摘要：2004年我國(guó)農(nóng)業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，農(nóng)民收入首次在增長(zhǎng)率上超過(guò)城市居民。以我國(guó)正在實(shí)施的穩(wěn)健財(cái)政政策為基點(diǎn)出發(fā)，分析我國(guó)近幾年的農(nóng)村與農(nóng)業(yè)情況，并借鑒國(guó)外的農(nóng)業(yè)財(cái)政政策經(jīng)驗(yàn)，設(shè)想我國(guó)在將來(lái)應(yīng)采取的農(nóng)業(yè)財(cái)政政策。

　　關(guān)鍵詞：穩(wěn)健財(cái)政政策；農(nóng)村；農(nóng)業(yè)

　　農(nóng)村財(cái)政相對(duì)城市財(cái)政而言，是指在農(nóng)村領(lǐng)域進(jìn)行的財(cái)政活動(dòng)與分配關(guān)系。從現(xiàn)代公共財(cái)政學(xué)的角度來(lái)看，農(nóng)村財(cái)政是公共財(cái)政的重要組成部分，同樣承擔(dān)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的任務(wù)，滿足社會(huì)公共需求，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。并且，農(nóng)業(yè)是農(nóng)村財(cái)政必須重點(diǎn)支持的部門(mén)，農(nóng)民是農(nóng)村財(cái)政的直接服務(wù)對(duì)象。

　　一、新條件下研究農(nóng)村財(cái)政的必要性

　　經(jīng)過(guò)連續(xù)幾年的積極財(cái)政政策，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已走出國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫的陰影和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)需不足的問(wèn)題，2004年12月份的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議決定，今后，我國(guó)的財(cái)政政策將由積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健財(cái)政政策。在新的條件下，研究農(nóng)村財(cái)政有了必然的要求。

　�。�1）農(nóng)村是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)與難點(diǎn)。中共十六大明確提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，目前我國(guó)還是“二元化”經(jīng)濟(jì)，明顯的存在著城鄉(xiāng)差別，農(nóng)民的收入水平明顯低于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村教育、衛(wèi)生等方面的發(fā)展水平也明顯落后于城市。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，沒(méi)有農(nóng)民的小康就沒(méi)有全國(guó)人民的小康；沒(méi)有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒(méi)有國(guó)家的現(xiàn)代化。因此把農(nóng)村財(cái)政問(wèn)題作為農(nóng)村問(wèn)題與財(cái)政問(wèn)題的重點(diǎn)來(lái)研究，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。

　�。�2）農(nóng)村財(cái)政對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。馬克思的基本理論告訴我們，貨幣資金是促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的第一推動(dòng)力和持續(xù)推動(dòng)力，通過(guò)財(cái)政手段進(jìn)行的社會(huì)資金分配，都對(duì)本國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展起著重要作用。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，而且有不少省份現(xiàn)在的生產(chǎn)水平還非常低下。因此，國(guó)家財(cái)政在農(nóng)村領(lǐng)域里，以貨幣資金的形式對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和促進(jìn)，具有至關(guān)重要的作用。

　�。�3）建立和諧社會(huì)的需要。黨的十六大把“社會(huì)更加和諧”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)之一提出來(lái)，黨的十六屆四中全會(huì)又把“提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力”作為黨執(zhí)政能力的一個(gè)重要方面明確提出。本文認(rèn)為，“農(nóng)業(yè)興，國(guó)家興；農(nóng)民富，國(guó)家富；城鄉(xiāng)和諧，天下和諧”。所以農(nóng)業(yè)發(fā)展是我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)。

　　二、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村財(cái)政政策的不足

　　雖然我國(guó)農(nóng)村財(cái)政在支持農(nóng)村發(fā)展方面取得了較大的成就，但農(nóng)村財(cái)政政策并不完善，實(shí)踐中仍存在一些值得注意的問(wèn)題。主要有：

