內(nèi)容提要：本文通過(guò)對(duì)分稅制實(shí)行以來(lái)中央對(duì)西藏自治區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“西藏”）實(shí)施的特殊財(cái)稅管理體制進(jìn)行實(shí)證分析，指出了現(xiàn)行政策體系尚存的不足及對(duì)西藏財(cái)政建設(shè)的影響，提出進(jìn)一步規(guī)范中央對(duì)西藏財(cái)稅政策實(shí)施機(jī)制的思路，并立足長(zhǎng)遠(yuǎn)就如何實(shí)現(xiàn)西藏財(cái)政自給提出了建議。

　　關(guān)鍵詞：財(cái)稅體制　民族區(qū)域　轉(zhuǎn)移支付　財(cái)政自給

　　一、分稅制條件下中央對(duì)西藏實(shí)施的財(cái)稅管理體制及其評(píng)析

　�。ㄒ唬┲醒雽�(duì)西藏實(shí)施的財(cái)稅管理體制

　　1994年起，我國(guó)全面實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，西藏也于1994年起開始試行分稅制。1994年3月1日，西藏自治區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)自治區(qū)財(cái)政廳《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的試行意見》（藏政發(fā)[1994]21號(hào)），1994年4月21曰，自治區(qū)財(cái)政廳出臺(tái)實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的暫行規(guī)定，對(duì)分稅制的具體內(nèi)容和有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題做出了明確規(guī)定。

　　1994年，中央召開第三次西藏工作座談會(huì)，并形成了中發(fā)[1994]8號(hào)文件，在確立中央對(duì)西藏實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的同時(shí)，賦予西藏一系列財(cái)稅優(yōu)惠政策。按照中央第三次西藏工作座談會(huì)確定的“稅制﹁致、適當(dāng)變通、從輕從簡(jiǎn)”的政策，西藏進(jìn)行了民主改革以來(lái)力度最大、范圍最廣、影響最深的稅收制度改革，而且第一次實(shí)現(xiàn)了西藏與全國(guó)稅收制度的接軌和基本統(tǒng)一。目前西藏開征了增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、土地增值稅、耕地占用稅、印花稅、資源稅、車輛購(gòu)置稅等11個(gè)稅種及教育費(fèi)附加。

　　為加快西藏發(fā)展，2001年，中央召開第四次西藏工作座談會(huì)，確定實(shí)行“核定基數(shù)、定額遞增、專項(xiàng)扶持”的財(cái)政補(bǔ)貼政策，即除關(guān)稅和進(jìn)口消費(fèi)稅、增值稅外，目前西藏征收的其他各項(xiàng)稅收全部留給西藏；中央財(cái)政適當(dāng)增加對(duì)西藏的定額補(bǔ)助，并逐年遞增；繼續(xù)執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付、少數(shù)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付辦法。中央出臺(tái)的重大調(diào)價(jià)措施對(duì)西藏造成的漲價(jià)影響，繼續(xù)由國(guó)家財(cái)政給予補(bǔ)助。西藏繼續(xù)實(shí)行“稅制一致、適當(dāng)變通、從輕從簡(jiǎn)”的稅收政策，除關(guān)稅、進(jìn)口消費(fèi)稅、增值稅外，其他各稅的具體管理辦法由自治區(qū)政府?dāng)M定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)行。今后開征新的稅種，按全國(guó)統(tǒng)一的稅制執(zhí)行，如需變通，應(yīng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)�！笆�五”期間繼續(xù)實(shí)行免征農(nóng)牧業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及其附加的政策。西藏在內(nèi)地所辦企業(yè)，其所得稅仍回西藏繳納。

　　在分稅制財(cái)政管理體制下，西藏地方財(cái)政在規(guī)定的稅種范圍內(nèi)，具有相對(duì)的自主權(quán)，收入征管積極性明顯增強(qiáng)。1994年稅制改革以來(lái)，全區(qū)稅收收入進(jìn)入快速增長(zhǎng)時(shí)期，年均增長(zhǎng)速度達(dá)18%以上，各項(xiàng)稅收累計(jì)完成65億元。2033年，西藏稅務(wù)部門組織的稅收收入超過(guò)11億元，達(dá)到實(shí)行分稅制前1993年稅收收入的5倍。西藏地方財(cái)政收入2002年完成72082萬(wàn)元，是1994年的7.7倍，平均每年增加7965萬(wàn)元，年均遞增29.3%.

