濟波動和調控政策作用的發(fā)揮體現(xiàn)出階段性這一分析也適用于國家內部的各個地方政府，部分解釋了改革開放過程中我國地方政府熱衷于招商引資的原因。

　　2、體制轉型進程對財政調控政策的制約。擴張財政對國民經濟整體的擴張效應還取決于消費傾向。體制轉型進程可能在兩方面抑制消費傾向從而制約財政政策的擴張效應。第一，在所得財產稅收體制和社會保障體制不完備的情況下，社會整體收入分配差距拉大，且個體預期教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房開支規(guī)模較大，從而在社會整體以及個體兩個層次上抑制了消費。第二，地區(qū)間和城鄉(xiāng)間體制轉型進程不均衡，發(fā)達地區(qū)和城市因體制轉型先進而獲得較大的體制收益，落后地區(qū)和農村因體制轉型不充分而經濟效率低下、收入水平低，形成收入和財富分配的另一種結構化差異，從而也降低了社會整體的消費傾向。因此推進制度化公平分配和減輕體制轉型失衡的財政政策可以通過推進轉型進程來增強擴張財政的調控作用。

　�。ǘ�）轉型期抑制經濟衰退的財政政策選擇

　　轉型期抑制經濟衰退財政政策的作用重點是：發(fā)揮財政投資對民間投資和消費的有效帶動作用，實現(xiàn)內部推動式經濟增長。財政政策對消費的調控和對投資的調控都應該是結構性的；政策除了在短期內實現(xiàn)總量調控的目標之外，客觀上在長期可以實現(xiàn)國民經濟總供給和總需求的結構性調整。

　　1、財政政策對消費的調控�？傮w看，我國國民經濟總需求結構不均衡，國內消費對經濟增長貢獻不足，擴大消費是財政調控在長期內必須堅持的目標。擴大消費應從兩方面著手：一是提高社會整體的邊際消費傾向，二是擴大邊際消費向較高階層的可支配收入。我國社會較高的儲蓄傾向是由較大規(guī)模的預期保障性支出以及較大的收入分配差距所決定的，因此提高消費傾向的最主要措施是完善社會保障體系和收入再分配體制，包括在制度上消除城鄉(xiāng)、地區(qū)間收入差距。

　　2、財政政策對投資的調控。按照體制轉型進一步發(fā)展方向的要求，應相對壓縮財政投資規(guī)模并調整投資結構，以經濟總量為調控目標的財政支出擴張應當盡可能通過市場機制對企業(yè)、個人的投資和消費進行誘導，而不應該再以財政收支增量的直接經濟增長效應為主要目標。

　　財政政策對企業(yè)投資的誘導作用取決于財政投資的領域及配套政策。從總體上講，政府對成熟市場或發(fā)達地區(qū)的基礎設施進行投資所引致的企業(yè)投資規(guī)模非常有限，并且很可能造成顯著的擠出效應。政府應當以潛在高成長產業(yè)的初始投資或者以潛在高成長地區(qū)的基礎設施為主要投資領域，并配套以稅收優(yōu)惠、貼息、政府采購等產業(yè)或地區(qū)支持政策，帶動企業(yè)資本跟隨財政資金進行大規(guī)模投資。潛在高成長產業(yè)或地區(qū)存在投資門檻較高、市場難以預測或者技術風險較大等顯著風險，其高成長性僅僅是企業(yè)投資獲得的風險溢價，導致企業(yè)自發(fā)投資規(guī)模較小、在該產業(yè)或地區(qū)的資源配置不足。所以政府的初始投資實際是對企業(yè)投資的風險補貼，能夠使企業(yè)在高成長產業(yè)或地區(qū)的投資獲得超額回報，從而政府投資可以形成顯著的誘導效應。

　�。ㄈ�）轉型期控制通貨膨脹的財政政策選擇

　　轉型期我國面臨的通脹壓力主要有兩種成因：一是經濟過熱、投資需求過剩引起的通脹壓力；二是原材料、能源價格上漲引起的成本推動型通脹壓力。在貨幣政策之外，必須非常重視推動產業(yè)結構升級的結構化財政政策以達到控制通脹壓力的目標。

　　投資需求過剩來自內部和外部兩個方面。內部投資過剩由地方政府的基本建設投資和內資企業(yè)的過剩投資造成，其顯著特征是低水平重復建設，投資效率低下。外部投資過剩在近期主要由我國資本市場繁榮、人民幣升值預期等因素引起熱錢流入導致流動性過剩引起。對于后者目前主要由貨幣政策加以調控，對于前者則必須區(qū)別投資主體采取不同的財政調控政策。近期地方政府基本建設投資的相關收支可以概括為土地財政，必須通過公共財政體制的規(guī)范完善加以約束，包括在預算管理體制方面將土地財政納入地方預算管理，嚴格執(zhí)行收支兩條線規(guī)則，規(guī)范土地出讓金支出范圍，同時提高各級財政公共服務的支出強度，壓縮經濟建設支出。針對內資企業(yè)低水平重復建設的過剩投資行為，則應當以政府投資、稅收優(yōu)惠、貼息以及財政補貼等手段分產業(yè)進行結構性引導，推動產業(yè)結構升級以及培育新興支柱產業(yè)部門。

　　高能耗和高資源消耗的經濟結構決定了在全球能源和資源短缺、價格持續(xù)上升的背景下，我國面臨持續(xù)的成本推進的通脹壓力。同時由于長期的石油價格補貼，使原油和成品油價格倒掛，成品油價格沒有充分反映能源的稀缺性，從而成品油價沒有形成對高能耗產業(yè)的抑制，也沒有形成對節(jié)能及新能源技術開發(fā)和應用的有力推動。在近期全球市場高油價和礦產資源價格持續(xù)上升的情況下，必須進一步推動國內能源和礦產資源的市場化定價以抑制高能耗、高資源消耗產業(yè)的進一步發(fā)展，同時以結構化政策推動產業(yè)升級來降低能源和資源消耗水平，減輕成本推進型通脹壓力。