　�。�1）財(cái)政支持農(nóng)業(yè)的資金總量不足。國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出，其絕對(duì)量呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但占財(cái)政總支出的比重并不高，近年來(lái)大致維持在8%左右，比1990年的10%約低兩個(gè)百分點(diǎn)，比1980年低4個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨著艱巨的結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)，加入WTO對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)又將產(chǎn)生不小的沖擊，因此，財(cái)政支農(nóng)的低水平狀況與現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的新形勢(shì)和任務(wù)很不相稱，需要改變。

　�。�2）財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不盡合理。一是財(cái)政用于生產(chǎn)性的支出比重下降，而用于各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)的支出比重上升；二是在農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)比重上升的情況下，農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)有失偏頗；三是我國(guó)間接支持多于直接支持。這幾年我國(guó)的政府也著手進(jìn)行改革，在一些地方取得了很好的成效，使得很多農(nóng)民增收。例如政府通過(guò)修路引水、培訓(xùn)指導(dǎo)等開(kāi)發(fā)式扶貧，為貧困地區(qū)創(chuàng)造最基本的生產(chǎn)和生活條件，幫助農(nóng)民脫貧致富等，這都是必要的，但并不像發(fā)達(dá)國(guó)家有較大比重的財(cái)政支出直接用于農(nóng)民或農(nóng)場(chǎng)主收入補(bǔ)貼等。

　　（3）地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出增長(zhǎng)不甚理想。以上內(nèi)容是把財(cái)政支農(nóng)作為一個(gè)整體來(lái)分析的，如果進(jìn)一步分解，則會(huì)發(fā)現(xiàn)地方行為目標(biāo)與中央政策不完全一致。資料表明，1991～2000年，地方財(cái)政總支出由2295.81億元增長(zhǎng)到10366.65億元，增長(zhǎng)了3.52倍；而地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出由220.74億元增長(zhǎng)到689.47億元，僅增長(zhǎng)了2.13倍。地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢(shì)，1991年為9.6%，1995年為7.9%，到2000年下降為6.6%.

　　（4）財(cái)政支農(nóng)支出管理仍存在一些問(wèn)題。我國(guó)在財(cái)政農(nóng)業(yè)支出資金管理上，普遍存在著中間環(huán)節(jié)多、資金在途時(shí)間長(zhǎng)、運(yùn)行緩慢、資金到位率低、監(jiān)督手段落后、使用效率低等問(wèn)題。資金管理弱化的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是預(yù)算管理弱化�！额A(yù)算法》的頒布實(shí)施標(biāo)志著財(cái)政資金管理進(jìn)入了一個(gè)有法可依的新階段，但是財(cái)政支農(nóng)資金管理卻難以完全依法辦事，受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；二是追蹤監(jiān)管反饋差。財(cái)政支農(nóng)工作的主要內(nèi)容往往是分資金、下指標(biāo)，而支農(nóng)資金追蹤監(jiān)管反饋工作始終不能制度化、規(guī)范化。

　�。�5）農(nóng)村的社會(huì)保障問(wèn)題。目前，我國(guó)只有一些發(fā)達(dá)的省份進(jìn)行了農(nóng)村社會(huì)保障改革，廣大的不發(fā)達(dá)省份目前還是一個(gè)空白。怎樣合理確定農(nóng)村社會(huì)保障的范圍和方式，使農(nóng)村社會(huì)保障成為整個(gè)社會(huì)保障的重要組成部分，是農(nóng)村財(cái)政的一個(gè)重要內(nèi)容。

　　三、比較與借鑒國(guó)外農(nóng)村財(cái)政政策

　　同國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的農(nóng)村財(cái)政政策實(shí)施無(wú)論從目標(biāo)，還是手段、方法均有很大差距，本文就國(guó)外農(nóng)村財(cái)政中農(nóng)業(yè)財(cái)政政策進(jìn)行一些簡(jiǎn)單綜述，以便于比較、借鑒。