　　1996年中央開始對(duì)西藏實(shí)行特殊的轉(zhuǎn)移支付政策，到2002年，中央對(duì)西藏過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付累計(jì)達(dá)20.55億元，年均遞增32%，對(duì)西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)稅體制的進(jìn)一步完善都起到了極其重要的作用。

　　（二）現(xiàn)行分稅制財(cái)稅體系的缺陷

　　1.中央與地方職責(zé)范圍的界定仍然不夠明確，未能建立起在此基礎(chǔ)上的規(guī)范化的中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，從而也未能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期以來(lái)一直想達(dá)到的既保證中央的宏觀調(diào)控效果，又能充分調(diào)動(dòng)地方積極性的目標(biāo)。1994年的分稅制改革是在各級(jí)政府的職責(zé)劃分和相應(yīng)的支出范圍沒(méi)有調(diào)整的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，政府的各個(gè)層次間的職責(zé)還未能通過(guò)法律的形式加以具體明確的界定，仍然存在事權(quán)不清問(wèn)題。從西藏的實(shí)際來(lái)看，政府行政成本過(guò)大，應(yīng)由地方政府辦好的事情不能完全辦好。不該由地方政府處理的事務(wù)包攬?zhí)�多。中央政府雖有體制補(bǔ)助、稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助等措施，但規(guī)模小，辦法隨意性大，作用有限�？陀^上造成了西藏地方政府職責(zé)和財(cái)力的矛盾。

　　2.轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題。通過(guò)幾年的運(yùn)行，《中央過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》對(duì)緩解西藏地方財(cái)政的困難起到了十分重要的作用，但由于西藏地方特殊，按該辦法計(jì)算的結(jié)果往往與西藏實(shí)際產(chǎn)生巨大的差距。以《2002年過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》為例，中央在測(cè)算西藏工資薪金所得稅時(shí)，未考慮西藏特殊津貼和生活補(bǔ)貼等免稅因素，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)收入高估；而在測(cè)算支出時(shí)，又未考慮西藏的一些特殊情況，如，在職進(jìn)藏干部職工休假費(fèi)用、物價(jià)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于內(nèi)地的支出成本等因素，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)支出低估。此外，在中央對(duì)地方的補(bǔ)助中。轉(zhuǎn)移支付比例過(guò)小。而沒(méi)有統(tǒng)一納入中央政府對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付范疇的專項(xiàng)補(bǔ)助比例過(guò)大，如，2002年中央下達(dá)西藏專項(xiàng)補(bǔ)助（不含增發(fā)國(guó)債補(bǔ)助）和轉(zhuǎn)移支付二者之比為71：29，由于轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小，均衡各地市發(fā)展的作用受到很大限制。

　　3.現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制與民族區(qū)域自治制度不盡協(xié)調(diào)。實(shí)行分稅制后，無(wú)論是在地方固定收入項(xiàng)目的劃分上，還是在共享稅收的分成比例上，都與其他省市沒(méi)有區(qū)別；中央在國(guó)債分配、外匯留成、出口退稅、中央駐地方企業(yè)的利潤(rùn)留咸、體制的轉(zhuǎn)軌或局部調(diào)整等方面，無(wú)不采取一刀切的辦法，客觀上減少了西藏地方財(cái)政收入，進(jìn)一步拉大了西藏與其他省市的財(cái)政差距。

　　二、進(jìn)一步規(guī)范和完善西藏財(cái)稅政策體系的幾點(diǎn)設(shè)想

　�。ㄒ唬┖侠韯澐种醒肱c西藏地方事權(quán)

　　由于目前分稅制對(duì)事權(quán)的劃分不夠明確且交叉較多，同時(shí)存在中央政府由于財(cái)力不足，將本應(yīng)由自己負(fù)責(zé)的事務(wù)下放給地方的問(wèn)題。對(duì)西藏而言，事權(quán)具有特殊性。全區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)總量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和水平在短期內(nèi)是無(wú)法與內(nèi)地省份相比。加之西藏地處高原，地廣人稀，氣候惡劣，相當(dāng)一部分地區(qū)的農(nóng)牧民抵御自然災(zāi)害能力差，常常發(fā)生的各類災(zāi)害對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娫斐闪素?cái)產(chǎn)損失和生命威脅。同時(shí)，由于特殊的地理位置及政治地位，西藏特殊的事權(quán)引發(fā)的地方財(cái)政支出與其他省份有著明顯的差異，維護(hù)統(tǒng)一和保持社會(huì)穩(wěn)定形成的支出成本高于其他地方。為了改善邊境地區(qū)人民生活生產(chǎn)條件。促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。保持社會(huì)穩(wěn)定，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，鞏固邊境的基層政權(quán)，這方面的支出逐年增加，邊境縣對(duì)資金的需求越來(lái)越大。因此。應(yīng)對(duì)中央與西藏地方事權(quán)進(jìn)行合理劃分和準(zhǔn)確界定，減輕西藏地方財(cái)政壓力，促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　�。ǘ�）健全中央對(duì)西藏的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策體系

