摘　要：隨著我國(guó)公共財(cái)政體制改革的深入，逐步建立一套適合我國(guó)國(guó)情的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系已成為當(dāng)前預(yù)算管理改革中所面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具體來(lái)說(shuō)，要建立以財(cái)政部門(mén)為主導(dǎo)的層次績(jī)效評(píng)價(jià)體系，分階段地推進(jìn)工作，要明確績(jī)效評(píng)價(jià)程序，確定評(píng)價(jià)目標(biāo)與內(nèi)容，建立評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)，運(yùn)用立法手段保障績(jī)效評(píng)價(jià)的順利實(shí)施。

　　關(guān)鍵詞：政府預(yù)算；績(jī)效評(píng)價(jià)；構(gòu)建

　　2000年開(kāi)始的部門(mén)預(yù)算改革，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算管理制度改革的正式啟動(dòng)。此后，財(cái)政部相繼實(shí)施了收支兩條線、國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)以及規(guī)范預(yù)算編制程序等多項(xiàng)改革，并取得了較為顯著的成效。但我國(guó)的預(yù)算管理改革尚處于初始階段，尚未涉及到預(yù)算分配結(jié)果和支出績(jī)效問(wèn)題。隨著我國(guó)公共財(cái)政體制的逐步建立，如何提高預(yù)算編制的科學(xué)性，如何評(píng)價(jià)預(yù)算資金的使用效益等問(wèn)題開(kāi)始變得突出起來(lái)。因此，分析和借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，逐步建立一套適合我國(guó)國(guó)情的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，已成為我國(guó)當(dāng)前預(yù)算管理改革中所面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。

　　一、我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的必要性

　　預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府預(yù)算管理模式發(fā)展到一定階段，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算支出管理，提高預(yù)算資金有效性的客觀選擇。作為部門(mén)預(yù)算改革的延續(xù)和提升，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建已經(jīng)成為確保我國(guó)公共財(cái)政改革順利實(shí)施，以及提高政府預(yù)算管理效能和財(cái)政資金有效性的重要措施。

　　第一，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系可以使公共財(cái)政框架下的政府支出范圍準(zhǔn)確化、具體化。公共財(cái)政體制要求政府支出必須體現(xiàn)公共性特征，政府支出的安排要嚴(yán)格限定在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的范圍內(nèi)。為了確保財(cái)政資金使用范圍的正確，對(duì)擬安排的各個(gè)支出項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，判斷其投向的領(lǐng)域是否屬于提供公共產(chǎn)品的范圍。而通過(guò)編制各政府部門(mén)的績(jī)效戰(zhàn)略規(guī)劃，可以將各部門(mén)的職能與財(cái)政支出的供給范圍及規(guī)模緊密結(jié)合起來(lái)，通過(guò)一系列預(yù)算績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，可以保證將財(cái)政資金的使用嚴(yán)格限制在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供方面，從而真正解決財(cái)政資金供給中存在的“缺位”與“越位”問(wèn)題。

　　第二，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系有利于預(yù)算管理水平的提高。各政府部門(mén)通過(guò)編制年度績(jī)效計(jì)劃，將部門(mén)在年度內(nèi)計(jì)劃提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)以及所需經(jīng)費(fèi)，分解成可以考評(píng)的、具體的、量化的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。財(cái)政年度結(jié)束后，比較分析各績(jī)效目標(biāo)的執(zhí)行情況及最終完成情況，并將其作為確定下年度政府預(yù)算的重要依據(jù)。通過(guò)這樣的績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程，可以促進(jìn)各部門(mén)積極采取有效措施，使政府支出行為逐步規(guī)范化、科學(xué)化。

　　第三，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是提高我國(guó)政府決策水平和建立高效政府的需要。提高政府決策水平，使政府決策科學(xué)化，是當(dāng)今世界的發(fā)展趨勢(shì)。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入，公眾參與公共事務(wù)意識(shí)逐步增強(qiáng)，人們更關(guān)注政府支出的使用結(jié)果。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立后，通過(guò)將政府部門(mén)的績(jī)效計(jì)劃執(zhí)行情況公之于眾，公眾不僅可以了解政府部門(mén)的行政過(guò)程，還可以通過(guò)對(duì)不同部門(mén)的工作績(jī)效以及同一部門(mén)不同程度的績(jī)效比較分析，了解和監(jiān)督預(yù)算資金的使用情況及其有效性。這將有助于加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，促進(jìn)政府提高決策水平，推進(jìn)廉潔、高效政府的建設(shè)進(jìn)程。

　　二、構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的若干政策建議

　　1.建立多層次績(jī)效評(píng)價(jià)體系

　　考慮到我國(guó)的實(shí)際情況，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)主要借鑒澳大利亞模式，由財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)整體規(guī)劃，并組織和指導(dǎo)政府部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。因?yàn)槲覈?guó)的財(cái)政部門(mén)作為負(fù)責(zé)政府支出的職能部門(mén)，不僅具體負(fù)責(zé)編制和執(zhí)行政府預(yù)算，而且在政府宏觀調(diào)控和政府公共管理中都處于重要的地位，具有其他部門(mén)不可替代的作用。但是，政府預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作覆蓋面廣，涉及到預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督多個(gè)環(huán)境，牽涉的利益也極為廣泛，因此，必須逐步建立起包括人大、審計(jì)部門(mén)、民間中介評(píng)價(jià)組織和社會(huì)公眾在內(nèi)的多層次的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。審計(jì)部門(mén)作為我國(guó)的重要執(zhí)法部門(mén)，有權(quán)代表各級(jí)人大會(huì)對(duì)各部門(mén)支出配置和使用情況進(jìn)行年度績(jī)效評(píng)價(jià)。