　�。�1）發(fā)達(dá)國(guó)家政府財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的選擇。一般來(lái)講，發(fā)達(dá)國(guó)家政府財(cái)政主要扶持社會(huì)效益較高而經(jīng)濟(jì)效益較低的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)科學(xué)研究、先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和農(nóng)業(yè)教育等。作為宏觀調(diào)控手段，發(fā)達(dá)國(guó)家政府財(cái)政也扶持一些有助于實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)和符合宏觀調(diào)控導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。具體可分為以下幾類：①有利于土地集中和擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模的項(xiàng)目。一些國(guó)家政府為了提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助等手段來(lái)促進(jìn)土地集中，旨在擴(kuò)大農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，推動(dòng)農(nóng)業(yè)一體化經(jīng)營(yíng)發(fā)展的項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)一體化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然產(chǎn)物，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的組織載體，因此，許多國(guó)家通過(guò)政府財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)一體化項(xiàng)目來(lái)加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。②有利于可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展要求在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時(shí)，必須做到自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，使農(nóng)業(yè)的發(fā)展建立在資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)上。為了達(dá)到這一公益性較強(qiáng)的宏觀目的，許多國(guó)家通過(guò)政府財(cái)政來(lái)支持有利于可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。③促進(jìn)相對(duì)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目。為了縮減發(fā)達(dá)地區(qū)與相對(duì)落后地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，維持社會(huì)穩(wěn)定，許多國(guó)家通過(guò)政府財(cái)政來(lái)支持促進(jìn)相對(duì)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。如德國(guó)某些貧困地區(qū)建立工廠，聯(lián)邦、州出20%的投資，同時(shí)幫助這些地區(qū)向歐盟申請(qǐng)資金援助，并對(duì)貸款實(shí)行低息政策。

　�。�2）發(fā)達(dá)國(guó)家政府財(cái)政支農(nóng)政策工具的選擇。①市場(chǎng)干預(yù)類工具。市場(chǎng)干預(yù)類工具是許多發(fā)達(dá)國(guó)家政府在試圖實(shí)現(xiàn)控制本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與供給的政策目標(biāo)時(shí)所采用的一些財(cái)政政策和工具。②補(bǔ)貼制度和收入支持政策工具。這類政策工具是許多發(fā)達(dá)國(guó)家政府為了減少政府對(duì)于市場(chǎng)的直接干預(yù)而采用的財(cái)政支農(nóng)政策工具，其出發(fā)點(diǎn)就是為了平衡農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的收入，以穩(wěn)定國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和出口競(jìng)爭(zhēng)的需要。③提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素質(zhì)量和降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入成本的財(cái)政政策與措施。這主要是指對(duì)農(nóng)業(yè)教育-科研-推廣體系的資助和扶持及鼓勵(lì)農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。④改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置效率的財(cái)政政策與措施。這是許多國(guó)家政府試圖提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件變化的適應(yīng)性的政策工具，主要是促進(jìn)土地整合和改善土地利用的政策，向退出農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)主提供補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)業(yè)重組政策。

　　從國(guó)外的一些宏觀政策及相應(yīng)的工具中，我們初步可以看出，國(guó)外對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出主要是用在加快現(xiàn)代化和可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目上，同時(shí)對(duì)貧困地區(qū)傾斜；對(duì)市場(chǎng)干預(yù)和補(bǔ)貼基本都是直接投入，使農(nóng)民、農(nóng)村直接受益。

　　四、實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策條件下農(nóng)村財(cái)政政策取向

　　2004年12月份的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議決定實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策，學(xué)者們普遍認(rèn)為所謂“穩(wěn)健”是包括財(cái)政調(diào)控目標(biāo)方向、手段組合、方式方法轉(zhuǎn)變?cè)趦?nèi)的重大政策轉(zhuǎn)型。在這樣的條件下，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為下一步我國(guó)農(nóng)村的財(cái)政政策應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行調(diào)整。

　�。�1）增加財(cái)政對(duì)農(nóng)村的投入。雖然目前我國(guó)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的絕對(duì)投入量比較大，但從農(nóng)村人均、增長(zhǎng)幅度以及占全部財(cái)政收入比重來(lái)看，還是較低。依據(jù)目前我國(guó)的財(cái)政狀況和政策，我們有能力也有必要加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的投入。