　　在現(xiàn)階段西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下，通過(guò)現(xiàn)行分稅制收入劃分辦法及其財(cái)稅政策的調(diào)整和改進(jìn)，最終只能減少中央對(duì)西藏地區(qū)創(chuàng)造的財(cái)力的輸出，而不能解決西藏地區(qū)財(cái)政向當(dāng)?shù)靥峁┡c全國(guó)大體均等的社會(huì)公共服務(wù)的問(wèn)題，應(yīng)合理運(yùn)用中央財(cái)政對(duì)政府間轉(zhuǎn)移支付政策，加大中央對(duì)西藏的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，改變目前稅收增量中央集中大頭后轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有相應(yīng)到位的現(xiàn)狀，以進(jìn)一步體現(xiàn)中央對(duì)西藏的財(cái)政援助。

　　一是建立一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。主要用于平衡西藏地方預(yù)算，滿足地方履行政府職能的基本支出需要。這部分轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助同現(xiàn)行中央對(duì)西藏的定額補(bǔ)助在內(nèi)涵上不同，分配辦法主要根據(jù)西藏財(cái)政收支差額給予補(bǔ)助，不規(guī)定專門用途，由西藏地方政府統(tǒng)籌使用。支出基數(shù)的確定，采用因素法，即根據(jù)影響支出的各主要因素的影響程度確定標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)，并據(jù)此確定財(cái)政支出水平。通過(guò)上述基本統(tǒng)一的客觀標(biāo)準(zhǔn)，使中央對(duì)西藏的一般性財(cái)政補(bǔ)助趨于合理規(guī)范。

　　二是建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。主要是按國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策要求，用于對(duì)西藏地區(qū)的交通、能源、通信、郵電、教育、科研設(shè)施以及大型農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)業(yè)開發(fā)等方面。西藏按國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)撥款補(bǔ)助的目標(biāo)，根據(jù)財(cái)力可能，提供配套資金，發(fā)揮國(guó)家財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，擴(kuò)大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的總體財(cái)力投入量，從而對(duì)西藏整個(gè)經(jīng)濟(jì)繁榮起到啟動(dòng)和牽引作用。

　　三是建立特殊轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。中央財(cái)政應(yīng)適當(dāng)增加現(xiàn)有的“少數(shù)民族貧困地區(qū)溫飽基金”和“民族補(bǔ)助�？睢睋芸铑~。中央財(cái)政從每年預(yù)算中劃出一定比例資金增設(shè)“民族自治區(qū)文化建設(shè)發(fā)展基金”和“民族自治區(qū)科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金”等，增加西藏等民族地區(qū)科技文化建設(shè)事業(yè)投入。中央財(cái)政恢復(fù)執(zhí)行《民族區(qū)域自治法》等國(guó)家民族法規(guī)賦予民族自治地區(qū)的有關(guān)預(yù)備費(fèi)、民族機(jī)動(dòng)金以及對(duì)民貿(mào)企業(yè)的照顧政策。西藏自治區(qū)機(jī)動(dòng)金、預(yù)備費(fèi)占當(dāng)?shù)仡A(yù)算總支出的比例可高于其他省區(qū)。以上各項(xiàng)資金，每年由中央財(cái)政單獨(dú)專項(xiàng)核撥。

　　四是增加對(duì)西藏的政策性轉(zhuǎn)移支付。主要目的是為西藏的宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣和特有的語(yǔ)言、文字、教育、衛(wèi)生、宣傳等特殊支出需求提供財(cái)政資金保障，彌補(bǔ)其因特殊支出需求所引起的公共服務(wù)成本高、費(fèi)用大而增加的財(cái)政支出。因此，中央財(cái)政在設(shè)計(jì)比較規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度及其具體實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)努力提高政策性轉(zhuǎn)移支付比重，使政策性轉(zhuǎn)移補(bǔ)助額占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額的比重逐年提高。