　　2.分階段、分步驟逐步推進(jìn)

　　從總體上看，我國(guó)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建應(yīng)充分借鑒OECD國(guó)家的現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)公共財(cái)政改革的總體進(jìn)程和預(yù)算管理實(shí)際，分階段、分步驟逐步推進(jìn)。預(yù)算績(jī)效考評(píng)的最終范圍應(yīng)當(dāng)涵蓋所有政府支出，即把政府預(yù)算中的基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算全部納入績(jī)效考評(píng)的范圍。但根據(jù)目前的緊迫性，我國(guó)應(yīng)把項(xiàng)目支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作為切入點(diǎn)，在目前對(duì)某些具體財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍；在具備一定經(jīng)驗(yàn)后，在所有政府部門(mén)全面開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作；然后，再選擇一些部門(mén)進(jìn)行包括全部政府支出在內(nèi)的績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)；在取得成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善有關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度辦法，在政府部門(mén)全面開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

　　3.明確績(jī)效評(píng)價(jià)程序

　　從OECD國(guó)家的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐來(lái)看，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)持續(xù)的、周期性的過(guò)程，通過(guò)不斷地反饋和運(yùn)用考評(píng)結(jié)果來(lái)實(shí)現(xiàn)提高政府各部門(mén)預(yù)算績(jī)效的目的。具體程序如下：（1）政府各部門(mén)制定績(jī)效評(píng)價(jià)戰(zhàn)略規(guī)劃和年度績(jī)效計(jì)劃。績(jī)效戰(zhàn)略規(guī)劃主要是對(duì)各政府部門(mén)的職能、使命、完成任務(wù)的期限、短期行動(dòng)及較為準(zhǔn)確的長(zhǎng)期行動(dòng)綱領(lǐng)進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。（2）由財(cái)政部門(mén)設(shè)定績(jī)效基準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。績(jī)效基準(zhǔn)是政府各部門(mén)的預(yù)算績(jī)效應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)水準(zhǔn)，也是實(shí)際績(jī)效與計(jì)劃績(jī)效進(jìn)行比較的基礎(chǔ)。（3）在財(cái)政年度結(jié)束后，政府各部門(mén)要編制并提交年度績(jī)效報(bào)告。（4）由財(cái)政部門(mén)對(duì)各部門(mén)績(jī)效計(jì)劃的執(zhí)行情況、完成結(jié)果以及提交的年度績(jī)效報(bào)告進(jìn)行考評(píng)，并綜合應(yīng)用績(jī)效考評(píng)的結(jié)果與相關(guān)信息，提出改進(jìn)預(yù)算管理的措施，按預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的高低水平確定下一年的預(yù)算撥款。

　　4.合理確定績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)與內(nèi)容

　　根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算管理水平和預(yù)算管理需要，我國(guó)績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)前的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是責(zé)任與控制，以及節(jié)約開(kāi)支這兩項(xiàng)目標(biāo)，主要應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算投入有效性的考評(píng)，突出財(cái)務(wù)合規(guī)性，力爭(zhēng)低投入、高產(chǎn)出，少花錢(qián)、多辦事、辦好事。但從將來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)看，績(jī)效考評(píng)的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)該在對(duì)預(yù)算投入有效控制的基礎(chǔ)上，逐步轉(zhuǎn)向預(yù)算過(guò)程和預(yù)算產(chǎn)出，更加注重預(yù)算結(jié)果。此外，在設(shè)計(jì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系的基本框架時(shí)，應(yīng)在與國(guó)際接軌的同時(shí)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，增加對(duì)公共資源配置和利用、政府預(yù)算管理的規(guī)范性等方面的考評(píng)，主要包括以下四方面：一是績(jī)效目標(biāo)的合理性、科學(xué)性；二是預(yù)算管理與財(cái)務(wù)管理狀況；三是政府活動(dòng)和預(yù)算項(xiàng)目的效果、持續(xù)效能與影響力；四是公共財(cái)政資源與配置與利用的情況。

　　5.建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)

　　預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作是一項(xiàng)工作量大、技術(shù)性強(qiáng)的工作，需要建立強(qiáng)大的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持系統(tǒng)和完整的預(yù)算基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)，在此基礎(chǔ)上還需要建立完善的績(jī)效評(píng)價(jià)信息交流與溝通機(jī)制。OECD國(guó)家在推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)措施時(shí)，就提出了構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府和政府在線服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)，以提高政府收集、處理信息的能力和對(duì)社會(huì)公眾的回應(yīng)力。因此，我國(guó)在構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的過(guò)程中，可以將政府績(jī)效評(píng)價(jià)與發(fā)展電子政務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立電子化的政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)。

　　6.運(yùn)用立法手段保障績(jī)效評(píng)價(jià)的順利實(shí)施

　　立法保障是開(kāi)展政府績(jī)效評(píng)價(jià)的前提和基礎(chǔ)。早在20世紀(jì)80年代，英國(guó)就通過(guò)政府績(jī)效評(píng)價(jià)方面的法律，此后荷蘭頒布了新《市政管理法》，1993年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《政府績(jī)效與成果法》，丹麥、挪威、澳大利亞等國(guó)也都進(jìn)行了政府績(jī)效評(píng)價(jià)立法工作，并以此為基礎(chǔ)建立起較為完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。我國(guó)也應(yīng)借鑒OECD國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，通過(guò)立法手段保障我國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)走上制度化、規(guī)范化和經(jīng)常化的道路。首先，應(yīng)從立法上確立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的地位；其次，從法律上樹(shù)立支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，賦予其應(yīng)用的權(quán)力；最后，頒布有關(guān)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的具體法律制度和規(guī)范，使績(jī)效評(píng)價(jià)工作有法可依、有章可循。