　�。�2）優(yōu)化財(cái)政資金的投入結(jié)構(gòu)，突出資金使用重點(diǎn)。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)投入的供需矛盾在我國(guó)將長(zhǎng)期存在，因此，在增加農(nóng)業(yè)投入的同時(shí)，還必須十分注意優(yōu)化支農(nóng)資金的使用結(jié)構(gòu)，我們認(rèn)為在未來(lái)農(nóng)村投入的重點(diǎn)是：①繼續(xù)大力支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，特別是進(jìn)一步加強(qiáng)大江大河大湖的綜合治理，集中力量興建一批具有綜合效益的大中型水利工程，確保農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。②大力支持“科教興農(nóng)”：一要增加農(nóng)業(yè)科技推廣體系的投入；二要增加對(duì)適應(yīng)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)推廣的扶持，特別是要注重對(duì)糧棉油等大宗農(nóng)作物有明顯節(jié)工、增產(chǎn)、增效作用的良種應(yīng)用以及科學(xué)用肥法、模式化栽培、病蟲(chóng)害防治、節(jié)水灌溉等技術(shù)的推廣進(jìn)行扶持；三要扶持農(nóng)業(yè)科研單位開(kāi)展的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究，對(duì)農(nóng)業(yè)科研攻關(guān)項(xiàng)目給予必要的資金支持；四要增加對(duì)農(nóng)業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入，通過(guò)辦一些初等、中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，為農(nóng)村培養(yǎng)大量急需的初中級(jí)技術(shù)人才。③大力支持改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。為了使我國(guó)能夠可持續(xù)發(fā)展，必須立即著手改善生態(tài)環(huán)境，主要是植樹(shù)造林，財(cái)政應(yīng)在原來(lái)的基礎(chǔ)上增加對(duì)綠化、水土保持和防護(hù)林建設(shè)方面的投入，大力發(fā)展生態(tài)環(huán)境。

　�。�3）加快農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)程，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。發(fā)達(dá)國(guó)家和許多發(fā)展中國(guó)家為了支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)不僅不征任何稅收，反而利用其雄厚的財(cái)力給予農(nóng)業(yè)大量的投入，給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者以巨額的補(bǔ)貼。具體的措施我們認(rèn)為主要有：①改革和完善地方稅收與財(cái)政分配制度，切實(shí)解決基層財(cái)政主要以農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征稅作為財(cái)政收入來(lái)源的格局。②規(guī)范收費(fèi)管理。地方政府部門(mén)無(wú)權(quán)設(shè)立涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資等項(xiàng)目，要取消涉及農(nóng)民的各種攤派和達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督機(jī)制。③加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大幅度減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織行政經(jīng)費(fèi)將出現(xiàn)較大缺口，需要中央財(cái)政和地方財(cái)政給予補(bǔ)貼。

　�。�4）發(fā)揮農(nóng)村財(cái)政政策支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的導(dǎo)向功能。農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的運(yùn)用，其意義不僅僅在于直接增加農(nóng)業(yè)投入，還在于有利于吸引和帶動(dòng)全社會(huì)的農(nóng)業(yè)投入。農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，是各國(guó)政府投資和保護(hù)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，但并不是對(duì)農(nóng)業(yè)的全部投入都屬于公共財(cái)政的范圍，都要由國(guó)家來(lái)投資。國(guó)家要通過(guò)在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對(duì)農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)，以吸引社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)；通過(guò)改變財(cái)政投入方式，減少政府直接辦項(xiàng)目，加大對(duì)農(nóng)民和社會(huì)辦項(xiàng)目的補(bǔ)助；還要通過(guò)稅收優(yōu)惠等政策鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)利潤(rùn)用于農(nóng)業(yè)再投資。

　�。�5）健全農(nóng)業(yè)財(cái)政投入的管理監(jiān)督機(jī)制。為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，一方面需要增加資金投入，另一方面需要管好用好資金，二者同等重要。為此要不斷完善管理制度，引進(jìn)科學(xué)的分配方式，制定符合實(shí)際的支出標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行公開(kāi)透明的管理機(jī)制。今后一個(gè)時(shí)期尤其要在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理改革方面下功夫，從而切實(shí)有效地提高農(nóng)業(yè)投資效益，發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的作用。

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