　　五是減少財(cái)政資金配套。目前，中央安排各專項(xiàng)資金，通常還要求地方安排一定比例的配套資金，但在配套資金比例的確定上，對(duì)民族自治地方實(shí)行“一刀切”，未能很好地體現(xiàn)中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加大對(duì)民族貧困地區(qū)投入力度的精神。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2000年西藏用于中央專款配套的支出就達(dá)到約3億元。因此，在專項(xiàng)配套資金的分配及其配套比例的確定上應(yīng)切實(shí)體現(xiàn)對(duì)西藏的重點(diǎn)照顧。應(yīng)按事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致的原則，確定應(yīng)由中央與西藏地方共同承擔(dān)的配套項(xiàng)目。不屬于共同事權(quán)，不應(yīng)納入共同配套項(xiàng)目范圍。中央與西藏地方財(cái)政配套比例的確定，應(yīng)同中央與西藏地方財(cái)力大體相適應(yīng)，中央對(duì)西藏的專項(xiàng)撥款增幅也應(yīng)與中央財(cái)力的增幅大體保持同步，專項(xiàng)配套資金也不例外。

　�。ㄈ�）賦予西藏相應(yīng)的財(cái)政自主權(quán)

　　一是財(cái)政收支自主權(quán)。西藏自主地安排和使用依照國(guó)家財(cái)政體制規(guī)定屬于地方的財(cái)政收入，上級(jí)政府及其部門不得擅自改變財(cái)政收入用途。在支出方面，西藏可根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，自主地決定支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)及其有關(guān)支出項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和范圍。

　　二是舉借內(nèi)債的自主權(quán)。西藏經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況決定了西藏地區(qū)財(cái)政困難的局面將是長(zhǎng)期的，即使中央健全規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，也不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)西藏財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的根本性好轉(zhuǎn)。為了增加西藏財(cái)政的發(fā)展能力，提高財(cái)政積累率，可考慮給予西藏舉借內(nèi)債的自主權(quán)。西藏舉借內(nèi)債可用國(guó)有資產(chǎn)作擔(dān)保，在自我平衡的條件下，根據(jù)當(dāng)?shù)乜捎秘?cái)力確定一定舉借內(nèi)債比例，如5%.

　　三是財(cái)政資金調(diào)劑使用權(quán)。對(duì)同一種用途的各項(xiàng)資金包括上級(jí)撥付的一些�？睿�允許捆綁起來(lái)統(tǒng)一安排，或者在上級(jí)撥付的各種專項(xiàng)補(bǔ)助之間適當(dāng)調(diào)劑，以提高資金的規(guī)模使用效益。

　�。ㄋ模┙�立配套政策體系以提高西藏財(cái)稅自給能力

　　建立中央對(duì)西藏的各種財(cái)政補(bǔ)助制度和措施，最終目標(biāo)應(yīng)是不斷提高西藏財(cái)政的自給能力及西藏經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力。要實(shí)現(xiàn)西藏經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和現(xiàn)代化，國(guó)家的支援固然極為重要，但只給予財(cái)稅上照顧和支援是不夠的，還應(yīng)當(dāng)加快西藏地區(qū)改革開放步伐，從西藏的特點(diǎn)和需要出發(fā)，借鑒東部沿海地區(qū)發(fā)展的一整套特殊政策和靈活措施，尋求更加適合于加快西藏財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路子，以配合中央對(duì)西藏制定的財(cái)稅體制和政策的實(shí)施。簡(jiǎn)要地講。這些政策措施包括：國(guó)家允許和鼓勵(lì)中外金融機(jī)構(gòu)和金融企業(yè)到西藏開展投資業(yè)務(wù)，建立營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)；擴(kuò)大西藏對(duì)外商投資企業(yè)的審批權(quán)，鼓勵(lì)發(fā)展外商投資企業(yè)；對(duì)西藏的進(jìn)出口企業(yè)，應(yīng)區(qū)別于其他地區(qū)，審批權(quán)限應(yīng)下放，審批標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)降低，對(duì)出口本地區(qū)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品應(yīng)由，自治區(qū)自行審批；對(duì)進(jìn)口加工復(fù)出口的企業(yè)，應(yīng)由自治區(qū)自行確定進(jìn)出口配額，自行發(fā)放進(jìn)出口許可證；對(duì)直接用于本地區(qū)工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，也應(yīng)由自治區(qū)自行審批；允許西藏設(shè)立保稅區(qū)，以帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；西藏地區(qū)外匯收入歸本地區(qū)自行使用，不應(yīng)完全受國(guó)家外匯政策的限制。