　　二、推進經濟長期可持續(xù)發(fā)展的財政政策選擇

　　我國體制轉型的復雜性在于同時對經濟發(fā)展目標的追求，即在體制轉型和經濟總量穩(wěn)定增長的基礎上，實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化的轉變，在全球化分工體系中占據穩(wěn)固而有競爭力的地位，實現(xiàn)經濟社會長期可持續(xù)發(fā)展。

　�。ㄒ唬┴斦�政策應以推進根本性經濟結構轉變?yōu)橹攸c

　　實現(xiàn)經濟長期可持續(xù)發(fā)展，就必須實現(xiàn)若干根本性的經濟結構轉變，而這也決定了財政政策的重點。首先，必須轉變經濟增長的供給結構；必須增強科技創(chuàng)新、生產率提高以及人力資本投入對經濟增長的貢獻，大幅提高全社會科技研發(fā)投入的總量和在國民經濟中占有的比重，并形成以企業(yè)為主體的科技創(chuàng)新體系。其次，必須實現(xiàn)產業(yè)結構的現(xiàn)代化；使金融、技術等現(xiàn)代服務業(yè)以及技術含量較高的制造業(yè)和新興產業(yè)在國民經濟中成為支柱產業(yè)，并在全球產業(yè)鏈中穩(wěn)固地占據高端環(huán)節(jié)。再次，必須調整經濟增長的需求結構，使國內消費、投資和凈出口三者對經濟增長的貢獻更為均衡；在現(xiàn)有基礎上必須顯著增強消費對經濟增長的貢獻。第四，必須促成不同地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的經濟更為均衡地發(fā)展，消除城鄉(xiāng)二元結構和顯著的地區(qū)差異。第五，必須保證經濟社會發(fā)展與自然環(huán)境和自然資源相協(xié)調，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。最后，必須在效率基礎上，通過制度化的再分配調節(jié)，實現(xiàn)收入財富分配的相對公正，使社會公眾共享經濟發(fā)展的福利。

　�。ǘ�）推進結構調整的財政政策選擇及其原則

　　1、市場化進程不斷深入、市場經濟體制的進一步發(fā)展完善本身就可以推動上述經濟社會結構的有利調整。從根本上講，上述主要經濟社會結構調整的完成其實質是一個資源再配置的過程。市場機制決定了資源將優(yōu)先配置于能夠產生較高回報的經濟活動領域。那么市場化進程本身就是一個不斷完善的、對于資源在不同經濟活動領域所能產生的回報進行更為準確評估并按照這種評估不斷調整其配置的過程。而這正是運用財政政策對資源配置進行調節(jié)所要實現(xiàn)的目標。

　　比如在確認環(huán)境產權的基礎上展開污染物排放權交易，使污染行為形成成本而被排污企業(yè)內部化，從而推動經濟發(fā)展與自然環(huán)境的協(xié)調。再比如，進一步放開農產品價格，鼓勵農戶展開資本合作以實現(xiàn)農業(yè)企業(yè)化經營，增強農民的市場地位和議價能力，就可以增強農業(yè)基礎、增加農民收入，有助于縮小城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的差距。因此推動體制轉型進程的財政政策可以間接地推動上述經濟社會結構的調整。

　　2、推動結構調整的財政政策不應該是總量型的，僅采取單一政策手段，而應該是結構化的，采取綜合政策手段。在市場機制基礎上以結構調整為目標的財政政策，其作用的發(fā)揮是通過相對改變資源在不同經濟活動領域配置所能產生的回報來實現(xiàn)的�？偭啃偷呢斦�政策是在同一方向上普遍改變了資源配置于各個經濟活動領域的回報水平，其結構調整效應是通過不同領域回報率受影響的差異來實現(xiàn)的，結構調整效應的強度相對較弱。而結構化的、綜合性的財政政策是推動資源在不同經濟活動領域配置的回報率產生不同方向上的變化（有的提高、有的降低），并且可以有意識地調節(jié)不同領域資源配置回報率變化的幅度，所以其結構調整效應的強度要顯著強于總量型財政政策。

　　比如推動高、低能耗部門資源配置結構調整，如果單純采用放開能源價格的手段，資源配置于各個部門的回報水平都會降低，其結構調整效應是由高、低能耗部門回報率降低幅度不同來實現(xiàn)的。如果采取結構化的財政政策，在放開能源價格同時進一步對低能耗部門實施補貼，會顯著地提升低能耗部門相對高能耗部門的資源回報水平，從而有效引導資源配置于低能耗部門。

　　3、財政政策的運用，必須以市場機制為基礎，對各市場參與者決策和交易行為形成誘導和激勵，而不是以政府決策和收支取代個體在市場中的決策和收支。政府直接就資源配置進行的決策和相關財政收支往往缺乏效率約束，而且在資源稀缺條件下會產生顯著的擠出效應，或者形成政府和企業(yè)重復投資、重復建設的格局，造成資源浪費。比如在推動全社會增加研究開發(fā)投入時，政府對科學研究的投入應更多地進入基礎研究領域，與企業(yè)對應用研究和試驗發(fā)展的投入形成互補關系。若政府資金平衡地投入基礎研究和應用研究，則由于基礎研究投入不足而相對加大基礎研究風險，降低應用研究的投資回報，另一方面財政投入應用研究又對企業(yè)的研發(fā)投入形成擠出。所以合理的科技財政投入應通過形成對企業(yè)研發(fā)投資的風險補貼來激勵企業(yè)的研發(fā)投入而不是取代之。